1. 

La Cour de justice de l’Union européenne a déjà eu à se prononcer sur la compatibilité avec le droit de l’Union de mesures portant interdiction de sortie du territoire infligées par un État membre à l’un de ses propres ressortissants en raison du fait qu’il est le débiteur d’une dette fiscale qualifiée par le droit national comme étant d’un montant significatif ( 2 ). Dans le cadre du présent renvoi préjudiciel, la Cour est invitée à prendre position dans l’hypothèse où la dette est contractée à l’égard non plus du Trésor public, mais d’une personne morale de droit privé. En outre, elle est interrogée sur les conditions dans lesquelles le droit de l’Union impose aux juges nationaux de reconsidérer la légalité d’un acte administratif définitif, qui n’a pas fait l’objet d’un recours juridictionnel, en raison de sa contrariété au droit de l’Union.

2.

Le trente et unième considérant de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE ( 3 ), affirme que «[l]a présente directive respecte les droits et libertés fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne».

3.

L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/38 affirme que, «[s]ans préjudice des dispositions concernant les documents de voyage, applicables aux contrôles aux frontières nationales, tout citoyen de l’Union muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité […] [a] le droit de quitter le territoire d’un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre».

4.

Les paragraphes 1 et 2 de l’article 27 de la directive 2004/38, lequel est inséré dans le chapitre VI de celle-ci consacré aux limitations du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, énoncent:

«1.   Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.

2.   Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné. L’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.

Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues.»

5.

L’article 31 de la directive 2004/38 est consacré aux garanties procédurales devant être accordées aux citoyens de l’Union. Plus précisément, l’article 31, paragraphe 1, de ladite directive énonce que «[l]es personnes concernées ont accès aux voies de recours juridictionnelles et, le cas échéant, administratives dans l’État membre d’accueil pour attaquer une décision prise à leur encontre pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique».

6.

L’article 31, paragraphe 3, de la directive 2004/38 prévoit que «[l]es procédures de recours permettent un examen de la légalité de la décision ainsi que des faits et circonstances justifiant la mesure envisagée. Elles font également en sorte que la décision ne soit pas disproportionnée, notamment par rapport aux exigences posées par l’article 28».

7.

L’article 32 de la directive 2004/38 fixe les effets dans le temps d’une interdiction du territoire. Son paragraphe 1 se lit comme suit:

«Les personnes faisant l’objet d’une décision d’interdiction du territoire pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique peuvent introduire une demande de levée de l’interdiction d’accès au territoire après un délai raisonnable, en fonction des circonstances, et en tout cas après trois ans à compter de l’exécution de la décision définitive d’interdiction qui a été valablement prise au sens du droit communautaire, en invoquant des moyens tendant à établir un changement matériel des circonstances qui avaient justifié la décision d’interdiction du territoire à leur encontre.

L’État membre concerné se prononce sur cette demande dans un délai de six mois à compter de son introduction.»

8.

L’article 23, paragraphe 2, de la loi sur les documents personnels bulgares (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, ci-après le «ZBLD») ( 4 ) prévoit que «[t]out ressortissant bulgare a le droit de quitter le pays avec une carte d’identité et d’y retourner avec celle-ci par les frontières internes de la République de Bulgarie avec les États membres de l’Union européenne ainsi que dans les cas prévus par des traités internationaux».

9.

Le paragraphe 3 dudit article poursuit en précisant que «[l]e droit visé au paragraphe 2 n’est pas limité sauf si la loi prévoit le contraire dans un but de protection de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé des citoyens ou des droits et libertés des autres citoyens».

10.

L’article 76, point 3, du ZBLD prévoyait, dans sa version en vigueur au moment de l’adoption de l’acte litigieux, que «[l]es personnes ayant, à l’égard de personnes physiques et morales bulgares ou étrangères, des dettes d’argent d’un montant considérable constatées par voie judiciaire peuvent faire l’objet d’une interdiction de quitter le pays et se voir refuser la délivrance de passeports et documents analogues, à moins que leur patrimoine personnel ne couvre la dette ou qu’elles ne fournissent une sûreté appropriée».

11.

Il ressort du dossier que, par deux interventions successives du législateur bulgare, l’article 76, point 3, du ZBLD a été supprimé ( 5 ) sans que, pour autant, ledit législateur n’ait précisé les conditions dans lesquelles les mesures adoptées sur son fondement cessaient de produire leurs effets ( 6 ). Les mesures administratives contraignantes adoptées sur le fondement de l’article 76, point 3, du ZBLD avant son abrogation doivent donc être considérées, au sens de la législation nationale sur les documents personnels, comme continuant à produire leurs effets.

12.

L’article 99 du code de procédure administrative (Administrativnoprotsesualen kodeks, ci-après l’«APK») est inséré dans le chapitre 7 de l’APK consacré aux conditions de réouverture des procédures d’édiction des actes administratifs. Ledit article énonce:

«Un acte administratif individuel ou réglementaire devenu définitif qui n’a pas fait l’objet d’un recours contentieux peut être abrogé ou réformé par l’autorité administrative qui exerce les fonctions de supérieur hiérarchique immédiat, et si l’acte était insusceptible de recours administratif, par l’autorité qui l’a édicté, lorsque:

1.   une des conditions de sa légalité a été violée de manière substantielle;

[…]

7.   une violation de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales a été constatée par un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme.»

