1.

Le système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre établi par la directive 2003/87/CE ( 2 ) vise à apporter une solution à un problème de politique environnementale à travers un mécanisme de marché. Un élément essentiel de son instauration est toutefois contraire au marché: dans la période en cause, 95 % des quotas d’émission devaient être alloués à titre gratuit, alors qu’ils peuvent être vendus contre espèces sur le marché secondaire.

2.

La présente affaire découle de la tentative du Royaume d’Espagne de contrôler les conséquences d’un tel comportement. En effet, cet État membre taxe le dit «bénéfice exceptionnel» obtenu par les entreprises produisant de l’électricité du fait de l’intégration dans le prix de l’électricité de la valeur des quotas d’émission alloués à titre gratuit utilisés.

3.

Il convient d’examiner si ce prélèvement porte atteinte à l’obligation d’allocation de quotas à titre gratuit. À cet égard, il convient également de tenir compte de l’objectif de la directive 2003/87 visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre au moyen d’un mécanisme de marché.

4.

Les objectifs et l’objet de la directive 2003/87 sont fixés à l’article 1er de celle-ci:

«La présente directive établit un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté (ci-après dénommé ‘système communautaire’) afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes.»

5.

Les considérants suivants de la directive 2003/87 soulignent la nature axée sur le marché de ce système:

[…]

[…]

[…]

[…]

6.

L’allocation des quotas d’émission est régie par l’article 10 de la directive 2003/87:

«Pour la période de trois ans qui débute le 1er janvier 2005, les États membres allocationnent au moins 95 % des quotas à titre gratuit. Pour la période de cinq ans qui débute le 1er janvier 2008, les États membres allocationnent au moins 90 % des quotas à titre gratuit.»

7.

Selon l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/87, le plan d’allocation des quotas doit respecter les critères fixés à l’annexe III. Il convient de souligner le principe d’égalité de traitement visé au point 5 de ladite annexe:

«Conformément aux exigences du traité, notamment ses articles 87 et 88, le plan n’opère pas de discrimination entre entreprises ou secteurs qui soit susceptible d’avantager indûment certaines entreprises ou activités.»

8.

L’article 2 du décret-loi royal 3/2006 prévoit, dans le domaine de la production d’électricité, une prise en compte de la valeur des quotas d’émission alloués à titre gratuit:

«[…]

1.   À compter du 2 mars 2006, pour les appariements des offres de vente et d’achat correspondant au 3 mars 2006, la rémunération de l’activité de production d’électricité […] est réduite du montant équivalent à la valeur des quotas d’émission de gaz à effet de serre alloués gratuitement […].

Aux fins du calcul des montants des éventuels soldes négatifs du recouvrement du tarif de l’année 2006 correspondant à la période du 1er janvier 2006 au 2 mars 2006 inclus, lesdits montants sont réduits […] d’un montant équivalent à la valeur des quotas d’émission alloués […] pendant la même période.

2.   La valeur unitaire de référence des quotas d’émission est le prix de marché de la période à laquelle ils correspondent calculé de manière transparente et objective.»

9.

Aux fins de la mise en œuvre de cette disposition, le ministre de l’Industrie, du Tourisme et du Commerce a adopté l’arrêté ITC/3315/2007 portant réglementation, pour l’année 2006, de la réduction de la rémunération de l’activité de production d’électricité d’un montant équivalent à la valeur des quotas d’émission de gaz à effet de serre alloués à titre gratuit (Orden ITC/3315/2007 por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto de invernadero asignados gratuitamente), du 15 novembre 2007 ( 3 ).

10.

Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de l’arrêté ITC/3315/2007, les entreprises espagnoles produisant de l’électricité sont en principe soumises, pour la période du 3 mars 2006 au 31 décembre 2006, à une taxe visant à réduire la rémunération de l’activité de production d’électricité de la valeur des quotas d’émission alloués à titre gratuit.

11.

L’article 3, paragraphe 2, de l’arrêté ITC/3315/2007 définit cette réduction comme suit:

«Le montant de la réduction est proportionnel aux recettes supplémentaires obtenues sur le marché du fait de l’intégration de la valeur desdits quotas […]»

12.

Les modalités de calcul de cette taxe sont déterminées à l’article 4 de l’arrêté ITC/3315/2007. Le point a) dudit article fixe la taxe pour les installations n’ayant pas besoin de quotas:

«YTi = QTi × FEm × PCO2T

dans laquelle

YTi est le paiement, en euros, dû par l’installation i n’ayant pas reçu de quotas d’émission […]

QTi est la quantité totale d’électricité produite par l’installation i […]

PCO2T est le prix moyen de la tonne-équivalent CO2 pour la période T, comprise entre le 3 mars et le 31 décembre 2006 inclus, calculé en euros par tonne-équivalent CO2 […]

FEm est le facteur d’émission d’une installation à cycle combiné au gaz naturel, en tonnes-équivalent CO2 par mégawatt-heure. La valeur retenue pour le FEm s’élève à 0,365 tonnes de CO2/MWh.»

13.