13.

Le requérant au principal, M. Byankov, est un ressortissant bulgare. Le 17 avril 2007, il a fait l’objet d’un arrêté portant interdiction de sortie du territoire bulgare et de délivrance de passeports ou de documents d’identité de substitution adopté sur le fondement de l’article 76, point 3, du ZBLD alors en vigueur (ci-après l’«arrêté de 2007»). À la demande d’un huissier de justice privé, M. Byankov s’est vu infligé ladite mesure par le directeur de la direction régionale du ministère des Affaires intérieures en raison d’une dette, considérée comme étant d’un montant significatif ( 7 ), contractée auprès d’une personne morale de droit privé bulgare et de son incapacité à fournir une garantie adéquate. M. Byankov n’a introduit aucun recours contentieux à l’encontre de cet arrêté, lequel est, par voie de conséquence, devenu définitif.

14.

Le 6 juillet 2010, soit plus de trois années après l’édiction de l’acte administratif litigieux, M. Byankov a introduit, auprès de l’auteur de cet acte, une demande de réouverture de la procédure administrative et d’abrogation dudit acte. M. Byankov a fait valoir, à cette occasion, que la liberté de circulation dont il jouit en tant que citoyen de l’Union ne peut être limitée que dans les conditions prévues par le droit de l’Union. La restriction qui lui est imposée par l’arrêté de 2007 ne relève pas, d’après lui, de la notion d’ordre public au sens de la directive 2004/38, ce qui ressortirait notamment de l’arrêt que la Cour a rendu postérieurement à l’édiction de l’acte litigieux dans l’affaire Jipa ( 8 ).

15.

Le glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (secrétaire général du ministère des Affaires intérieures), à qui la demande de M. Byankov a été transmise, l’a examinée en tant que demande d’abrogation d’un acte administratif devenu définitif, procédure régie par l’article 99 de l’APK. L’autorité administrative compétente a rejeté, dans un arrêté en date du 20 juillet 2010, la demande.

16.

Le requérant au principal a donc décidé de saisir la juridiction de renvoi aux fins de l’annulation de cet arrêté et de faire droit à sa demande d’abroger l’arrêté de 2007.

17.

C’est dans ces circonstances que l’Administrativen sad Sofia-grad a décidé de surseoir à statuer et, par décision de renvoi parvenue au greffe de la Cour le 19 mai 2011, de saisir la Cour, sur le fondement de l’article 267 TFUE, des questions préjudicielles suivantes:

«1) Compte tenu des faits au principal, le principe de coopération loyale, consacré par l’article 4, paragraphe 3, TUE, lu en combinaison avec les articles 20 [TFUE] et 21 TFUE, exige-t-il d’appliquer une disposition nationale d’un État membre, telle que celle en cause au principal, qui permet l’abrogation d’un acte administratif devenu définitif afin de faire cesser la violation d’un droit fondamental constatée par un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, comme le droit de circuler librement des ressortissants des États membres, qui a aussi été reconnu par le droit de l’Union, également lorsqu’un tel constat de violation résulte d’une interprétation par la Cour de justice de l’Union européenne de normes du droit de l’Union relatives aux limitations de l’exercice du droit de circuler librement, sachant que l’abrogation de l’acte en question est nécessaire pour mettre fin à ladite violation?

2) S’ensuit-il de l’article 31, paragraphes 1 et 3, de la directive 2004/38 que, lorsqu’un État membre a prévu dans son droit national une procédure de réexamen d’un acte administratif qui limite le droit consacré par l’article 4, paragraphe 1, de ladite directive, l’autorité administrative compétente est tenue de réexaminer l’acte en cause, à la demande de son destinataire, et d’en apprécier la légalité, en tenant compte également de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne relative à l’interprétation de normes pertinentes du droit de l’Union régissant les conditions et les limitations de l’exercice de ce droit, afin de s’assurer que la limitation imposée audit droit n’est pas disproportionnée au moment de l’édiction de l’acte de réexamen, lorsque, à ce moment-là, l’acte administratif ayant imposé la limitation est déjà devenu définitif?

3) Les dispositions de l’article 52, paragraphe 1, deuxième phrase, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et celles de l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38 […] s’opposent-elles à l’application d’une disposition nationale prévoyant l’imposition d’une limitation du droit d’un ressortissant d’un État membre de circuler librement dans l’[Union], motif pris seulement de l’existence, envers une personne privée, à savoir une société commerciale, d’une dette qui dépasse un seuil légal et qui n’est pas garantie par une sûreté, et ce en liaison avec une procédure d’exécution pendante en vue du recouvrement de la créance, et sans tenir compte de la possibilité, prévue en droit de l’Union, qu’une autorité d’un autre État membre procède à ce recouvrement?»

18.

La Commission européenne est la seule partie intéressée à avoir transmis des observations écrites à la Cour.

19.

Il m’apparaît crucial, pour une meilleure compréhension de la présente affaire, de clarifier, autant que faire se peut, les dires de la juridiction de renvoi et de réorganiser les questions préjudicielles qu’elle a posées. Je commencerai donc par examiner la troisième question préjudicielle, tout en proposant à la Cour une analyse relativement rapide sur ce point en raison du fait que la jurisprudence récente balise déjà, à mon sens à suffisance, la matière. J’expliquerai ensuite pourquoi il n’y a pas lieu de traiter la deuxième question posée. Enfin, j’envisagerai la première question posée, non sans l’avoir, au préalable, reformulée.

20.

La juridiction de renvoi pose la question de savoir si la mesure infligée au requérant au principal est conforme, ou non, au droit de l’Union et a fourni, à cette fin, un certain nombre d’éléments. Elle a, en effet, d’abord indiqué à la Cour que l’article 76, point 3, du ZBLD, sur le fondement duquel la mesure portant interdiction de sortie du territoire a été adoptée à l’encontre de M. Byankov, est entré en vigueur avant l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union et n’a pas eu pour objet de transposer une quelconque disposition de droit de l’Union. Elle a, par ailleurs, ponctuellement spécifié que l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38 n’a pas été transposé en droit national à l’égard des citoyens bulgares ( 9 ). Elle a ensuite précisé que la mesure adressée à M. Byankov ne contenait aucune référence à son comportement personnel, n’indiquait en aucune manière les raisons susceptibles de prouver que l’imposition d’une telle mesure serait de nature à faciliter le paiement de la dette dont M. Byankov est le débiteur ni ne se fondait sur une quelconque raison tirée de l’ordre public, de la sécurité publique ou de la santé publique. Pour ma part, je mets particulièrement en exergue la caractéristique essentielle suivante: la dette de M. Byankov a été contractée à l’égard d’une personne morale de droit privé.

21.

En gardant à l’esprit ces données de départ, j’aborderai, dans un premier temps, la question de l’incidence, pour notre affaire, de l’absence de transposition, à l’égard des ressortissants bulgares, de la directive 2004/38 avant de vérifier, dans un second temps, que la situation de M. Byankov relève bien du droit de l’Union. Enfin, il faudra déterminer les conditions dans lesquelles une mesure portant interdiction de sortie du territoire telle que l’arrêté de 2007 peut être considérée compatible avec les prescriptions de l’article 27 de la directive 2004/38.

22.

En premier lieu, donc, quant à l’incidence de l’absence de transposition de la directive 2004/38 à l’égard des ressortissants bulgares, la Cour a déjà dit pour droit que cela était sans incidence, compte tenu de l’obligation du juge national d’assurer le plein effet des normes du droit de l’Union et de laisser au besoin inappliquée une mesure qui lui soit contraire, l’article 27 de la directive 2004/38 étant, en tout état de cause, doté de l’effet direct ( 10 ).

23.

En second lieu, la situation de M. Byankov, lequel entend se rendre, à partir du territoire de l’État dont il est ressortissant, sur le territoire d’un autre État membre, relève indéniablement du droit de libre circulation et de libre séjour des citoyens de l’Union dans les États membres ( 11 ). Cela étant, le droit à la libre circulation n’est pas inconditionnel et peut être restreint notamment dans les conditions prévues par la directive 2004/38. Aux termes de l’article 27, paragraphe 1, de ladite directive, la liberté de circulation des citoyens de l’Union peut être limitée pour des raisons tenant à l’ordre public, à la sécurité publique ou à la santé publique sans que jamais ces raisons puissent toutefois être invoquées à des fins économiques. Dès lors, pour que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une mesure nationale telle que celle qui frappe M. Byankov, il doit être établi qu’elle a été prise pour l’une des raisons invoquées ci-dessus et à la condition que ladite raison n’ait pas été invoquée à des fins économiques.

24.

Enfin, reste à déterminer les conditions qu’une mesure restreignant la libre circulation d’un citoyen de l’Union doit remplir pour demeurer compatible avec le droit de l’Union. Pour ce faire, je rappelle que l’arrêté de 2007 en cause au principal ne mentionne, selon les dires mêmes de la juridiction de renvoi, aucune raison fusse-t-elle liée à l’ordre public, à la sécurité publique ou, de manière encore moins vraisemblable, à la santé publique. Le seul fondement de la mesure administrative visant M. Byankov repose sur le double constat de l’existence d’une dette à l’égard d’une personne privée et de l’incapacité du débiteur à garantir une sûreté.

25.