L’article 4, sous b), de l’arrêté ITC/3315/2007 fixe les modalités de calcul de la taxe pour les installations ayant besoin de quotas:

«XTi = (d / 365) x DA2006i x PCO2T x (FEm / FEi)

dans laquelle

XTi est le paiement, en euros, dû par l’installation i allocataire de quotas d’émission […]. Pour chaque installation allocataire, le plafond de la valeur XTi est celui qui résulte de l’application à cette installation de la formule de déduction des technologies non allocataires de l’article 4, point a).

d est le nombre de jours d’exploitation commerciale de l’installation i au cours de la période T. […]

DA2006i est la quantité de quotas alloués dans le plan national d’allocation de quotas 2005-2007 à l’installation i pour l’année 2006, en tonnes-équivalent CO2.

FEi est le facteur d’émission de l’installation i en tonnes-équivalent CO2 par mégawatt-heure.

FEm et PCO2T sont les variables définies au point précédent.»

14.

Des règles correspondantes sont prévues aux articles 5 et 6 de l’arrêté ITC/3315/2007 pour la période du 1er janvier 2006 au 2 mars 2006.

15.

La présente affaire découle du fait que le Royaume d’Espagne taxe le «bénéfice exceptionnel» obtenu par les entreprises produisant de l’électricité.

16.

La formation du prix de l’électricité sur le marché de gros espagnol et le bénéfice exceptionnel en découlant sont illustrés par le graphique suivant, joint par le Royaume d’Espagne:

17.

Plus précisément.

18.

En Espagne, le prix de l’électricité au niveau du marché de gros est déterminé par une mise aux enchères dans laquelle les producteurs d’électricité proposent de fournir certaines quantités d’électricité à certaines dates à un certain prix. Le prix fixé à l’issue de cette mise aux enchères correspond à l’offre la plus chère devant être retenue pour satisfaire pleinement à la demande d’électricité pour la période concernée. Ce prix est versé à tous les offrants dont l’offre a été retenue, y compris à ceux ayant fait des offres considérablement moins élevées. Cela correspond à la ligne P1 du graphique.

19.

Le «bénéfice exceptionnel» repose sur le fait que les entreprises produisant de l’électricité intègrent entièrement, dans les offres déterminant le prix, la valeur des quotas que l’État espagnol leur a alloués à titre gratuit, en tant que coûts dits d’opportunité. Les coûts d’opportunité sont les recettes auxquelles les entreprises renoncent en ne vendant pas les quotas sur le marché secondaire, mais en les utilisant pour produire de l’électricité. Ces coûts d’opportunité correspondent, dans le graphique, aux parties rouges des deux colonnes de droite [«carbón» (charbon) et «ciclo combinado de gas» (cycle combiné au gaz)].

20.

Toutefois, le «bénéfice exceptionnel» ne correspond pas chez tous les offrants aux coûts d’opportunité intégrés. Ce bénéfice ne s’élève au contraire qu’à hauteur du montant de l’augmentation, en raison de l’intégration des coûts d’opportunité, du prix de l’électricité dans l’offre la plus élevée qui a été retenue.

21.

D’après les indications du Royaume d’Espagne, les offres les plus élevées retenues pendant la période pertinente ont été faites par des centrales à cycle combiné au gaz, dont les offres sont représentées par la colonne de droite du graphique. Pour ce type de centrales, le «bénéfice exceptionnel» correspond donc entièrement à la valeur des quotas alloués à titre gratuit utilisés.

22.

Tous les autres types de centrales ont des coûts moins élevés et font donc des offres à des prix moins élevés. Leur rémunération dépendant toutefois de l’offre la plus élevée, leur «bénéfice exceptionnel» correspond aux coûts d’opportunité de l’utilisation des quotas dans le cadre de l’offre la plus élevée, ici celle des centrales à cycle combiné au gaz. Dans le graphique, le bénéfice exceptionnel est représenté par la partie supérieure hachurée.

23.

La taxe grevant ce «bénéfice exceptionnel» est calculée selon les formules prévues aux articles 4, sous b), et 6, sous b), de l’arrêté ITC/3315/2007.

24.

Un élément central de ces formules est l’efficacité énergétique des centrales. Il s’agit de la quantité de dioxyde de carbone, mesurée en tonnes, émise par la centrale pour produire un mégawatt-heure d’électricité. Puisqu’une centrale à charbon émet environ une tonne de dioxyde de carbone pour produire une telle quantité d’électricité, la valeur pour ce type de centrale est de 1. Les centrales à cycle combiné au gaz, avec une valeur de 0,365, ont une efficacité énergétique considérablement plus élevée; elles n’émettent donc qu’environ un tiers de la quantité de dioxyde de carbone qui serait émise par une centrale à charbon comparable.

25.

Les formules citées ci-dessus prévoient de diviser la valeur de l’efficacité énergétique des centrales à cycle combiné au gaz par la valeur correspondante de la centrale concernée, et de multiplier le résultat obtenu par la quantité de quotas qui ont été alloués à titre gratuit à ladite centrale. Cette dernière quantité dépend des besoins de la centrale, donc de son efficacité énergétique. Par conséquent, pour les centrales moins efficaces énergétiquement, un plus faible coefficient (pour les centrales à charbon, 0,365/1 = 0,365) est multiplié par un plus grand nombre de quotas alloués; pour les centrales plus efficaces énergétiquement, un plus grand coefficient (dans le cas des centrales à cycle combiné au gaz, 0,365/0,365 = 1) est multiplié par un moins grand nombre de quotas alloués. Ces calculs devraient en principe conduire à des valeurs proches l’une de l’autre ( 4 ).