Le premier élément de justification, essentiel aux fins de l’appréciation de la compatibilité d’une mesure restreignant la liberté de circulation d’un citoyen avec le droit de l’Union, fait indéniablement défaut. Il est vrai que la présente procédure préjudicielle, au cours de laquelle le gouvernement bulgare n’a pas souhaité intervenir, est dépourvue de l’éclairage spécifique que ce dernier aurait pu utilement fournir à la Cour sur les objectifs poursuivis par le législateur national au moment de l’adoption puis de la modification ( 12 ) de la loi qui fonde la compétence des autorités administratives nationales pour adopter des mesures telles que celle en cause au principal. L’appréciation finale sur ce point devra donc être laissée, dans une très large mesure, à la juridiction de renvoi. Sans trop de certitudes, celle-ci a évoqué l’hypothèse selon laquelle ladite législation – et, par ricochet, la mesure frappant M. Byankov – poursuivrait l’objectif de protection des créanciers ( 13 ). Formulé de la sorte, le lien entre un tel objectif et l’ordre public ne s’impose pas avec la force de l’évidence. En tout état de cause, à supposer même qu’une certaine idée de la préservation de l’ordre public sous-tende un tel objectif, le fait que la poursuite dudit objectif ne couvre pas exclusivement une exigence économique ne résulte pas de la décision de renvoi. Or, le droit de l’Union, et plus précisément l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38, exclut expressément la possibilité pour un État membre d’invoquer des raisons liées à l’ordre public à des fins économiques.

26.

Sur ce point, la juridiction de renvoi s’inquiète d’un éventuel décalage entre le niveau de protection offert aux créanciers par la Cour européenne des droits de l’homme et celui offert par le droit de l’Union, laissant ainsi entendre que l’exclusion contenue à l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38 de l’invocation des raisons d’ordre public à des fins économiques ne permettrait pas d’assurer un niveau de protection adéquat des intérêts des créanciers, alors que la Cour européenne des droits de l’homme a déjà jugé qu’un tel objectif constitue un objectif légitime de protection des droits d’autrui susceptible de justifier une restriction à la liberté de circulation telle que consacrée par l’article 2 du protocole no 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ( 14 ) (ci-après la «CEDH») et alors que la charte des droits fondamentaux de l’Union pose le principe d’une protection équivalente des droits et libertés consacrés par la CEDH. La juridiction de renvoi a ajouté que l’on pourrait considérer avoir à faire à une situation dans laquelle une liberté fondamentale est limitée aux fins de protéger les droits et libertés d’autrui conformément à ce qui est envisagé par l’article 52, paragraphe 1, de ladite charte.

27.

Au regard de ces éléments, il semble utile de rappeler à la juridiction de renvoi – la même qui a saisi la Cour des questions préjudicielles soulevées dans le cadre de l’affaire Aladzhov, précitée – la distinction qui doit être faite entre le droit issu de la CEDH et le droit de l’Union. J’ai, à cet égard, déjà eu l’occasion de souligner que si la Cour européenne des droits de l’homme a pu estimer être en présence d’un objectif légitime susceptible de justifier une restriction à la liberté de circulation, c’est aussi parce que le droit de la CEDH et de ses protocoles admet que l’ordre public puisse être invoqué à des fins économiques et ne prévoit donc pas une restriction similaire à celle contenue à l’article 27, paragraphe 1, in fine, de la directive 2004/38. L’ordre juridique de l’Union tolère ainsi, dans des cas bien plus limités, les atteintes à la libre circulation des citoyens de l’Union et leur offre un niveau de protection plus élevé que celui offert par le système de la CEDH ( 15 ). Pour autant, le droit de l’Union ne se contente pas de célébrer la victoire des intérêts des débiteurs sur ceux des créanciers et est loin d’ignorer la situation de ces derniers. Si, comme je le pense, l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38 s’oppose à l’infliction d’une mesure portant interdiction de sortie du territoire au seul motif de l’existence d’une dette contractée entre personnes privées, l’enseignement qui doit en être tiré est aussi celui de nous indiquer que les instruments au service de la protection des intérêts des créanciers doivent, en principe, prendre d’autres formes que celle d’une restriction à la libre circulation du débiteur. Et, en effet, il existe en droit de l’Union un arsenal juridique susceptible de garantir les droits des créanciers sans qu’une atteinte à la liberté de circulation du débiteur ne soit forcément nécessaire ( 16 ). Je ne partage donc pas l’inquiétude de la juridiction de renvoi quant à l’existence d’un niveau de protection différent entre le système de la CEDH et l’ordre juridique de l’Union.

28.

J’ajoute que, même à supposer que la mesure en cause au principal repose clairement sur des raisons liées à l’ordre public – ce dont je ne suis pas convaincu pour les raisons exposées plus haut –, l’invocation de cette justification n’est pas suffisante, à elle seule, pour la rendre, ipso facto, compatible avec les exigences du droit de l’Union. La Cour a itérativement jugé que «la notion d’ordre public suppose, en tout état de cause, l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société» ( 17 ). Là encore, l’arrêté de 2007 a été présenté par la juridiction de renvoi comme dénué de toute appréciation spécifique en lien avec le comportement de M. Byankov ou le caractère réel, actuel et grave que ledit comportement présenterait au regard d’un intérêt fondamental de la société bulgare qui n’est nulle part défini dans le dossier.

29.

Dès lors, l’absence totale de considération liée au cas spécifique du requérant au principal tend à confirmer la thèse d’une application automatique des mesures telles que celle visant M. Byankov à partir du moment où l’existence d’une dette d’un montant supérieur à 5 000 BGN et pour laquelle le débiteur est dans l’incapacité de fournir une garantie suffisante est constatée. Or, la Cour ayant déjà jugé qu’«une disposition législative ou réglementaire nationale qui conférerait un caractère automatique à une décision d’interdiction de sortie du territoire du seul fait de l’existence d’une dette fiscale, sans prise en compte du comportement personnel de l’individu concerné, ne répondrait pas aux exigences du droit de l’Union» ( 18 ), un tel constat devrait également s’imposer lorsque l’interdiction de sortie du territoire a été adoptée pour une durée illimitée en raison de la seule existence d’une dette de nature privée.

30.

Pour les raisons qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre à la troisième question posée que le droit de l’Union s’oppose à une disposition législative d’un État membre qui permet à l’autorité administrative d’interdire à un ressortissant de cet État de quitter celui-ci au seul motif d’une dette, considérée par le droit national comme étant d’un montant significatif, qu’il a contractée à l’égard d’une personne morale de droit privé si la mesure en cause n’a pas pour objet de répondre à une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société et si l’objectif ainsi recherché ne répond qu’à des fins économiques. En tout état de cause, à supposer même qu’une mesure d’interdiction de sortie du territoire telle que celle visant M. Byankov dans l’affaire au principal ait été adoptée dans les conditions prévues à l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38, l’article 27, paragraphe 2, de ladite directive s’oppose à une telle mesure si elle se fonde sur la seule existence de la dette à l’exclusion de toute appréciation spécifique du comportement personnel de l’intéressé et sans aucune référence à une quelconque menace que celui-ci constituerait pour l’ordre public. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier que tel n’est pas le cas en l’espèce.

31.

Dans le cadre de la deuxième question préjudicielle posée à la Cour, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si une obligation de réexamen est imposée par la directive 2004/38, même dans l’hypothèse où la mesure portant restriction de la libre circulation du citoyen de l’Union est devenue définitive.

32.

À cet égard, force est de constater que la juridiction de renvoi n’a pas correctement identifié la disposition pertinente de la directive 2004/38. En effet, l’article 31 de ladite directive définit les garanties procédurales qui doivent être assurées aux personnes visées par des mesures portant atteinte à leur libre circulation au moment de leur adoption. Il vise notamment à garantir auxdites personnes leur droit à un recours juridictionnel effectif. Dans le cas d’espèce, il n’est pas contesté que M. Byankov disposait, au moment de l’adoption de l’arrêté de 2007, de voies de droit lui permettant de contester l’interdiction de sortie du territoire, le cas échéant devant une juridiction. Il est également constant que M. Byankov a choisi de ne pas exercer, à ce moment-là, son droit à un recours juridictionnel effectif, avec comme conséquence que ledit arrêté est devenu, au sens du droit bulgare, définitif.

33.

La situation juridique au principal telle que décrite par la juridiction de renvoi dans le cadre de sa deuxième question ( 19 ) ne peut donc pas être examinée à l’aune de l’article 31 de la directive 2004/38. C’est l’article 32 de ladite directive qui régit les effets dans le temps d’une interdiction du territoire. Reste à déterminer s’il est pertinent pour notre affaire.

34.

D’après moi, il ne fait aucun doute que les garanties imposées par le législateur de l’Union aux articles 31 et 32 de la directive 2004/38 doivent être assurées de la même manière qu’il s’agisse d’une interdiction d’entrée sur le territoire ou d’une interdiction de sortie du territoire. Il faut donc interpréter l’article 32 au-delà de sa lettre et conclure à son applicabilité de principe lorsqu’un citoyen de l’Union est frappé par une mesure d’interdiction de sortie du territoire.

35.

L’article 32 de la directive 2004/38 fait clairement obligation aux États membres de prévoir une procédure de réexamen des mesures restreignant la liberté de circulation des citoyens de l’Union adoptées sur le fondement de la directive 2004/38. Cette procédure doit pouvoir être mise en œuvre à l’encontre d’une mesure définitive restreignant la libre circulation de la personne concernée au moins tous les trois ans, en raison d’un changement matériel de circonstances. Tant le libellé que la finalité de l’article 32 de la directive 2004/38 imposent de considérer, contrairement à ce qu’a soutenu la juridiction de renvoi, que le caractère définitif de l’acte n’est pas un obstacle à son réexamen. Il ne ferait d’ailleurs aucun sens de n’exiger un réexamen que pour les actes qui, par ailleurs, sont encore susceptibles de recours.

36.