26.

Puisque tous les autres types de centrales ayant besoin de quotas sont moins efficaces énergétiquement que les centrales à cycle combiné au gaz, leur taxe correspond à un pourcentage considérablement moins élevé de la valeur des quotas alloués à titre gratuit que celui appliqué aux centrales à cycle combiné au gaz. Ainsi, pour les centrales à charbon, qui doivent utiliser environ trois fois plus de quotas que les centrales à cycle combiné au gaz pour produire la même quantité d’électricité, ce pourcentage n’est d’environ que d’un tiers de celui appliqué aux centrales à cycle combiné au gaz.

27.

Il convient d’ajouter que les centrales n’ayant pas besoin de quotas, par exemple les centrales hydroélectriques et les centrales nucléaires, sont elles aussi soumises au prélèvement. L’électricité qu’elles produisent est taxée, conformément aux articles 4, sous a), et 6, sous a), de l’arrêté ITC/3315/2007, comme si elle avait été produite par des centrales à cycle combiné au gaz, qui utilisent exclusivement des quotas alloués à titre gratuit.

28.

Différentes entreprises espagnoles du secteur de l’électricité contestent cette taxe. Elles ont tout d’abord succombé, les procédures introduites étant actuellement pendantes devant le Tribunal Supremo (Espagne).

29.

Les entreprises invoquant, entre autres, l’article 10 de la directive 2003/87, le Tribunal Supremo a posé, dans les affaires C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 et C‑640/11, la question suivante à la Cour:

«L’article 10 de la directive 2003/87/CE peut-il être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à l’application de mesures législatives nationales telles que celles examinées en l’espèce, dont l’objet et l’effet est de réduire la rémunération de l’activité de production d’électricité du montant équivalent à la valeur des quotas d’émission de gaz à effet de serre alloués à titre gratuit pendant la période correspondante?»

30.

Par ordonnance du 18 janvier 2012, le président de la Cour a joint l’ensemble des affaires précitées aux fins de la suite de la procédure.

31.

Ont pris part à la procédure écrite et à l’audience du 7 février 2013 Iberdrola e.a., Gas Natural SDG SA, Tarragona Power SL, Bizkaia Energía SL, Bahía de Bizkaia Electricidad SL, E.ON Generación SL et Endesa SA, en tant que parties à la procédure au principal, ainsi que le Royaume d’Espagne et la Commission européenne.

32.

Le Tribunal Supremo demande si la rémunération pour la production d’électricité (sur le marché de gros) peut être réduite du montant correspondant à la valeur des quotas d’émission de gaz à effet de serre alloués à titre gratuit pour la période correspondante. Cette question reprend la formulation de l’article 2 du décret-loi royal 3/2006 ainsi que des articles 3, paragraphe 1, et 5, paragraphe 1, de l’arrêté ITC/3315/2007, qui prévoient une telle réduction ou taxe.

33.

Cette question ne vise toutefois pas la situation de fait dans son ensemble. Selon les articles 3, paragraphe 2, et 5, paragraphe 2, de l’arrêté ITC/3315/2007, la taxe correspond aux recettes supplémentaires obtenues sur le marché du fait de l’intégration de la valeur des quotas. Les articles 4 et 6 dudit arrêté ainsi que l’exposé des parties montrent que la rémunération n’est pas toujours réduite de la valeur totale des quotas alloués à titre gratuit. Comme les demandes de décision préjudicielles le reconnaissent expressément, le gouvernement s’est contenté, eu égard au caractère gratuit de l’allocation de quotas, de neutraliser leur répercussion sur les prix finaux de l’électricité. Derrière cette mesure législative sous-tendrait l’idée que, sans la réduction, les producteurs d’électricité obtiendraient des «bénéfices exceptionnels».

34.

La demande de décision préjudicielle doit donc être comprise comme visant à savoir si l’article 10 de la directive 2003/87 s’oppose à l’application de mesures législatives nationales telles que celles examinées en l’espèce, dont l’effet est de réduire, au moyen d’une taxe, la rémunération de l’activité de production d’électricité du montant dont ladite rémunération a augmenté du fait de l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit.

35.

Selon l’article 10 de la directive 2003/87, pendant la période en cause, les États membres allouaient au moins 95 % des quotas à titre gratuit. Cette disposition s’oppose donc, de par son libellé même, à des taxes qui constitueraient une redevance au titre de l’allocation de quotas.

36.

En revanche, l’article 10 de la directive 2003/87 ne régit pas l’utilisation de quotas. À cet égard, il ressort de l’article 12 que les allocataires de quotas peuvent les transférer à d’autres personnes ou les utiliser, en émettant des gaz à effet de serre dans les installations relevant de ladite directive. Cette directive ne règle pas le point de savoir dans quelle mesure cette utilisation peut être grevée à travers des mesures des États membres.