L’arrêté de 2007 adopté à l’encontre de M. Byankov datant de plus de trois ans et étant devenu définitif, l’on pourrait penser qu’il doive faire l’objet d’un réexamen sur le fondement de l’article 32 de la directive 2004/38. Toutefois, deux conditions nécessaires à la pertinence dudit article pour notre affaire au principal font défaut. D’une part, pour que la voie du réexamen soit ouverte, il faut que la mesure en cause ait été «valablement prise au sens du droit [de l’Union]». Or, il ressort de l’analyse relative à la troisième question posée que tel n’est, d’après moi, pas le cas. D’autre part, pour préserver une certaine stabilité juridique, le réexamen tel qu’il est défini par la directive 2004/38 est limité aux cas dans lesquels un «changement matériel des circonstances qui avaient justifié la décision» de sortie du territoire est intervenu. Ce changement matériel peut résider dans la disparition du caractère actuel de la menace que la personne concernée a pu valablement constituer à l’égard de l’ordre public ou encore dans la disparition de la dette. Force est de constater qu’aucun changement de ce type ne s’est produit dans le cas de M. Byankov.

37.

Ainsi, le problème juridique soulevé dans le cadre du litige au principal ne peut être résolu sur la base de la directive 2004/38. La deuxième question posée par la juridiction de renvoi est donc, dans ces conditions, dénuée de pertinence pour la résolution dudit litige.

38.

Le problème qui se pose au regard de l’arrêté de 2007 est sensiblement différent de celui envisagé par l’article 32 de la directive 2004/38. Ledit article vise l’hypothèse d’une mesure originellement licite au regard du droit de l’Union, mais qui, par la suite, se révélerait ne plus correspondre aux conditions posées par la directive 2004/38. Au contraire, la situation au principal met la Cour en présence d’une mesure qui a) doit, d’après moi, être considérée comme incompatible, depuis le moment de son adoption, avec les conditions de fond posées par la directive 2004/38, b) n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel et est, partant, devenue définitive et c) est aujourd’hui contestée par la personne concernée sans que cette contestation ne puisse être considérée comme une demande de levée de l’interdiction au sens de l’article 32 de la directive 2004/38.

39.

Dans ces conditions, je suggère de mener l’analyse en trois temps.

40.

D’abord, un examen attentif du droit national devrait amener la Cour à mieux cibler la norme nationale pertinente aux fins de l’analyse de la troisième question préjudicielle posée. Ensuite, il faudra tenir compte du fait que la mesure portant interdiction de sortie du territoire adoptée à l’encontre du requérant au principal n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel. Enfin, et par conséquent, l’examen sera mené à la lumière des principes d’équivalence et d’effectivité.

41.

La situation dans laquelle se trouve le juge national peut être résumée comme suit: il est saisi d’une demande d’annulation d’une décision administrative qui a rejeté la demande présentée par le requérant au principal de rouvrir la procédure administrative qui a conduit à l’adoption de l’arrêté de 2007 en raison d’une contrariété alléguée de cet arrêté avec le droit de l’Union. Le juge national cherche donc à déterminer si ce rejet est conforme aux exigences du droit de l’Union. Avant de statuer sur cette question, il importe de préciser le cadre juridique national dans le contexte duquel cette décision de refus de réouverture de la procédure administrative s’inscrit afin de mieux la comprendre.

42.

Il ressort des indications de la juridiction de renvoi que la procédure administrative qui a mené à l’adoption de l’acte administratif individuel définitif qui n’a pas fait l’objet d’un recours contentieux peut être exceptionnellement rouverte aux fins de l’abrogation ou de la réformation dudit acte dans sept cas de figure distincts, limitativement énumérés par l’article 99 de l’APK. Parmi ces sept cas de figure, deux ont particulièrement retenu l’attention de la juridiction de renvoi qui a jugé utile de les porter à la connaissance de la Cour.

43.

D’une part se trouve l’article 99, point 7, de l’APK. Tel que je le comprends, il permet à la personne visée par l’acte administratif en cause de demander à tout moment, et le cas échéant au juge, la réouverture de la procédure administrative dans l’hypothèse où une jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a fait apparaître que l’acte en cause viole un droit fondamental consacré par la CEDH.

44.

Cette disposition est libellée de telle sorte qu’elle vise expressément la seule jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Aucune disposition équivalente n’existe en rapport avec la jurisprudence de la Cour. Cela étant, une telle disposition n’est pas nécessaire puisque, contrairement au droit issu de la CEDH, le droit de l’Union se caractérise par ses deux qualités essentielles que sont la primauté ( 20 ) et l’effet direct ( 21 ). Il ressort également d’une jurisprudence itérative que «[l]’interprétation que, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article [267 TFUE], la Cour donne d’une règle du droit [de l’Union] éclaire et précise, lorsque besoin en est, la signification et la portée de cette règle telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur» ( 22 ). Eu égard aux caractéristiques spécifiques de l’ordre juridique de l’Union et à la nature particulière du mécanisme de renvoi préjudiciel, les obligations qui pèsent sur les juges nationaux quant aux conditions dans lesquelles ils doivent reconsidérer la légalité d’un acte administratif devenu définitif en raison d’une violation du droit de l’Union doivent être envisagées de manière tout à fait autonome par rapport à l’hypothèse dans laquelle l’illégalité alléguée découlerait d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme.

45.

Or, il ressort précisément du cadre juridique national présenté par la juridiction de renvoi que le droit national prévoit une autre possibilité de réouverture de la procédure administrative autonome par rapport à celle exclusivement centrée sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et qui se révèle donc plus pertinente pour notre affaire.

46.

En effet, l’article 99, point 1, de l’APK prévoit qu’un acte administratif devenu définitif peut être abrogé ou réformé si l’une des conditions de sa légalité a été violée de manière substantielle. Précisément en raison des caractéristiques spécifiques du droit de l’Union que j’ai rappelées plus haut, la notion nationale de «violation substantielle de la légalité» doit être comprise comme visant également les cas dans lesquels l’acte est contraire au droit de l’Union.

47.

Cela étant, contrairement à l’article 99, point 7, de l’APK, le motif de réouverture prévu à l’article 99, point 1, de l’APK ne peut être invoqué à tout moment par la personne visée par ledit acte. Au contraire, l’abrogation ou la réformation d’un acte administratif devenu définitif est, dans ce cas-là, enserrée dans de strictes conditions quant au pouvoir d’initiative et au délai. En effet, seuls l’autorité administrative auteur de l’acte, le procureur ou le médiateur peuvent décider – ou demander – d’abroger ou de réformer ledit acte, et ce dans un délai d’un mois à partir de l’adoption de l’acte. Il ressort des informations fournies par la juridiction de renvoi que le motif de réouverture de la procédure administrative prévu par cet article 99, point 1, de l’APK est conçu comme un «droit» dans le chef de l’administration. L’opportunité de sa mise en œuvre est laissée à la libre appréciation des autorités qui détiennent le pouvoir d’initier l’abrogation ou la réforme de l’acte, lesquelles autorités exercent donc, à cette occasion, un pouvoir totalement discrétionnaire sans que l’intéressé ne puisse jamais invoquer, de sa propre initiative, l’atteinte à la légalité substantielle de l’acte qui affecte sa situation personnelle. Il ressort de la demande de décision préjudicielle que l’autorité administrative qui a statué sur la demande de réouverture de la procédure administrative du requérant au principal a, dans sa décision de 2010, constaté que l’autorité auteur de l’arrêté de 2007 avait renoncé à exercer le droit prévu à l’article 99, point 1, de l’APK.

48.

Eu égard à ces considérations, il y a lieu d’envisager une reformulation de la première question préjudicielle, qui peut être clairement déduite de la demande de décision préjudicielle, comme visant à déterminer si les conditions dans lesquelles la voie de recours prévue à l’article 99, point 1, de l’APK satisfont aux exigences du droit de l’Union.

49.

Afin de déterminer les obligations découlant du droit de l’Union en termes de réexamen d’un acte administratif définitif en raison de sa contrariété au droit de l’Union, la juridiction de renvoi est longuement revenue sur les apports de la jurisprudence Kühne & Heitz, précitée. Aux termes de cet arrêt, la Cour a dit pour droit que le principe de coopération loyale impose à un organe administratif, saisi d’une demande en ce sens, de réexaminer une décision administrative définitive afin de tenir compte de l’interprétation de la disposition pertinente retenue entre-temps par la Cour lorsque a) il dispose, selon le droit national, du pouvoir de revenir sur cette décision, b) la décision en cause est devenue définitive en conséquence d’un arrêt d’une juridiction nationale statuant en dernier ressort, c) ledit arrêt est, au vu de la jurisprudence de la Cour postérieure à celui-ci, fondé sur une interprétation erronée du droit de l’Union adoptée sans que la Cour ait été saisie à titre préjudiciel et d) l’intéressé s’est adressé à l’organe administratif immédiatement après avoir pris connaissance de ladite jurisprudence ( 23 ).

50.

D’une part, dans la mesure où j’ai proposé de préciser la première question préjudicielle, la problématique liée à l’intervention d’un arrêt de la Cour postérieurement à l’adoption d’un acte administratif devenu définitif ne m’apparaît plus centrale pour résoudre le litige au principal. D’autre part, et en tout état de cause, les prescriptions contenues dans cet arrêt ne valent que dans l’hypothèse où une mise en balance doit être faite entre la sécurité juridique en lien avec l’autorité de la chose jugée et les obligations des États membres de mettre en œuvre et préserver les droits que le droit de l’Union garantit aux particuliers. Or, un des éléments caractéristiques de la présente procédure préjudicielle est précisément que l’arrêté de 2007 est devenu définitif sans avoir fait l’objet d’un contrôle juridictionnel.

51.

Les quatre conditions cumulatives définies par la Cour dans sa jurisprudence Kühne & Heitz ne sont donc pas pertinentes pour notre affaire, puisqu’il n’est pas ici question d’autorité de la chose jugée ( 24 ).

52.