37.

Il y a donc lieu de considérer que la directive 2003/87 ne s’oppose en principe pas à des réglementations générales engendrant des coûts en relation avec l’utilisation de quotas comme, par exemple, des taxes sur le chiffre d’affaires ou sur les rendements.

38.

Le principe de l’allocation à titre gratuit ne doit toutefois pas être contourné par des mesures qui, apparemment, n’ont certes pas de lien avec l’allocation, mais qui, dans les faits, reviennent bien à taxer l’allocation.

39.

En outre, d’autres réglementations reliant indirectement une charge et l’allocation seraient également non conformes à la directive 2003/87, notamment à son article 10, si elles étaient, dans leurs effets, contraires au système et aux objectifs de ladite directive.

40.

Nous examinerons donc tout d’abord le point de savoir si la taxe espagnole doit être considérée, directement ou indirectement, comme une redevance au titre de l’allocation de quotas (titre 1), puis les objectifs de la directive (titre 2). Enfin, nous nous pencherons sur la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (titre 3).

41.

La réglementation espagnole ne conduit pas à ce que les entreprises productrices d’électricité doivent directement payer pour l’allocation des quotas concernés. Au contraire, elles obtiennent lesdits quotas à titre gratuit.

42.

La taxe a toutefois un lien avec la vente d’énergie électrique sur le marché de l’électricité. En principe, des obligations de paiement lors de la vente d’électricité peuvent porter indirectement atteinte au principe de l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit. En l’espèce, le fait que l’allocation de quotas à titre gratuit pour la production d’électricité soit prise en considération pour le calcul de la taxe plaide notamment en ce sens. Cela pourrait constituer une taxe au titre de l’allocation de quotas prélevée a posteriori.

43.

Le fait que la taxe ne soit pas directement proportionnelle à la quantité de quotas alloués, mais dépende du type de centrale, plaide cependant en sens contraire. Elle est en principe – comme il ressort des indications données par Iberdrola e.a. et Tarragona Power SL ( 5 ) – calculée de telle sorte qu’elle ne grève que le supplément de prix découlant de l’intégration des coûts d’opportunité des quotas par les centrales à cycle combiné au gaz ( 6 ).

44.

En outre, comme le Royaume d’Espagne l’indique, la taxe s’applique non pas uniquement aux producteurs d’électricité qui utilisent des quotas d’émission alloués à titre gratuit pour produire de l’électricité, mais également, conformément aux articles 4, sous a), et 6, sous a), de l’arrêté ITC/3315/2007, aux producteurs d’électricité qui n’ont pas besoin de quotas, par exemple les exploitants de centrales hydroélectriques ou nucléaires. En effet, ces exploitants aussi bénéficient, via le prix uniforme de l’électricité, de l’intégration des coûts d’opportunité par les exploitants de centrales à cycle combiné au gaz.

45.

Il convient enfin d’ajouter que la taxe n’est pas perçue lorsque les exploitants de centrales vendent les quotas alloués à titre gratuit sur le marché secondaire.

46.

Contrairement aux allégations des entreprises, la taxe est donc non pas une redevance indirecte au titre de l’allocation de quotas, mais une taxe sur la production d’électricité. L’allocation n’est qu’un facteur parmi d’autres jouant un rôle lors du calcul de ladite taxe.

47.

La directive 2003/87 et notamment son article 10 ne doivent toutefois pas être interprétés en ce sens qu’ils autorisent une charge des allocataires de quotas, lorsque ladite charge prend aussi en considération, outre d’autres critères, l’allocation à titre gratuit et serait incompatible avec le système et les objectifs de ladite directive.

48.

Selon son article 1er, la directive 2003/87 établit un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes.

49.

Si l’objectif final du système d’échange de quotas est la protection de l’environnement par une réduction des émissions de gaz à effet de serre, ce système ne réduit pas de lui-même ces émissions, mais encourage et favorise la recherche des coûts les plus bas pour atteindre une réduction desdites émissions ( 7 ).

50.

Il en ressort également que la logique économique du système d’échange de quotas consiste à faire en sorte que les réductions d’émissions de gaz à effet de serre aient lieu au coût le plus faible. Notamment en permettant la vente des quotas alloués, ce système vise à inciter tout participant audit système à émettre une quantité de gaz à effet de serre inférieure aux quotas qui lui ont été initialement octroyés afin d’en céder le surplus à un autre participant ayant produit une quantité d’émissions supérieure aux quotas alloués ( 8 ).

51.

La directive 2003/87 peut donc s’opposer à la taxe espagnole si cette dernière entrave le mécanisme de marché créé par ladite directive [point a) ci-dessous] ou l’objectif de réduction des émissions visé par ledit mécanisme [point b) ci-dessous].

52.

L’argumentation des entreprises repose en définitive sur l’idée qu’un prélèvement sur le «bénéfice exceptionnel» serait contraire au système. Puisque la directive 2003/87 leur donne gratuitement des droits qu’elles peuvent exploiter économiquement, elles devraient également pouvoir conserver le produit tiré de ces droits, à savoir, en l’espèce, le «bénéfice exceptionnel».

53.

Force est d’admettre que le système de la directive 2003/87 accepte la possibilité d’un tel «bénéfice exceptionnel» et ne prescrit pas son prélèvement ni ne désapprouve, à quelque endroit que ce soit, les «bénéfices exceptionnels».

54.

Le fait que l’Union confère des avantages à certaines entreprises non fondés sur une contrepartie ou sur une autre justification est toutefois contraire aux principes fondamentaux d’équité, notamment au principe de l’égalité de traitement. En l’espèce, des entreprises productrices d’électricité reçoivent gratuitement des quotas, sans aucune contrepartie. Elles peuvent les vendre ou les utiliser pour produire de l’électricité et, lors de la vente de l’électricité, intégrer les coûts d’opportunité des quotas dans leur prix. Les entreprises qui ne relèvent pas du champ d’application de la directive 2003/87 ne reçoivent en revanche pas de quotas. En outre, lorsque ces autres entreprises interviennent dans la distribution locale d’électricité, elles doivent même, lors de l’achat d’électricité, financer l’avantage des centrales, leur «bénéfice exceptionnel».

55.

La directive 2003/87 ne saurait donc être interprétée en ce sens qu’elle interdit en principe aux États membres de priver des entreprises productrices d’électricité des avantages de l’utilisation des quotas alloués à titre gratuit. Par conséquent, l’argumentation des entreprises ne saurait prospérer que si le «bénéfice exceptionnel» est nécessaire pour d’autres raisons visées dans ladite directive.

Sur l’introduction progressive du système

56.

Selon la proposition de la Commission pour la directive 2003/87, les quotas pour la période en cause en l’espèce devaient être alloués à titre gratuit, car il n’existait pas encore d’obligations internationales de limiter les émissions de gaz à effet de serre ( 9 ). Il n’y avait pas non plus de prix pour les droits d’émission connu ( 10 ). Sur le fondement de l’expérience acquise, la Commission entendait décider de la méthode d’octroi des quotas pour la période d’allocation suivante ( 11 ). Cela correspond à l’approche progressive caractérisant l’introduction de système d’échange de quotas ( 12 ).

57.

Cette approche peut justifier que les quotas soient dans un premier temps alloués à titre gratuit. Elle n’exclut toutefois pas le prélèvement sur l’avantage découlant de ladite allocation, si sa portée peut être déterminée.

Sur la concurrence internationale

58.

Il convient en outre de considérer que l’allocation à titre gratuit s’inscrit dans le cadre de la finalité mentionnée dans le cinquième considérant de la directive 2003/87, à savoir nuire le moins possible au développement économique et à l’emploi. Cet objectif en principe légitime ( 13 ) vise essentiellement à limiter les charges pesant sur les entreprises soumises à la concurrence internationale. Comme la Commission l’indique, ces dernières peuvent difficilement intégrer les coûts des quotas dans leurs prix si leurs concurrents n’ont pas à supporter de tels coûts.

59.

Les entreprises produisant de l’électricité ne sont toutefois généralement pas soumises à la concurrence internationale. Elles peuvent donc largement intégrer les coûts des quotas dans leurs prix ( 14 ) et n’ont pas besoin de cette protection.

Sur la concurrence sur le marché intérieur

60.

Selon le considérant 7 de la directive 2003/87, les dispositions de l’Union relatives à l’allocation de quotas sont toutefois également nécessaires afin de contribuer à préserver l’intégrité du marché intérieur et d’éviter des distorsions de concurrence ( 15 ). L’allocation en grande partie à titre gratuit poursuit donc également ces objectifs.

61.

La concurrence sur le marché intérieur pourrait en principe être entravée si certaines entreprises obtiennent des «bénéfices exceptionnels» du fait de l’intégration des coûts d’opportunité de quotas alloués à titre gratuit, alors que d’autres doivent en revanche payer pour lesdits bénéfices ( 16 ). Cela concerne également le secteur électrique, car le Royaume d’Espagne entretient des relations de fourniture avec la République française et la République portugaise ( 17 ).

62.

Même dans un marché intérieur, une harmonisation totale des taxes n’est toutefois pas nécessaire. Les disparités dans le droit des États membres peuvent, selon le cas, avantager ou désavantager les particuliers ( 18 ). Par conséquent, également au regard de la protection de la concurrence dans le marché intérieur, le principe de l’allocation de quotas à titre gratuit ne peut s’opposer à toute charge que des États membres lient indirectement à l’allocation.

63.

À cet égard aussi, il est donc essentiel que la taxe espagnole soit liée non pas à l’allocation de quotas, mais à leur utilisation pour produire de l’électricité. L’allocation est soumise aux règles communes de la directive 2003/87, mais il n’en va pas ainsi pour les taxes au titre de l’utilisation des quotas. Le prélèvement sur un «bénéfice exceptionnel» supplémentaire a une bien moins grande incidence sur la concurrence que des coûts distincts pour l’allocation des quotas, c’est-à-dire pour l’achat des moyens de production nécessaires.

64.

La nécessaire protection du marché intérieur est à cet égard garantie par le fait que, lors du prélèvement sur un «bénéfice exceptionnel», les États membres doivent également respecter le droit de l’Union ( 19 ), notamment les libertés fondamentales. Une restriction quantitative à l’exportation au sens de l’article 35 TFUE, pertinente en l’espèce, suppose toutefois que la mesure concernée affecte davantage l’exportation que la commercialisation sur le marché national ( 20 ). La taxe litigieuse grève cependant exactement de la même manière le «bénéfice exceptionnel» obtenu dans le cadre des exportations que celui découlant de la vente d’électricité à l’intérieur du pays.

65.

Certaines des entreprises concernées font également grief du fait que la taxe ne concerne que la production d’électricité, et non d’autres branches économiques qui reçoivent également des quotas à titre gratuit.

66.

Il n’apparaît toutefois pas que la production d’électricité soit en concurrence directe avec d’autres branches économiques. La mise à disposition d’énergie électrique en réseau peut difficilement être substituée à des conditions économiquement acceptables. Par conséquent, le traitement différencié des branches économiques ne peut affecter sensiblement la concurrence ou l’efficacité du mécanisme de marché.

Conclusion intermédiaire

67.

En résumé, il y a lieu de constater que le mécanisme de marché de la directive 2003/87 ne s’oppose pas à la taxe litigieuse dans la procédure au principal.

68.

La taxe ne doit toutefois pas, dans le cadre de ce mécanisme de marché, fournir des incitations qui pourraient être contraires à l’objectif de la directive 2003/87 de réduire les gaz à effet de serre.

69.

Un premier conflit avec l’objectif de réduction pourrait résulter des incidences de la taxe sur les prix à la consommation. Les producteurs d’électricité concernés soulignent que, lors de l’adoption de la directive 2003/87, le législateur de l’Union a considéré que la valeur des quotas alloués à titre gratuit serait intégrée dans le prix ( 21 ).

70.

Cette allégation repose sur une réflexion en principe exacte. Si les coûts d’opportunité des quotas sont intégrés dans les prix à la consommation, les consommateurs reçoivent, à travers ce signal de prix, une incitation supplémentaire à consommer moins d’électricité et donc à contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

71.

Bien que la directive 2003/87 ne mentionne pas expressément cette incitation des consommateurs finals, elle est dans la logique du mécanisme de marché qu’elle crée. Ce mécanisme vise précisément à fixer un prix pour la pollution environnementale, afin que ces coûts soient pris en considération dans les décisions de l’ensemble des acteurs déterminants.

72.

Un prélèvement sur le «bénéfice exceptionnel» découlant de l’intégration desdits coûts n’est toutefois pas nécessairement contraire à cet objectif du mécanisme de marché. Le signal de prix envoyé aux consommateurs finals n’est en effet pas affecté par le fait que des entreprises productrices d’électricité doivent payer au titre d’éventuelles recettes supplémentaires obtenues sur le marché de gros.

73.

La taxe en cause en l’espèce pourrait toutefois être contraire à ce mécanisme, dans la mesure où elle vise à décharger les consommateurs finals du «bénéfice exceptionnel» obtenu par les entreprises productrices d’électricité.

74.

Ladite taxe est en effet, selon les indications du Tribunal Supremo, liée à une créance qui devra probablement être honorée à l’avenir par les consommateurs finals. Cette créance correspond audit déficit tarifaire. Le déficit est dû au fait que, en Espagne, les prix à la consommation sont fixés par l’État. Depuis quelques années, les prix ainsi fixés étaient trop bas pour couvrir les coûts des entreprises locales de distribution d’électricité achetant de l’électricité sur le marché de gros. Ces entreprises subissaient donc un déficit. Conformément à la disposition additionnelle de l’arrêté ITC/3315/2007, le prélèvement litigieux est déduit du montant de ce déficit, et contribue donc à le réduire. Si l’État espagnol fait un jour supporter le déficit tarifaire des entreprises locales de distribution d’électricité aux consommateurs via des prix de l’électricité plus élevés, le prélèvement déchargerait alors indirectement les consommateurs.

75.

Cet effet d’allègement de la charge est toutefois trop incertain pour avoir une incidence sur le signal de prix. Ce signal ne peut au contraire pas être envoyé du fait de la fixation étatique des prix à la consommation, car ces derniers sont si bas que les coûts d’opportunité intégrés n’arrivent pas jusqu’aux consommateurs.

76.

Par conséquent, l’éventuelle décharge des consommateurs du fait du prélèvement en tant que tel n’est pas contraire à la directive 2003/87.

77.

Iberdrola e.a. et Tarragona Power SL, soutenues par Gas Natural SDG SA, Bizkaya Energía SL et Bahía de Bizkaia Electricidad SL, affirment que la taxe défavorise les centrales les plus efficaces énergétiquement. En effet, les centrales à cycle combiné au gaz, particulièrement efficaces énergétiquement, sont taxées à hauteur d’un pourcentage considérablement plus élevé de la valeur de marché des quotas alloués à titre gratuit que celui d’autres centrales moins performantes énergétiquement. Dans les exemples présentés par Iberdrola e.a. et Tarragona Power SL ( 22 ), une centrale à cycle combiné au gaz a reçu des quotas d’une valeur d’environ 11,9 millions d’euros et a été taxée pour un montant de 7,4 millions d’euros, donc d’environ 62 %. En revanche, une centrale à charbon ayant reçu des quotas d’une valeur d’environ 12,7 millions d’euros n’a été taxée qu’à hauteur de 3 millions d’euros, donc de 23,6 %. Cette différence d’intensité dans la charge constituerait une discrimination injustifiée.

78.

Cette allégation est fondée sur l’idée, exprimée au considérant 20 de la directive 2003/87, que la réduction des émissions de gaz à effet de serre doit également être obtenue grâce à une production de meilleur rendement énergétique. Des mesures affectant l’incitation à utiliser des techniques de meilleur rendement énergétique seraient contraires à cet objectif.

79.

La charge imposée aux types de centrale ne semble toutefois déséquilibrée qu’en ce qui concerne l’allocation gratuite de quotas. En fait, tous les types de centrales subissent la même charge, à hauteur du bénéfice exceptionnel qu’elles obtiennent. Ce dernier ne correspond toutefois pas dans tous les cas à la quantité des quotas alloués à titre gratuit.

80.

Cela est dû à la formation des prix de l’électricité sur le marché de gros en Espagne décrit ci-dessus ( 23 ). Le prix étant déterminé par les offres des centrales à cycle combiné au gaz, toutes les centrales produisant à un coût moins élevé reçoivent en tout état de cause, pour leur électricité, une marge bénéficiaire correspondant à la différence entre leurs autres coûts et le prix des centrales à cycle combiné au gaz. Le «bénéfice exceptionnel» correspond uniquement à la partie de cette marge bénéficiaire augmentée du fait de l’intégration des coûts d’opportunité des quotas par les centrales à cycle combiné au gaz. Cela est également attesté par le fait que ce «bénéfice exceptionnel» est taxé à hauteur d’un même montant, y compris pour les centrales qui n’ont besoin d’aucun quota ou qui n’en ont reçu aucun ( 24 ).

81.

Un prélèvement plus élevé d’autres centrales ne serait plus justifié par le «bénéfice exceptionnel». Il porterait sur des recettes qui auraient été obtenues même sans l’intégration des coûts d’opportunité des quotas alloués à titre gratuit.

82.

Les centrales à cycle combiné au gaz particulièrement efficaces énergétiquement ne sont donc pas désavantagées par rapport à d’autres centrales. Au contraire, leur charge proportionnellement plus élevée découle du fait qu’elles déterminent le prix de l’électricité et que les coûts d’opportunité des quotas qu’elles intègrent constituent le «bénéfice exceptionnel» devant être taxé. Enfin, c’est la conséquence nécessaire de leurs coûts de production plus élevés.

83.

La taxe espagnole est toutefois conçue de telle sorte qu’elle affecte l’incitation à réduire les émissions. À la demande de la Cour, le Royaume d’Espagne a en effet confirmé que, en vertu de la formule appliquée, la taxe augmente en cas d’amélioration de l’efficacité énergétique d’une centrale.

84.

Cela est dû à la structure de la formule de calcul de la taxe. Elle prévoit en effet une division du facteur d’émission d’une centrale à cycle combiné au gaz par le facteur d’émission de la centrale dont la taxe doit être calculée. Le facteur d’émission d’une installation est la quantité de dioxyde de carbone, en tonnes, émise pour produire un mégawatt-heure d’électricité.

85.

L’amélioration de l’efficacité énergétique permet à une centrale d’émettre moins de dioxyde de carbone lors de la production d’électricité: son facteur d’émission est donc plus petit. Le résultat de la division précitée du facteur d’émission d’une centrale à cycle combiné au gaz par le facteur d’émission réduit est par conséquent plus élevé. Tous les autres facteurs de la formule restant les mêmes, la taxe augmente donc nécessairement dans ce cas.

86.

Le Royaume d’Espagne indique certes qu’une augmentation de l’efficacité énergétique est économiquement avantageuse ne serait-ce que parce que moins de quotas sont nécessaires. Cet avantage économique est toutefois à tout le moins considérablement réduit par la majoration de la taxe.

87.

Cela est illustré par un exemple de l’application de l’article 4, sous b), de l’arrêté ITC/3315/2007 donné par le Royaume d’Espagne à la demande de la Cour. La centrale hypothétique examinée émettrait initialement une tonne de dioxyde de carbone pour produire un mégawatt-heure d’électricité. Cela représenterait, pour une production totale de 2259 gigawatt-heure, 2258762 tonnes de dioxyde de carbone. Les quotas nécessaires auraient, à un prix de 15,6636 euros par tonne de dioxyde de carbone, une valeur de 35380339 euros. La taxe s’élèverait à 9 699 252 euros.

88.

Si l’efficacité énergétique de cette centrale était améliorée de telle sorte que, pour produire un mégawatt-heure d’électricité, il ne serait plus nécessaire que d’émettre 0,8 tonne-équivalent CO2, seuls des quotas d’une valeur de 28304271 euros seraient désormais nécessaires. La taxe s’élèverait toutefois à 12 124 065 euros.

89.

Par conséquent, une économie de 7076068 euros grâce à l’économie de quotas est réduite à 4 651 255 euros du fait de l’augmentation de la taxe.

90.

Pour les centrales ayant une meilleure efficacité énergétique que celle examinée à titre d’exemple, de plus fortes réductions de l’avantage économique sont même envisageables. En outre, la taxe baisserait en cas de dégradation de l’efficacité énergétique.

91.

Il est donc indéniable que l’échelonnement de la taxe affecte, au détriment d’une réduction des émissions, l’incitation à augmenter l’efficacité énergétique et à éviter les pertes d’efficacité. Dans cette mesure, la taxe espagnole compromet le système de la directive 2003/87 et n’est pas conforme à cette dernière.

92.

Cela ne remet toutefois pas en cause la taxe dans son ensemble. Au contraire, il suffit d’appliquer la réglementation de telle sorte qu’une amélioration de l’efficacité énergétique d’une centrale ne conduise pas à une taxe plus élevée.

93.

L’objectif de réduction des émissions ne s’oppose à la taxe litigieuse dans la procédure au principal que dans la mesure où une amélioration de l’efficacité énergétique d’une centrale conduit à une taxe plus élevée.

94.

Dans un souci d’exhaustivité, nous aimerions encore examiner brièvement la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Conformément à son article 51, paragraphe 1, ladite charte s’applique aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ( 25 ).

95.

La taxe espagnole ne vise pas directement à mettre en œuvre la directive 2003/87, et le Royaume d’Espagne ne l’a pas non plus introduite dans l’exercice des pouvoirs que ladite directive lui confère ( 26 ). Toutefois, la taxe est une réaction à un problème fondé sur le principe de l’allocation à titre gratuit prévu par cette directive. En outre, les quotas alloués à titre gratuit en application de la directive 2003/87 sont l’un des facteurs de calcul de la taxe. Par conséquent, la taxe ne saurait être exclue du champ d’application du droit de l’Union. Nous examinerons donc ci-après la conformité de la taxe au principe de l’égalité de traitement ainsi qu’aux principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.

96.

Le principe d’égalité de traitement ou de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( 27 ). Une différence de traitement est justifiée dès lors qu’elle est fondée sur un critère objectif et raisonnable, c’est-à-dire lorsqu’elle est en rapport avec un but légalement admissible poursuivi par la législation en cause, et que cette différence est proportionnée au but poursuivi par le traitement concerné ( 28 ). La législation considérée doit donc être en adéquation avec les différences et similitudes de chaque situation ( 29 ). Dans la directive 2003/87, ce principe trouve une expression particulière dans les critères d’allocation de l’annexe III, point 5, qui interdit aux États membres d’avantager indûment certaines entreprises ou activités lors de l’allocation des quotas.

97.

Puisque la taxe espagnole ne concerne que la production d’électricité, elle est conforme au principe de l’égalité de traitement si ce secteur se distingue suffisamment d’autres branches économiques. Les considérations précédentes plaident en faveur de telles différences, ainsi que le fait que, lors de la révision de la directive 2003/87, le législateur de l’Union a constaté que le secteur de l’électricité pourrait répercuter les augmentations de coûts dues au système de ladite directive et que les quotas dans ce secteur devraient donc être entièrement attribués aux enchères ( 30 ). Le législateur de l’Union a ainsi simultanément laissé entendre que des «bénéfices exceptionnels» étaient obtenus dans ce secteur. Il n’a pas fait de déclaration semblable concernant d’autres secteurs. Ces derniers continuent au contraire à recevoir une partie des quotas dont ils ont besoin à titre gratuit.

98.

Si, en règle générale, le principe de sécurité juridique s’oppose à ce que la portée dans le temps d’un acte voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsqu’un but d’intérêt général l’exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée ( 31 ).

99.

Le montant de la présente taxe n’a été fixé que par l’arrêté ITC/3315/2007, mais ladite taxe était applicable pour l’exercice 2006. Un conflit avec le principe de sécurité juridique ne saurait donc être exclu d’emblée. Si, toutefois, l’argumentation du Royaume d’Espagne concernant l’obtention de «bénéfices exceptionnels» du fait de l’allocation de quotas à titre gratuit s’avère exacte en l’espèce, nous considérons que le prélèvement rétroactif sur lesdits bénéfices est justifié. Si le montant du prélèvement est fixé d’emblée, il est en effet à craindre qu’il soit tout simplement intégré dans le prix comme un facteur de coûts parmi d’autres. Par ailleurs, puisque le principe du prélèvement a été fixé depuis l’adoption du décret-loi royal 3/2006 en mars 2006, les entreprises ne pouvaient légitimement espérer pouvoir conserver d’éventuels «bénéfices exceptionnels».

100.

Nous proposons donc à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Tribunal Supremo:

L’article 10 de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, ne s’oppose en principe pas à l’application de mesures législatives nationales telles que celles examinées en l’espèce, dont l’effet est de réduire, au moyen d’une taxe, la rémunération de l’activité de production d’électricité du montant dont ladite rémunération a augmenté du fait de l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit. De telles réglementations ne doivent toutefois pas être appliquées de telle sorte qu’une amélioration de l’efficacité énergétique d’une centrale conduit à une taxe plus élevée.