Le droit de l’Union n’exige pas «[c]onformément au principe de sécurité juridique […] qu’un organe administratif soit, en principe, obligé de revenir sur une décision administrative ayant acquis un caractère définitif à l’expiration de délais de recours raisonnables ou par l’épuisement des voies de recours» ( 25 ) et «le respect de ce principe permet d’éviter la remise en cause indéfinie des actes administratifs entraînant des effets de droit» ( 26 ). Cela étant, le droit bulgare prévoit effectivement la possibilité de rouvrir la procédure administrative dans le cas où l’acte administratif devenu définitif est vicié par une illégalité substantielle.

53.

Or, dans une situation où il est question de déterminer les obligations qui pèsent, en droit de l’Union, en termes de réexamen d’un acte administratif devenu définitif dont il appert qu’il est contraire au droit de l’Union mais qui n’a pas fait l’objet d’un contrôle juridictionnel, et à la condition qu’une telle remise en cause de la légalité de l’acte soit permise par le droit national, la Cour répond sur le fondement des principes d’effectivité et d’équivalence et rappelle que, «en l’absence d’une réglementation [de l’Union] en la matière, les modalités procédurales visant à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit [de l’Union] relèvent de l’ordre juridique interne de chaque État membre en vertu du principe de l’autonomie procédurale des États membres, à condition toutefois qu’elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique [de l’Union] (principe d’effectivité)» ( 27 ). C’est donc à la lumière de ces deux principes que la situation au principal doit être examinée.

54.

Quant au principe d’équivalence, il requiert que l’ensemble des règles applicables aux recours, y compris les délais prescrits, s’appliquent indifféremment aux recours fondés sur la violation du droit de l’Union et à ceux fondés sur la méconnaissance du droit interne ( 28 ). À cet égard, la juridiction de renvoi n’a pas fait état de la possibilité que les conditions particulières prévues aux fins de la mise en œuvre de l’article 99, point 1, de l’APK diffèrent selon que le motif d’illégalité invoqué à l’encontre de l’acte administratif devenu définitif soit tiré d’une violation du droit de l’Union ou d’une violation du droit interne.

55.

En ce qui concerne le principe d’effectivité, force est de constater que la situation est plus problématique. Ledit principe requiert que les règles applicables aux conditions dans lesquelles la validité d’un acte administratif devenu définitif puisse être remise en cause en raison de sa contrariété au droit de l’Union ne rendent pas impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union à cet égard.

56.

Au moins deux de ces conditions particulières suscitent quelques interrogations, à savoir le délai et les personnes habilitées à provoquer la réouverture de la procédure administrative.

57.

Relativement au délai, je rappelle que la Cour a jugé que les États membres peuvent exiger, au nom du principe de sécurité juridique, qu’une demande de réexamen et de retrait d’une décision administrative devenue définitive et contraire au droit de l’Union – le cas échéant ainsi qu’interprété postérieurement par la Cour – soit formée devant l’administration compétente dans un délai raisonnable ( 29 ). Ce délai doit précisément être fixé dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité ( 30 ) Force est de constater que l’article 99, point 1, de l’APK ne peut servir de fondement à la réouverture de la procédure administrative que dans un délai d’un mois à compter de l’adoption de l’acte qui ne fait pas l’objet d’un recours contentieux, délai qui, d’après moi, ne répond pas aux exigences liées au principe d’effectivité.

58.

En tout état de cause, c’est aussi relativement aux autorités habilitées à déclencher la réouverture de la procédure administrative que les exigences liées au principe d’effectivité ne me semblent pas satisfaites. Dans l’hypothèse où la violation de la légalité substantielle d’un acte administratif devenu définitif sans avoir fait l’objet d’un recours juridictionnel résulte d’une contrariété dudit acte au droit de l’Union, le destinataire de l’acte ne peut demander la réouverture de la procédure administrative. Comme je l’ai exposé plus haut, seuls l’autorité administrative auteur de l’acte, le procureur ou le médiateur sont en mesure de solliciter ou de décider la réouverture de la procédure.

59.

Enserrée dans des conditions de délai et de saisine trop restreintes, le motif de réouverture de la procédure administrative prévu à l’article 99, point 1, de l’APK, en rendant l’exercice des droits découlant du droit de l’Union excessivement difficile ou pratiquement impossible, ne permet pas, à suffisance, de sauvegarder les droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. Partant, il appartient au juge national d’en tirer toutes les conséquences qui s’imposent dans le cadre du litige au principal pour statuer sur la demande, introduite devant lui par le requérant au principal, d’annuler l’arrêté qui a refusé la réouverture de la procédure administrative.

60.

Il ressort des considérations qui précèdent que le droit de l’Union s’oppose à une règle d’un État membre en vertu de laquelle la procédure administrative ayant mené à l’adoption d’un acte devenu définitif qui n’a pas fait l’objet d’un recours juridictionnel ne peut être rouverte, dans le cas où ledit acte serait contraire au droit de l’Union, que dans un délai d’un mois à compter de l’adoption dudit acte et à la seule initiative de l’autorité auteur de l’acte, du procureur ou du médiateur, rendant ainsi excessivement difficile ou pratiquement impossible l’exercice des droits découlant du droit de l’Union.

61.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par l’Administrativen sad Sofia-grad: