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Document 62002CC0392
Opinion of Mr Advocate General Geelhoed delivered on 10 March 2005. # Commission of the European Communities v Kingdom of Denmark. # Failure of a Member State to fulfil obligations - Communities' own resources - Customs duties legally owing not subsequently recovered following an error by the national customs authorities - Financial liability of Member States. # Case C-392/02.
Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 10 mars 2005.
Commission des Communautés européennes contre Royaume de Danemark.
Manquement d'État - Ressources propres des Communautés - Droits de douane légalement dus n'ayant pas été recouvrés par suite d'une erreur des autorités douanières nationales - Responsabilité financière des États membres.
Affaire C-392/02.
Conclusions de l'avocat général Geelhoed présentées le 10 mars 2005.
Commission des Communautés européennes contre Royaume de Danemark.
Manquement d'État - Ressources propres des Communautés - Droits de douane légalement dus n'ayant pas été recouvrés par suite d'une erreur des autorités douanières nationales - Responsabilité financière des États membres.
Affaire C-392/02.
Recueil de jurisprudence 2005 I-09811
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2005:142
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. L. A. GEELHOED
présentées le 10 mars 2005 (1)
Affaire C-392/02
Commission des Communautés européennes
contre
Royaume de Danemark
«Manquement à l’article 10 CE et aux articles 2 et 8 de la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes – Responsabilité financière des États membres pour les ressources propres – Défaut de payer un montant de 140 409,60 DKK représentant des droits de douane non recouvrés par suite d’une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable [article 220, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire]»
I – Introduction
1. La Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater qu’à défaut pour les autorités danoises d’avoir mis à sa disposition un montant de 140 409,60 DKK à titre de ressources propres et d’intérêts de retard sur ce montant, calculés à partir du 20 décembre 1999, le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire (plus particulièrement l’article 10 CE et les articles 2 et 8 de la décision 94/728/CE, Euratom (2) du Conseil, du 31 octobre 1994, relative au système des ressources propres des Communautés européennes, ci-après la «décision de 1994 relative aux ressources propres»).
2. Derrière ce problème, à première vue technique, se profilent, au niveau des principes, des conceptions différentes à propos de la nature et de la portée des obligations que la décision de 1994 relative aux ressources propres fait reposer sur les États membres. C’est ce qui a amené un certain nombre d’entre eux – à savoir le Royaume des Pays‑Bas, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume de Belgique, la République portugaise, le Royaume de Suède et la République italienne – à intervenir dans cette affaire au soutien des conclusions du Royaume de Danemark.
3. Ces conceptions divergentes entre la Commission, d’une part, et le Royaume de Danemark et les États membres intervenus pour le soutenir, d’autre part, s’inscrivent, de manière plus générale, dans le cadre du titre du traité CE contenant les dispositions financières (à savoir les articles 268 CE à 280 CE) telles qu’elles ont été appliquées depuis l’adoption en 1988 de ce qu’il est convenu d’appeler le «paquet Delors». Cette dernière initiative a permis de mettre un terme aux conflits qui ont, presque tous les ans de 1979 à 1987, opposé le Conseil et le Parlement européen, en tant que codétenteurs de l’autorité budgétaire, lors de l’adoption du budget communautaire, quant au volume et à la composition de ce dernier. Nous nous attarderons sur ce contexte plus général en décrivant le droit applicable, étant donné qu’il n’est pas sans importance dans l’appréciation des diverses questions juridiques soulevées par cette affaire.
II – Contexte général et cadre juridique
A – Les ressources propres
4. Pour diverses raisons, l’élaboration annuelle du budget communautaire était devenue de plus en plus compliquée depuis 1979. Premièrement, la prospérité au sein de la Communauté européenne accusait des différences qui se sont considérablement accrues avec l’adhésion de la République hellénique, du Royaume d’Espagne et de la République portugaise. On craignait que cet écart se creuse davantage avec l’achèvement projeté du marché intérieur. Cela a donné plus de vigueur à la question politique d’une contribution plus étendue de la Communauté en faveur des régions moins favorisées. Deuxièmement, les dépenses obligatoires relevant de la garantie agricole étaient, dans le courant de cette période, devenues de plus en plus difficiles à contrôler. La charge que représentaient ces dépenses par rapport à l’ensemble, déjà excessif, des dépenses communautaires dépassait 70 %. En troisième lieu, étant donné que les dépenses obligatoires menaçaient ainsi de supplanter les dépenses non obligatoires, pour lesquelles le Parlement européen, en tant que codétenteur de l’autorité budgétaire en vertu de l’article 272 CE, disposait d’une compétence spéciale, le Parlement et le Conseil se sont trouvés dans une impasse quasi permanente.
5. Afin de sortir de cette situation sans issue, la Commission a, en février 1987, proposé un ensemble de mesures destinées à modifier fondamentalement les finances publiques de la Communauté (le «paquet Delors»). Le Conseil européen de février 1988 réussit à s’accorder sur les grandes lignes de ce paquet. L’accord portait sur quatre éléments essentiels des finances communautaires. Ces quatre éléments sont, depuis 1988, restés déterminants dans la procédure budgétaire de la Communauté et en ce qui concerne le contenu du budget. L’élaboration du budget annuel, telle que régie formellement à l’article 272 CE, s’inscrit dans le cadre défini par ces quatre éléments.
6. Les quatre éléments en question sont:
a) Le cadre financier à moyen terme
Ce cadre est décidé par le Conseil sur proposition de la Commission pour une période de cinq ou six ans. Après 1988, il a, à nouveau, été arrêté par le Conseil européen d’Edimbourg, en décembre 1992, et par celui de Berlin, en mars 1999. Dans ces cadres se trouve définie de manière distincte l’évolution des plafonds des dépenses communautaires dans leur totalité et en ce qui concerne les lignes budgétaires les plus importantes. Ils font, sous une forme plus élaborée, l’objet d’accords interinstitutionnels (ci-après des «AII») entre le Parlement, le Conseil et la Commission. Les AII contiennent les cadres quantitatifs que doit respecter l’autorité budgétaire pendant la période concernée.
Il va de soi que l’élaboration et la structure desdits cadres financiers à moyen terme dépendent dans une large mesure de considérations politiques relatives à la répartition des moyens.
b) Les décisions relatives aux ressources propres
À chaque cadre financier à moyen terme correspond une décision relative aux ressources propres, qui s’applique aux recettes nécessaires à la Communauté pour faire face aux dépenses prévues dans ledit cadre. Bien évidemment, le volume des diverses «ressources propres» de la Communauté et des contributions qu’y apportent les États membres dépend aussi, dans une large mesure, de considérations politiques relatives à la répartition des moyens. À cet égard, les États membres se montrent particulièrement attentifs au résultat positif ou négatif, selon le cas, qu’engendre pour eux la somme des recettes et des contributions.
c) La discipline budgétaire
Le fragile équilibre, au niveau de la politique budgétaire, entre les cadres financiers à moyen terme et les ressources propres est nécessairement exposé au risque de dépassements budgétaires. C’est pourquoi des mesures ont, depuis 1988, été prises lors de chaque nouvelle perspective financière afin de prévenir des développements non prévus en ce qui concerne les dépenses. Ces mesures, actuellement contenues dans le règlement (CE) nº 2040/2000 du Conseil, du 26 septembre 2000, concernant la discipline budgétaire (3), comportent avant tout des règles destinées à contrôler les dépenses agricoles.
d) Les fonds structurels
Les dépenses en faveur des fonds structurels, y compris le fonds de cohésion, jouent un rôle central dans les répartitions visant à réduire les disparités économiques au sein de la Communauté européenne. Dans le cadre de l’élaboration des perspectives financières, la répartition des ressources provenant des fonds structurels entre les États membres fait l’objet d’un soin particulier. Après l’adoption de chaque perspective financière, la réglementation communautaire concernant les fonds structurels fait l’objet d’une réévaluation.
7. En l’espèce, c’est avant tout le lien entre la perspective financière à moyen terme et la décision relative aux ressources propres qui s’y rapporte qui est important. Comme nous l’avons indiqué ci-dessus, la fragile entente qui a pu être créée au sein des Conseils européens à propos de ces actes repose avant tout sur ce que les États membres peuvent retirer de leur application combinée. Les contributions sont étroitement liées aux retombées pour chacun des États membres de la détermination du volume des diverses ressources propres. À ce propos, il faut encore faire observer qu’il découle de la disposition de l’article 268, troisième alinéa, CE, qui prévoit que le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses, que des recettes déficitaires d’une ressource propre devront être compensées soit par l’autre ressource propre, soit par une adaptation des dépenses prévues dans les perspectives financières. Dans les deux cas, le consensus sur lequel repose le régime des dépenses et des recettes de la Communauté court un risque certain. Dans le contexte de cette fragilité fondamentale du processus budgétaire de la Communauté, les obligations des États membres définies par les décisions relatives aux ressources propres et les dispositions prises pour leur exécution le sont avec soin et la Commission veille à leur respect avec vigilance.
8. L’affaire concerne l’interprétation de certaines dispositions de la décision de 1994 relative aux ressources propres et du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (4), tel que modifié par le règlement (Euratom, CE) n° 1355/96 du Conseil, du 8 juillet 1996 (5) (ci-après le «règlement n° 1552/89»). Ces dispositions concernent les obligations des États membres vis-à-vis de la Communauté en ce qui concerne la perception, la comptabilisation et le transfert des droits de douane en tant que «ressources propres» de la Communauté.
9. En ce qui concerne la décision de 1994 relative aux ressources propres, les dispositions suivantes nous concernent.
Article 2, paragraphe 1:
«Constituent des ressources propres inscrites au budget des Communautés, les recettes provenant:
a) des prélèvements, primes, montants supplémentaires ou compensatoires, montants ou éléments additionnels et des autres droits établis ou à établir par les institutions des Communautés sur les échanges avec les pays non membres dans le cadre de la politique agricole commune, ainsi que des cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre;
b) des droits du tarif douanier commun et des autres droits établis ou à établir par les institutions des Communautés sur les échanges avec les pays non membres et des droits de douane sur les produits relevant du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier;
[…]»
Article 2, paragraphe 3:
«Les États membres retiennent, au titre des frais de perception, 10 % des montants à verser en vertu du paragraphe 1 points a) et b).»
Article 8, paragraphe 1:
«Les ressources propres communautaires visées à l’article 2 paragraphe 1 points a) et b) sont perçues par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales qui sont, le cas échéant, adaptées aux exigences de la réglementation communautaire. La Commission procède, à intervalles réguliers, à un examen des dispositions nationales qui lui sont communiquées par les États membres, communique aux États membres les adaptations qu’elle estime nécessaires pour assurer leur conformité avec la réglementation communautaire, et fait rapport à l’autorité budgétaire. Les États membres mettent les ressources prévues à l’article 2 paragraphe 1 points a) à d) à la disposition de la Commission.»
Article 8, paragraphe 2, in fine:
«[…] le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de la présente décision ainsi que celles relatives au contrôle du recouvrement, à la mise à la disposition de la Commission et au versement des recettes visées aux articles 2 et 5.»
10. Les dispositions pertinentes du règlement n° 1552/89, telles qu’elles étaient applicables pendant la période considérée, sont les suivantes.
Article 2:
«1. Aux fins de l’application du présent règlement, un droit des Communautés sur les ressources propres visées à l’article 2 paragraphe 1 points a) et b) de la décision 88/376/CEE, Euratom [aujourd’hui, la décision 94/728] est constaté dès que sont remplies les conditions prévues par la réglementation douanière en ce qui concerne la prise en compte du montant du droit et sa communication au redevable.
1bis. La date à retenir pour la constatation visée au paragraphe 1 est la date de la prise en compte prévue par la réglementation douanière.
[…]
1ter. Dans les cas de contentieux, les autorités administratives compétentes sont réputées pouvoir calculer, aux fins de la constatation visée au paragraphe 1, le montant du droit dû au plus tard à l’occasion de la première décision administrative qui communique la dette au redevable, ou à l’occasion de la saisine de l’autorité judiciaire, si cette saisine intervient en premier lieu.
[…]».
Article 6:
«1. Une comptabilité des ressources propres est tenue auprès du trésor de chaque État membre ou de l’organisme désigné par chaque État membre et ventilée par nature de ressources.
1bis. […]
2. a) Les droits constatés conformément à l’article 2 sont, sous réserve du point b) du présent paragraphe, repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.
b) Les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au point a) parce qu’ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au point a), dans une comptabilité séparée. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus.»
L’article 6, paragraphes 3 et 4, prévoit les obligations des États membres en ce qui concerne l’envoi périodique de relevés de comptabilité à la Commission.
Article 17:
«1. Les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les montants correspondant aux droits constatés conformément à l’article 2 soient mis à la disposition de la Commission dans les conditions prévues par le présent règlement.
2. Les États membres ne sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés que si le recouvrement n’a pu être effectué pour des raisons de force majeure. En outre, dans des cas d’espèce, les États membres peuvent ne pas mettre ces montants à la disposition de la Commission lorsqu’il s’avère, après examen approfondi de toutes les données pertinentes du cas en question, qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables. Ces cas doivent être mentionnés dans le rapport prévu au paragraphe 3, dans la mesure où les montants dépassent 10 000 écus, convertis en monnaie nationale au taux du premier jour ouvrable du mois d’octobre de l’année civile passée; ce rapport doit comporter une indication des raisons qui ont empêché l’État membre de mettre à la disposition les montants en cause. La Commission dispose d’un délai de six mois pour communiquer, le cas échéant, ses observations à l’État membre concerné.
[…]»
B – Les États membres et les redevables
11. La décision de 1994 relative aux ressources propres et le règlement n° 1552/89 prévoient les obligations des États membres à l’égard de la Communauté en ce qui concerne la constatation, la perception, la comptabilisation et le transfert des ressources propres mentionnées à l’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision. Ces ressources propres, dites «traditionnelles», se caractérisent par le fait qu’elles sont entièrement définies par le législateur communautaire et que les États membres agissent comme de purs exécutants dans le cadre de leurs obligations de perception et de transfert de ces ressources. L’exécution de ces obligations implique que les États membres usent de leur autorité vis-à-vis des redevables afin que les prélèvements dus puissent effectivement être versés afin d’être mis à la disposition de la Communauté. Les dispositions applicables à cette fin se trouvent, pour ce qui concerne la constatation et le recouvrement des montants des droits de douane, ainsi que des prélèvements qui y sont associés, dans le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (6) (ci-après le «code des douanes»).
12. Parmi les dispositions qui composent cette imposante réglementation, les suivantes nous intéressent particulièrement.
L’article 4, point 9, définit la notion de dette douanière comme «l’obligation pour une personne de payer les droits à l’importation (dette douanière à l’importation) ou les droits à l’exportation (dette douanière à l’exportation) qui s’appliquent à des marchandises déterminées selon les dispositions communautaires en vigueur».
En vertu de l’article 4, point 10, il faut entendre par «droits à l’importation:
– les droits de douane et les taxes d’effet équivalent prévus à l’importation des marchandises,
– les prélèvements agricoles et autres impositions à l’importation instituées dans le cadre de la politique agricole commune ou dans celui des régimes spécifiques applicables à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles».
La naissance de la dette douanière à l’importation est régie par l’article 201 du code des douanes.
«1. Fait naître une dette douanière à l’importation:
a) la mise en libre pratique d’une marchandise passible de droits à l’importation
ou
b) le placement d’une telle marchandise sous le régime de l’admission temporaire en exonération partielle des droits à l’importation.
2. La dette douanière naît au moment de l’acceptation de la déclaration en douane en cause.
[…]»
Les articles 217 et suivants du code des douanes sont applicables à la prise en compte et à la communication au redevable du montant des droits. Sont particulièrement pertinentes en l’espèce les dispositions suivantes:
«Article 217
1. Tout montant de droits à l’importation ou de droits à l’exportation qui résulte d’une dette douanière, ci-après dénommé ‘montant de droits’, doit être calculé par les autorités douanières dès qu’elles disposent des éléments nécessaires et faire l’objet d’une inscription par lesdites autorités dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu (prise en compte).
Le premier alinéa ne s’applique pas dans les cas où:
[…];
Les autorités douanières peuvent ne pas prendre en compte des montants de droits qui, conformément à l’article 221 paragraphe 3, ne peuvent pas être communiqués au débiteur suite à l’expiration du délai prévu.
2. Les modalités pratiques de prise en compte des montants de droits sont déterminées par les États membres. Ces modalités peuvent être différentes selon que les autorités douanières, compte tenu des conditions dans lesquelles la dette douanière est née, sont assurées ou non du paiement desdits montants.
Article 218
1. Lorsqu’une dette douanière naît de l’acceptation de la déclaration d’une marchandise pour un régime douanier autre que l’admission temporaire en exonération partielle des droits à l’importation ou de tout autre acte ayant les mêmes effets juridiques que cette acceptation, la prise en compte du montant correspondant à cette dette douanière doit avoir lieu dès que ce montant a été calculé et, au plus tard, le deuxième jour suivant celui au cours duquel la mainlevée de la marchandise a été donnée. […]
[…]
Article 220
1. Lorsque le montant des droits résultant d’une dette douanière n’a pas été pris en compte conformément aux articles 218 et 219 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant des droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières se sont aperçues de cette situation et sont en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer le débiteur (prise en compte a posteriori). Ce délai peut être augmenté conformément à l’article 219.
2. Hormis les cas visés à l’article 217 paragraphe 1 deuxième et troisième alinéas, il n’est pas procédé à une prise en compte a posteriori, lorsque:
a) la décision initiale de ne pas prendre en compte les droits ou de les prendre en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû a été prise sur la base de dispositions de caractère général ultérieurement invalidées par une décision judiciaire;
b) le montant des droits légalement dus n’avait pas été pris en compte par suite d’une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne la déclaration en douane;
c) les dispositions arrêtées selon la procédure du comité dispensent les autorités douanières de la prise en compte a posteriori de montants de droits inférieurs à un montant déterminé.
Article 221
1. Le montant des droits doit être communiqué au débiteur selon des modalités appropriées dès qu’il a été pris en compte.
2. Lorsque mention du montant des droits à acquitter a été effectuée, à titre indicatif, dans la déclaration en douane, les autorités douanières peuvent prévoir que la communication visée au paragraphe 1 ne sera effectuée que pour autant que le montant des droits indiqué ne correspond pas à celui qu’elle a déterminé.
Sans préjudice de l’application de l’article 218 paragraphe 1 deuxième alinéa, lorsqu’il est fait usage de la possibilité prévue au premier alinéa, l’octroi de la mainlevée des marchandises par les autorités douanières vaut communication au débiteur du montant des droits pris en compte.
3. La communication au débiteur ne peut plus être effectuée après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière. Toutefois, lorsque c’est par suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives que les autorités douanières n’ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus, ladite communication est, dans la mesure prévue par les dispositions en vigueur, effectuée après l’expiration dudit délai de trois ans.»
13. La Commission a arrêté les modalités d’application du code des douanes dans une série de règlements. Les règlements suivants, en particulier, nous concernent:
– le règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993 (7);
– le règlement (CE) nº 1677/98 de la Commission, du 29 juillet 1998 (8), et
– le règlement (CE) n° 1335/2003 de la Commission, du 25 juillet 2003 (9).
14. À l’époque des faits, l’article 869, sous b), du règlement n° 2454/93 disposait que:
«Les autorités douanières décident elles-mêmes de ne pas prendre en compte a posteriori des droits non perçus:
[…]
b) dans les cas où elles estiment que toutes les conditions visées à l’article 220 paragraphe 2 point b) du code sont remplies et pour autant que le montant non perçu auprès d’un opérateur par suite d’une même erreur et se référant, le cas échéant, à plusieurs opérations d’importation ou d’exportation, soit inférieur à 2 000 écus;
[…]»
L’article 1er, point 5, du règlement n° 1677/98 a remplacé les mots «2 000 écus» à la fin de cette disposition par «50 000 écus».
15. L’article 871, premier alinéa, du règlement n° 2454/93 dispose que, «[à] l’exclusion des cas prévus à l’article 869, lorsque les autorités douanières soit estiment que les conditions de l’article 220 paragraphe 2 point b) du code sont réunies, soit ont un doute quant à la portée des critères de cette disposition au regard du cas concerné, ces autorités transmettent le cas à la Commission pour qu’il soit réglé conformément à la procédure prévue aux articles 872 à 876. […]».
16. Les articles 869, sous b), et 871 du règlement n° 2454/93 ont été remplacés en vertu de l’article 1er, points 1 et 2, du règlement n° 1335/2003. Cette dernière disposition est devenue applicable à partir du 1er août 2003 à l’ensemble des cas qui n’ont pas été transmis à la Commission pour décision avant cette date.
17. Les dispositions des articles 869, sous b), et 871 ont été modifiées comme suit.
Article 869, sous b)
«Les autorités douanières décident elles-mêmes de ne pas prendre en compte a posteriori des droits non perçus:
[…]
b) dans les cas où elles estiment que toutes les conditions visées à l’article 220, paragraphe 2, point b), du code sont remplies, à l’exception des cas dans lesquels la Commission doit être saisie du dossier conformément à l’article 871. Toutefois, lorsque l’article 871, paragraphe 2, deuxième tiret, est applicable, une décision des autorités douanières permettant de ne pas prendre en compte a posteriori les droits en cause ne peut être adoptée qu’à l’issue de la procédure déjà engagée conformément aux articles 871 à 876.»
Article 871, paragraphes 1 et 2
«1. L’autorité douanière transmet le cas à la Commission pour qu’il soit réglé conformément à la procédure prévue aux articles 872 à 876 lorsqu’elle estime que les conditions de l’article 220, paragraphe 2, point b), du code sont réunies et:
– qu’elle considère que la Commission a commis une erreur au sens de l’article 220, paragraphe 2, point b), du code, ou
– que les circonstances de l’espèce sont liées aux résultats d’une enquête communautaire effectuée conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l’assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d’assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole (10) ou effectuée sur la base de toute autre disposition communautaire ou accord conclu par la Communauté avec certains pays ou groupes de pays, dans lesquels la possibilité de procéder à de telles enquêtes communautaires est prévue, ou
– que le montant non perçu auprès d’un opérateur par suite d’une même erreur et se référant, le cas échéant, à plusieurs opérations d’importation ou d’exportation, est supérieur ou égal à 500 000 euros.
2. Il n’est pas procédé à la transmission prévue au paragraphe 1 lorsque:
– la Commission a déjà adopté une décision conformément à la procédure prévue aux articles 872 à 876 sur un cas dans lequel des éléments de fait et de droit comparables se présentaient,
– la Commission est déjà saisie d’un cas dans lequel des éléments de fait et de droit comparables se présentent.»
18. L’article 873, premier alinéa, du règlement n° 2454/93 prévoit que, «[a]près consultation d’un groupe d’experts composé de représentants de tous les États membres réunis dans le cadre du comité afin d’examiner le cas d’espèce, la Commission prend une décision établissant soit que la situation examinée permet de ne pas prendre en compte a posteriori des droits en cause, soit qu’elle ne le permet pas».
III – Les circonstances de la cause
19. Au début des années 90, une entreprise danoise (ci-après «l’entreprise importatrice») a importé au Danemark des pois mange-tout congelés provenant de la République populaire de Chine. Jusqu’à la fin de l’année 1995, ces marchandises étaient revendues avant leur dédouanement à un grossiste danois qui se chargeait de la déclaration en douane. Le grossiste était titulaire d’une autorisation à bénéficier d’un taux nul de droits à l’importation en raison du fait qu’il destinait ces marchandises à une utilisation finale. À partir du 1er janvier 1996, l’entreprise importatrice a procédé elle-même aux formalités de dédouanement. Les autorités douanières locales de Ballerup (Danemark) ont accepté les déclarations en douane sans examiner si l’entreprise disposait d’une autorisation d’utilisation finale des marchandises en question et ont continué à appliquer un taux nul de droits.
20. Le 12 mai 1997, les autorités douanières locales de Vejle (Danemark) ont constaté que l’entreprise importatrice ne disposait pas de l’autorisation à bénéficier d’un taux nul de droits. Elles ont rectifié deux déclarations en douane en appliquant un taux de 16,8 %. L’entreprise importatrice s’est alors adressée, le même jour, aux autorités douanières locales de Ballerup qui ont corrigé les rectifications et ont de nouveau appliqué le taux nul sans vérifier si l’entreprise était titulaire de la nécessaire autorisation d’utilisation finale des marchandises.
21. Lors d’un contrôle a posteriori des 25 déclarations déposées entre le 9 février 1996 et le 24 octobre 1997, les autorités douanières compétentes ont constaté que l’entreprise importatrice ne disposait pas de l’autorisation requise pour le régime d’utilisation finale. Elles lui ont donc réclamé le paiement des droits à l’importation qui auraient dû être perçus, soit un montant de 509 707, 30 DKK (environ 69 000 EUR). Néanmoins, ayant constaté que la correction des rectifications effectuées par les autorités douanières locales de Ballerup le 12 mai 1997 avait pu susciter la confiance légitime de l’entreprise quant au caractère correct de la procédure de dédouanement suivie, les autorités douanières danoises ont demandé à la Commission si, conformément à l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, il était justifié de ne pas prendre en compte a posteriori les droits à l’importation réclamés à l’entreprise pour ce qui concernait les déclarations déposées après cette date. Cela représentait un montant de 140 409,60 DKK (environ 19 000 EUR).
22. Par décision du 19 juillet 1999, la Commission a répondu par l’affirmative. Dans sa décision, la Commission a notamment estimé que la correction, par les autorités douanières locales de Ballerup le 12 mai 1997, des rectifications effectuées par les autorités douanières locales de Vejle devait être considérée comme une erreur commise par les autorités danoises compétentes, que l’intéressé ne pouvait pas raisonnablement déceler.
23. Par lettre du 21 octobre 1999, la Commission a invité les autorités danoises à mettre à sa disposition le montant de 140 409,60 DKK de ressources propres avant le premier jour ouvrable suivant le 19 du deuxième mois suivant l’envoi de la lettre, soit le 20 décembre 1999, à défaut de quoi les intérêts de retard prévus par la réglementation communautaire en vigueur seraient appliqués. Elle a également demandé que le montant soit identifié de manière à être reconnaissable dans le relevé mensuel de la comptabilité qui devait lui être communiqué.
24. Après que les autorités danoises ont, par lettre du 15 décembre 1999, refusé de donner suite à cette demande, la Commission a adressé une mise en demeure au gouvernement danois par lettre du 19 juillet 2000. La réponse du gouvernement danois du 29 septembre 2000 ne l’ayant pas satisfaite, elle a, le 6 avril 2001, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis dans un délai de deux mois à compter de la notification de celui-ci. Dans la mesure où le gouvernement danois persiste, dans sa réponse, à affirmer que les États membres ne peuvent pas être tenus pour responsables d’erreurs commises par des autorités douanières et dont les redevables – pouvant se prévaloir à cet effet d’une décision de la Commission – ne sont pas tenus de supporter les conséquences, la Commission a introduit le présent recours.
IV – Arguments des parties
25. En ce qui concerne les points de vue des parties présentés ci-après, nous nous contenterons de rendre compte dans les grandes lignes des arguments détaillés échangés, par écrit et à l’audience, entre la Commission, d’une part, et le Royaume de Danemark et les États membres intervenus au soutien de ses conclusions, d’autre part. Si nécessaire, nous nous attarderons sur certains des arguments présentés.
26. La Commission soutient que les ressources propres «traditionnelles», au sens de l’article 2 de la décision de 1994 relative aux ressources propres, existent dès la naissance de la dette douanière et que, partant, le montant de 140 409,60 DKK aurait dû être mis à sa disposition en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de ladite décision. Dès lors, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1552/89, les autorités danoises auraient dû, en appliquant correctement les dispositions douanières, constater un droit des Communautés à ces ressources et, en l’absence de la déclaration d’utilisation finale requise, recouvrer les droits de douane.
27. La détermination du moment auquel les autorités danoises auraient dû constater l’existence d’un droit sur le montant de la dette douanière permettrait également de calculer, conformément à l’article 10 du règlement n° 1552/89, le délai dans lequel les ressources propres en cause auraient dû être inscrites au compte de la Commission. Le non-respect de ce délai déclencherait l’obligation de payer des intérêts de retard conformément à l’article 11 dudit règlement. La Commission invoque à l’appui de cette affirmation l’arrêt Commission/Allemagne (11).
28. Selon la Commission, il y a lieu de faire une stricte distinction entre, d’une part, les rapports entre la Communauté et les États membres et, d’autre part, les rapports entre les États membres et les redevables lors de la perception des droits de douane par les États membres, suivie de leur mise à la disposition de la Commission. Les rapports entre la Communauté et les États membres seraient régis par les dispositions relatives au système de financement de la Communauté, à savoir la décision de 1994 relative aux ressources propres et le règlement n° 1552/89, ainsi que par le principe de la coopération loyale consacré à l’article 10 CE. Les rapports entre les États membres et les opérateurs économiques, en revanche, seraient entièrement régis par le code des douanes et les dispositions prises pour son exécution, telles que celles du règlement n° 2454/93.
29. La Commission poursuit en admettant qu’il existe un lien purement technique et juridique entre les deux ensembles de règles, puisque le règlement n° 1552/89 fait référence aux diverses étapes qui, conformément au code des douanes, sont parcourues dans le cadre de la naissance, de la constatation et du recouvrement d’une dette douanière. Toutefois, ces références n’auraient pas d’incidence sur la question de la responsabilité financière des autorités nationales vis-à-vis de la Communauté pour les erreurs qu’elles commettent dans la perception des ressources propres «traditionnelles». Si un État membre ne perçoit pas, pour quelque raison que ce soit, lesdites ressources, il ne pourrait être dispensé de mettre celles-ci à la disposition de la Commission qu’en vertu de l’article 17 du règlement n° 1552/89 et aux seules conditions énoncées, de manière exhaustive, par cette disposition. Partant, le fait qu’une entreprise se trouve dispensée de payer des droits de douane en vertu de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes n’a en soi aucune incidence sur l’obligation de l’État membre concerné de verser le montant de ces droits.
30. La référence faite par l’article 2 du règlement n° 1552/89 au code des douanes, plus particulièrement en ce qui concerne la prise en compte d’une dette douanière, devrait nécessairement s’entendre comme une référence aux conditions objectives requises par le code pour que la prise en compte puisse avoir lieu, et non pas à la question de savoir si les autorités nationales ont ou n’ont pas effectivement procédé à la prise en compte dans le cas considéré. Il s’ensuit, selon la Commission, que, dès le moment de l’introduction des marchandises sur le territoire douanier de la Communauté, c’est-à-dire de la naissance de la dette douanière, les droits de douane et les prélèvements agricoles appartiennent à la Communauté, et non pas aux États membres.
31. La Communauté aurait cependant choisi de confier la perception de ces recettes aux États membres parce que ceux-ci disposeraient de l’infrastructure opérationnelle appropriée. À titre de contrepartie, les États membres retiendraient, conformément à l’article 2, paragraphe 3, de la décision de 1994 relative aux ressources propres, 10 % des montants de ressources propres à reverser (aujourd’hui 25 %). La Commission en tire la conséquence que la Communauté est d’autant plus en droit de s’attendre à ce qu’ils s’acquittent de leur tâche avec la plus grande diligence. En conclusion, ce sont les États membres qui seraient tenus de supporter les conséquences financières de leur éventuelle négligence dans la perception des ressources propres.
32. À l’appui de son point de vue, la Commission invoque le principe de la bonne gestion financière énoncé aux articles 248 CE et 274 CE, tel que mis en œuvre à l’article 2 du règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes (12), modifié en dernier lieu par le règlement n° 762/2001 (13). Une méconnaissance de ce principe aurait pour conséquence que le moins-perçu devrait être compensé par l’ensemble des États membres, par le biais de la ressource dite «PNB». Le fragile équilibre dans l’approvisionnement en moyens financiers de la Communauté se trouverait ainsi rompu.
33. La Commission invoque, à ce propos, les arrêts Pretore di Cento (14) et Commission/Pays-Bas (15). Nous reviendrons plus loin, dans le cadre de l’appréciation des moyens, sur le contenu de ces arrêts et sur leur incidence dans la solution du litige.
34. Le gouvernement danois répond de manière détaillée aux arguments de la Commission, en soutenant que le droit communautaire applicable en l’espèce ne prévoit pas de responsabilité financière des États membres en cas d’erreurs commises par les autorités nationales de ces États lors de la perception des ressources propres de la Communauté. Une telle responsabilité devrait reposer sur un fondement juridique exprès dans la réglementation communautaire applicable. Or ni le libellé ni les travaux préparatoires de la décision de 1994 relative aux ressources propres, du règlement n° 1552/89 ou des dispositions qui les ont précédés ne permettent de conclure à une intention de faire porter par les États membres la responsabilité financière d’erreurs et de négligences commises lors de la perception des ressources propres. Les articles 2 et 8 de la décision de 1994 relative aux ressources propres ne font que prévoir que le revenu des droits à l’importation et à l’exportation doit être mis à la disposition de la Commission. Elles ne contiennent rien quant aux conséquences d’éventuels erreurs ou manquements des autorités douanières nationales.
35. À ce propos, le gouvernement danois affirme que la présente affaire revêt le caractère d’un test pour la Commission. Celle-ci a essayé à plusieurs reprises d’obtenir que le principe de la responsabilité financière des États membres pour les erreurs commises lors de la perception des ressources propres soit introduit dans les décisions relatives aux ressources propres et les règles prises pour leur application. Jusqu’à présent, ses tentatives en ce sens ont été vaines et le Conseil a rejeté les propositions qu’elle a présentées à cet effet.
36. Le gouvernement danois reconnaît qu’il résulte du principe de loyauté inscrit à l’article 10 CE que les États membres ont un devoir de garantir, par une organisation efficace de leur administration, que les ressources propres seront recouvrées correctement et mises à la disposition de la Commission. On ne peut cependant pas en inférer qu’un État membre devrait assumer la responsabilité d’erreurs éventuellement commises par les autorités nationales. Le gouvernement danois soutient que la perte de ressources propres, qui est une conséquence presqu’inévitable du fait que la perception des ressources propres pour le compte de la Communauté a été déléguée, doit être supportée par cette dernière. Dans le cas contraire, les États membres par lesquels se font les échanges communautaires les plus importants avec les pays tiers seraient affectés de manière disproportionnée.
37. Une analyse soigneuse des termes et de l’économie de la décision de 1994 relative aux ressources propres et du règlement n° 1552/89 révélerait que l’argument de la Commission est dénué de fondement. En particulier, les dispositions sur lesquelles celle-ci se fonde, à savoir, les articles 2 et 8 de la décision de 1994 relative aux ressources propres, ne font que prévoir que le revenu des droits à l’importation doit être mis à la disposition de la Commission. Ces articles ne s’appliquent pas dans l’hypothèse d’un moins-perçu de ressources imputable à une erreur des autorités douanières nationales. En outre, le règlement n° 1552/89 a un caractère très détaillé. Il faudrait en conclure, a contrario, que, si le Conseil avait eu l’intention de rendre les États membres responsables d’un moins-perçu consécutif à des erreurs ou négligences de leurs autorités nationales, il l’aurait, sans nul doute, prévu par une disposition expresse dans ledit règlement.
38. Contrairement à la Commission, le gouvernement danois considère qu’aucun argument ne peut être tiré, en l’espèce, de l’article 17 du règlement n° 1552/89. Cette disposition détermine les conditions auxquelles les États membres peuvent être dispensés de mettre les droits à la disposition de la Commission, une fois qu’ils ont fait l’objet d’une constatation. La situation est tout autre en l’espèce. Nous nous trouvons ici dans une hypothèse où les droits de douane n’ont pas fait l’objet d’une constatation en tant que ressources propres parce que la Commission a, dans le cadre de la procédure visée à l’article 220, paragraphe 2, du code des douanes, lu conjointement avec l’article 869, sous b), du règlement n° 2454/93, admis que des droits à l’importation qui n’ont pas été pris en compte alors qu’ils auraient dû l’être ne devaient pas être recouvrés auprès du redevable, dans la mesure où celui-ci était fondé à croire que les explications données par les autorités douanières compétentes étaient correctes. Dans la mesure où les droits ne devaient plus être pris en compte, il n’y avait lieu de constater aucun droit sur un quelconque montant, au sens de l’article 2 du règlement n° 1552/89. Partant, il ne pouvait y avoir aucune inscription d’un tel montant dans la comptabilité des ressources propres, comme l’exige l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1552/89, et ce montant ne pouvait pas davantage être mis à la disposition de la Commission.
39. Le gouvernement danois accorde à la Commission que la décision de 1994 relative aux ressources propres et le règlement n° 1552/89, d’une part, et le code des douanes, d’autre part, n’ont pas le même objet. Elle n’en estime pas moins que, dans des hypothèses telles que celle du cas d’espèce, où, en vertu d’une application correcte du code des douanes et des dispositions prises pour son exécution, certains droits de douanes ne peuvent plus être recouvrés auprès du redevable, la Commission ne peut plus exiger leur paiement à titre de ressources propres. Tel est le cas, à plus forte raison, lorsque la Commission est – en vertu de l’article 873 du règlement n° 2454/93 – elle-même compétente pour déterminer si les États membres ont le droit de renoncer à exiger des droits à l’importation auprès des entreprises pour les motifs visés à l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. Il serait normal de supposer que, si l’on a laissé à la Commission le soin de décider si les États membres pouvaient être dispensés d’exiger des droits de douanes particuliers, c’est parce qu’une décision de ne pas recouvrer lesdits droits a pour conséquence que la Commission perd une ressource propre.
40. Pour démontrer l’existence d’un tel lien entre les dispositions relatives aux ressources propres et celles concernant les douanes, le gouvernement danois invoque également un argument historique, qu’il tire du règlement n° 1697/79 (16). L’article 9 de ce règlement, abrogé depuis par le code des douanes, prévoyait que, jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions communautaires définissant les conditions dans lesquelles les États membres doivent procéder à la constatation des ressources propres provenant des droits à l’importation ou à l’exportation, les États membres n’étaient pas tenus, dans le cas où ils n’avaient pas procédé au recouvrement a posteriori de ces droits en application du règlement en question, de procéder à la constatation des ressources propres correspondantes au sens «du règlement» (remplacé depuis par le règlement n° 1552/89).
41. Pour terminer, le gouvernement danois tente, par une argumentation très fouillée, de démontrer pourquoi la jurisprudence invoquée par la Commission ne serait pas pertinente en l’espèce. Cette jurisprudence concernerait des cas où l’État membre en question était tenu de procéder au recouvrement a posteriori d’une taxe agricole ou à l’importation auprès d’une entreprise, même si le recouvrement n’avait pas été effectué en temps utile. Leur cadre juridique ne comporterait pas de dispositions correspondant à l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. Cela aurait permis le recouvrement a posteriori de la taxe auprès de l’entreprise concernée. Il ne semblerait pas, en revanche, que ces arrêts prennent position sur des cas où un État membre n’a plus le droit de procéder à un recouvrement en raison d’une erreur des autorités douanières.
42. Les gouvernements belge, italien, néerlandais, portugais et suédois soutiennent la position du gouvernement danois. Bien que leurs arguments présentent quelques divergences, ils estiment, tout comme le gouvernement danois, que les États membres ne peuvent pas être tenus pour responsables d’erreurs ou de négligences commises par les autorités douanières nationales. À l’instar du gouvernement danois, ils sont d’avis que la jurisprudence invoquée par la Commission est dénuée de pertinence en l’espèce. En particulier, elle ne concernerait pas des hypothèses où les États membres ne pourraient plus procéder au recouvrement a posteriori de droits de douane ou de taxes agricoles. À cet égard, certains intervenants ont encore fait observer que des erreurs telles que visées à l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes pouvaient également être commises par la Commission elle-même ou par des autorités de pays tiers.
43. Certaines des interventions font valoir que, même dans le cas d’une application soigneuse de la réglementation douanière par une administration douanière fonctionnant correctement, les erreurs apparaîtront inévitables. Compte tenu du volume des échanges avec les pays tiers, n’en commettre aucune serait tout simplement impossible. Le point de vue défendu par la Commission impliquerait que les États membres par lesquels passent les courants d’échanges majeurs courraient des risques financiers disproportionnés, même en prenant toutes les mesures que leur commande le principe de la loyauté communautaire consacré par l’article 10 CE.
44. Les arguments présentés par le gouvernement allemand sont quelque peu différents de ceux des autres intervenants. Celui-ci invoque d’abord une exception d’irrecevabilité. Conformément à l’article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure, il appartient à la Cour d’examiner d’office la recevabilité du recours. Or, la Cour ne serait pas compétente pour connaître de la présente affaire. En effet, le présent recours constituerait en réalité un recours en réparation fondé sur une violation du code des douanes. Étant donné qu’un tel recours ne serait pas prévu dans le régime de protection des droits du traité, ce seraient les juridictions danoises qui seraient compétentes pour en connaître, conformément à l’article 240 CE.
45. Deuxièmement, le gouvernement allemand fait observer que, puisqu’il n’existe pas, objectivement, d’administration douanière infaillible, un tel recours en réparation ne pourrait aboutir qu’en cas de violation manifeste et suffisamment caractérisée des dispositions communautaires en matières douanière et agricole, résultant en une perte pécuniaire pour la Communauté, en appliquant par analogie les critères dégagés dans ce domaine par la Cour dans sa jurisprudence concernant la responsabilité de la Communauté et des États membres vis-à-vis des particuliers. Le cas d’espèce ne satisferait pas à ces critères.
V – Appréciation
A – La recevabilité
46. Il nous paraît que le point de vue du gouvernement allemand, selon lequel le recours ne serait pas un recours en manquement, mais une action en réparation simulée, repose sur une lecture erronée de la requête de la Commission qui ne demande pas que le Royaume de Danemark soit condamné à payer un certain montant, mais bien que la Cour constate la violation par cet État membre de ses obligations au titre de l’article 10 CE et de la décision de 1994 relative aux ressources propres. La mention du montant de 140 409,60 DKK dans la requête est indissolublement liée à l’objet du recours, à savoir le prétendu manquement par le Royaume de Danemark à ses obligations au titre de la décision de 1994 relative aux ressources propres. En conclusion, le recours est bel et bien recevable.
47. Ajoutons, en anticipant sur l’appréciation au fond du recours, que les parties ainsi que les intervenants n’ont pas toujours, dans leurs observations écrites et orales, utilisé la terminologie avec rigueur. Un aspect crucial de cette affaire est la question de savoir quelles obligations les États membres assument en vertu de la décision de 1994 relative aux ressources propres et des dispositions prises pour son exécution dans le règlement n° 1552/89, et quelle est leur portée dans des situations telles que le cas d’espèce. C’est essentiellement le contenu et la portée de ces obligations qui détermine si le Royaume de Danemark doit verser le montant litigieux. Il n’est donc pas exact de qualifier l’obligation, contestée, de paiement comme naissant d’une quelconque responsabilité, contestée, pour le paiement de ce montant.
B – Le fond
48. La Commission et le gouvernement danois sont d’accord sur les faits. Même le gouvernement danois reconnaît que les autorités douanières compétentes de Ballerup ont commis une erreur en autorisant l’introduction sur le territoire douanier de la Communauté de certaines marchandises à un taux nul, bien que l’entreprise importatrice ne dispose pas d’une autorisation d’utilisation finale. Étant donné que l’entreprise concernée pouvait légitimement croire que la décision des autorités douanières était fondée, les droits de douane qui auraient dû être versés n’ont pas pu être recouvrés a posteriori.
49. Afin d’apprécier si le gouvernement danois a manqué à ses obligations en droit communautaire et s’il doit encore, par conséquent, verser à la Communauté les ressources propres dont celle-ci a été privée, il faut répondre à trois questions étroitement liées:
– Quelles sont les obligations assumées par les États membres au titre des articles 2, paragraphe 1, sous a) et b), et 8, paragraphe 1, de la décision de 1994 relative aux ressources propres, lus conjointement avec les articles 2, paragraphe 1, 6, paragraphe 2, et 17 du règlement n° 1552/89?
– Quel est le rapport, d’une part, entre la décision de 1994 relative aux ressources propres et le règlement n° 1552/89, et, d’autre part, entre le code des douanes et le règlement n° 2454/93 adopté pour son application?
– Plus particulièrement, l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, appliqué conjointement avec les articles 871 et 873 du règlement n° 2454/93, a-t-il une incidence sur les obligations des États membres au titre de la décision de 1994 relative aux ressources propres et du règlement n° 1552/89?
C – Obligations découlant de la décision de 1994 relative aux ressources propres et du règlement n° 1552/89
50. Pour répondre à la première question, l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1552/89 est déterminante. Pour être plus précis, nous considérerons les aspects suivants: un droit de la Communauté est constaté dès qu’il a été satisfait aux conditions posées, en ce qui concerne la prise en compte de son montant, dans les dispositions douanières et que le montant dû a été communiqué au redevable.
51. La Commission considère que les termes «est constaté» ne visent pas seulement la situation où la prise en compte des droits et la communication de leur montant par les autorités nationales au redevable ont effectivement eu lieu – ce qui rend possibles la perception des droits et leur transfert en tant que ressources propres –, mais également celle où les autorités nationales auraient dû agir de la sorte, compte tenu des circonstances objectives, mais ont négligé de le faire.
52. Le gouvernement danois, rejoint en cela par les gouvernements belge, néerlandais et portugais, interprète la disposition de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1552/89 différemment et plus restrictivement: le droit des Communautés aux ressources propres est constaté à partir du moment où il est pris en compte en vertu des dispositions douanières et où son montant peut être communiqué au redevable.
53. Bien que le texte de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1552/89 autorise les deux interprétations, nous pensons néanmoins que c’est la thèse de la Commission qui est correcte. Dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Allemagne (17) qui concernait une question similaire d’interprétation concernant le règlement n° 2981/77 – celui qui a été remplacé par le règlement n° 1552/89 –, l’avocat général Mancini a fait observer que la constatation n’est pas l’acte constitutif du droit aux ressources propres, mais uniquement le fait qui fait naître l’obligation incombant à l’État de mettre ces ressources à la disposition de la Commission. Le droit aux ressources propres naît donc lorsque les conditions établies à cette fin par le législateur communautaire sont remplies. S’il n’en était pas ainsi, si la naissance du droit dépendait de l’initiative des autorités nationales, la prise en compte des ressources propres destinées à la Communauté pourrait être ajournée à leur guise, voire empêchée.
54. L’arrêt rendu par la Cour dans cette dernière affaire s’accorde avec l’analyse de l’avocat général, même si elle ne reprend pas les considérations plus générales qu’il a développées dans ses conclusions. Selon la Cour, le moment qui détermine la naissance de l’obligation de reverser les prélèvements concernés n’est pas le moment où le droit sur lesdits prélèvements a été effectivement constaté, mais bien celui où il aurait dû l’être (18). Cette jurisprudence a ultérieurement été confirmée dans ses arrêts Commission/Grèce (19) et Commission/Pays-Bas (20).
55. Cette jurisprudence est, à notre avis, tout à fait pertinente dans le cas qui nous occupe. Si les droits de la Communauté ne pouvaient être considérés comme constatés que si les États membres avaient effectivement procédé à une prise en compte, les «meilleures conditions possibles» dans lesquelles la Communauté doit pouvoir disposer des ressources propres ne seraient pas assurées. En effet, les droits et prélèvements qui n’ont pas été pris en compte en raison d’erreurs ou de négligences commises par les administrations nationales ne pourraient pas alors, contrairement à l’objectif exprimé au deuxième considérant du règlement n° 1552/89, faire l’objet d’une constatation en tant que ressources propres.
56. Un tel résultat serait, en outre, incompatible avec l’économie de ce règlement. Celui-ci, à l’article 17, paragraphe 2, soumet à des conditions très strictes la dispense accordée aux États membres de leur obligation de mettre les droits et prélèvements ayant fait l’objet d’une constatation à la disposition de la Commission en tant que ressources propres: il faut que le recouvrement n’ait pas pu être effectué pour des raisons de force majeure ou que, après un examen approfondi, il se soit avéré impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient être imputables à l’État membre concerné. Ce serait porter un coup pour ainsi dire fatal au caractère restrictif de cette disposition que de considérer ces conditions comme remplies dans une hypothèse où l’État membre concerné aurait dû, compte tenu des circonstances objectives et des dispositions douanières qui leur sont applicables, constater un droit de la Communauté sur des droits de douane, mais ne l’a pas fait, ou ne l’a pas fait suffisamment ou en temps utile. En effet, il ne fait aucun sens de se montrer très exigeant à l’égard des États membres en ce qui concerne le respect des obligations qui découlent de la constatation des ressources propres, si l’obligation même de constater ces ressources n’est pas liée à la satisfaction, en fait et en droit, de conditions objectives.
57. L’argumentation qui précède trouve un appui dans la jurisprudence, où la Cour a jugé qu’il existait un lien indissoluble entre l’obligation de constater un droit sur le montant de la dette douanière et celle de l’inscrire au compte de la Commission dans le délai imparti, en y ajoutant éventuellement des intérêts de retard (21). Ce lien indissoluble dépend de la constatation des ressources propres. Celle-ci ne peut pas dépendre de l’arbitraire ou de l’attitude négligente d’un État membre (22).
58. Enfin, nous avons, en décrivant ci-dessus le contexte de cette affaire, indiqué que le régime des finances communautaires est caractérisé par un équilibre fragile: entre les recettes et les dépenses, et en ce qui concerne la composition des recettes, d’une part, et des dépenses, d’autre part. En raison de la fragilité de ce régime, il importe que les obligations des États membres en ce qui concerne la constatation, la perception et la mise à disposition des ressources propres soient définies de manière précise, et scrupuleusement respectées. Cette règle ne s’accommode pas d’une situation où des négligences commises par un État membre lors de la constatation de ressources propres traditionnelles se trouvent purement et simplement compensées par l’ensemble des États membres, par le biais de la ressource «PNB». Il faut précisément éviter une telle situation, qui serait contraire au principe de la coopération loyale – lequel régit également les relations entre États membres –, en interprétant et en appliquant le droit communautaire avec rigueur.
59. Cela nous amène à conclure que l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1552/89 imposait aux autorités danoises, dans les circonstances de la cause, de constater, au titre des ressources propres, un droit de la Communauté sur un montant de 104 409,60 DKK de droits de douane. L’omission de ce faire constitue en soi un non-respect des obligations qui reposent sur l’État membre en vertu du droit communautaire.
D – Rapport entre les dispositions relatives aux ressources propres et la réglementation douanière communautaire
60. Bien que le gouvernement danois admette que ses autorités douanières ont commis une erreur, à cause de laquelle des droits de douane n’ont pas fait l’objet d’une constatation de ressources propres, il conteste que cette erreur l’oblige à verser le montant des ressources non constatées à la Commission. Il fait valoir que l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes lui interdit de recouvrer les droits en question auprès du redevable et que, faute de disposition expresse en ce sens en droit communautaire, il ne peut pas être tenu pour «responsable» d’une erreur d’appréciation commise par son administration.
61. À notre avis, cet argument ne tient pas. S’il faut admettre, comme nous l’affirmons au point 59 ci-dessus, que le gouvernement danois a commis un manquement dans l’application de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1552/89, il faut conclure que c’est à tort que le montant de 104 409,60 DKK n’a pas été constaté en tant que ressource propre de la Communauté et n’a pas été inscrit au compte de la Commission. Une dispense pour l’un des motifs prévus par l’article 17, paragraphe 2, de ce règlement n’est pas possible, puisque l’impossibilité du recouvrement est une conséquence directe d’une erreur d’appréciation de l’administration danoise. Partant, le gouvernement danois est tenu, en vertu des règles communautaires relatives aux ressources propres, de verser les ressources propres qui auraient dû être constatées et ne l’ont pas été.
62. Nous ne sommes pas plus convaincu par l’existence du lien invoqué par le gouvernement danois entre les dispositions relatives aux ressources propres et les règles communautaires en matière douanière. Les premières régissent les rapports entre la Communauté et les États membres pour ce qui regarde la constatation et la mise à disposition des ressources propres. Les dernières s’appliquent aux rapports entre les États membres et les entreprises pour ce qui concerne les déclarations en douane, ainsi que l’imposition et la perception des droits à l’importation et à l’exportation. Il est vrai qu’il existe un lien entre les deux régimes dans la mesure où les autorités douanières nationales compétentes sont tenues, en vertu des dispositions douanières, de calculer, d’imposer et de percevoir des droits de douane qui devront faire l’objet d’une constatation en tant que ressources propres, mais ce lien est avant tout technique et fonctionnel.
63. En principe, les incidents qui peuvent se produire dans les relations entre les autorités douanières et les redevables n’ont aucune influence sur le flux entre la Communauté et les États membres des ressources propres représentées par les droits de douane qui font ou devraient faire l’objet d’une constatation en tant que telles (23). S’il en était autrement, le flux desdites ressources propres des États membres vers la Communauté serait exposé aux risques inhérents au processus administratif de dédouanement. Or, le législateur communautaire a précisément voulu pallier les conséquences de ces risques en indiquant, de manière exhaustive, à l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 1552/89, les conditions dans lesquelles les États membres peuvent être dispensés de leur obligation de mettre à la disposition de la Commission des ressources propres qui ont fait l’objet ou auraient dû faire l’objet d’une constatation.
64. Le principe selon lequel les ressources propres se voient appliquer un ensemble exhaustif de règles, comprenant en l’occurrence la décision de 1994 relative aux ressources propres et le règlement n° 1552/89, ne souffre d’exception que si, et dans la mesure où, le législateur communautaire lui-même a expressément attaché à certaines hypothèses pouvant se produire lorsque les droits à l’importation et à l’exportation sont imposés et perçus, des conséquences particulières en ce qui concerne les obligations des États membres au titre des dispositions relatives aux ressources propres (24).
65. À l’encontre de ce point de vue, le gouvernement danois et les gouvernements intervenus au soutien de ses conclusions font valoir que cela entraînerait une «responsabilité» des États membres pour des erreurs et des négligences commises dans le cadre de la mise en œuvre de la réglementation douanière. Seraient alors surtout affectés les États membres par lesquels passent les courants d’échanges majeurs avec les pays tiers. Hormis le fait que l’utilisation du terme «responsabilité» n’est pas correct, comme nous l’avons indiqué au point 47 ci-dessus, cet argument nous paraît également intenable pour d’autres raisons. Dans la mesure où les États membres peuvent, en vertu de l’article 2, paragraphe 3, de la décision de 1994 relative aux ressources propres, retenir 10 % des montants à verser à titre de ressources propres traditionnelles (25), on peut arguer que les États membres qui prétendent courir des risques excessifs touchent, selon le même raisonnement, des revenus dans la même proportion. D’ailleurs, l’argument paraît également curieux dans la mesure où les conséquences de la survenance de ces risques sont, en définitive, supportés par la Communauté et, indirectement, par les autres États membres. Ce sont donc eux qui devront payer pour les négligences administratives commises par les États membres en question dans l’application de la réglementation douanière. En un mot, ces derniers veulent bien en retirer les avantages, mais ne veulent pas en supporter les inconvénients.
E – Incidence de l’application de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes sur les obligations découlant des dispositions relatives aux ressources propres
66. Selon le gouvernement danois, l’application de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, conjointement avec les articles 871 et 873 du règlement n° 2454/93, a pour conséquence, en l’espèce, que les droits à l’importation que les autorités douanières auraient dû imposer ne peuvent plus l’être, et ne peuvent pas davantage être perçus. Dès lors, la jurisprudence invoquée par la Commission, à savoir les arrêts Commission/Allemagne (26), Commission/Grèce (27) et Commission/Pays-Bas (28), ne serait pas pertinente en l’espèce. Par ailleurs, la Commission aurait, dans le cadre de la procédure prévue aux articles 871 et 873 du règlement n° 2454/93, consenti à l’application de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. Elle aurait, évidemment, dû être attentive aux conséquences que cela aurait au niveau de la constatation de ses droits et du versement des ressources propres.
67. Il est clair que le gouvernement danois aurait dû, en l’espèce, constater un droit sur le montant de la dette douanière de 140 409,60 DKK et percevoir ce montant, et que les autorités douanières danoises compétentes ont, en raison de leur comportement, provoqué l’application de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, rendant ainsi la perception impossible. Il ne reste plus qu’à apprécier si, en raison de l’application de cette dernière disposition, ainsi que des règles adoptées pour sa mise en œuvre, le gouvernement danois est libéré de son obligation de transférer à la Commission les droits de douane sur lesquels elle aurait dû constater un droit de la Communauté au titre des ressources propres.
68. Afin de répondre à cette question, faisons d’abord observer qu’il n’existe aucune règle de droit générale permettant d’affirmer que des droits de douane qui auraient dû, en tant que ressources propres, faire l’objet d’une constatation ne devraient pas être mis à la disposition de la Commission. La jurisprudence de la Cour à laquelle il est fait référence ci-dessus, aux points 53 à 57 inclus, concerne des cas où les États membres concernés avaient omis de constater les droits de la Communauté sur des prélèvements ou droits de douane en temps utile. L’exécution tardive des obligations découlant des règles communautaires en matière de ressources propres a eu pour conséquence que les ressources propres en question ont néanmoins dû être versées, et avec un intérêt de retard. Il n’existe aucune différence fondamentale entre l’hypothèse d’un comportement arbitraire ou négligent d’un État membre qui a pour effet de retarder la perception des droits et celle, comparable, d’un comportement rendant la perception des droits en question juridiquement impossible. Dans les deux cas, l’État membre est tenu au résultat visé par les dispositions relatives aux ressources propres, c’est-à-dire de mettre à disposition les ressources propres sur lesquelles il aurait dû constater un droit de la Communauté.
69. La réponse même à la question est simple. Ni le code des douanes ni le règlement n° 2454/93 adopté pour la mise en œuvre de ce dernier ne contiennent de dispositions prévoyant expressément que les États membres empêchés, en vertu de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code, de percevoir auprès d’un redevable des droits qui, en tant que ressources propres, auraient dû faire l’objet d’une constatation sont dispensés de mettre leur montant à la disposition de la Commission.
70. Il en résulte que, à défaut d’avoir honoré ses obligations au titre de la décision de 1994 relative aux ressources propres et du règlement n° 1552/89, le Royaume de Danemark est toujours tenu de verser à la Commission un montant de 140 409,60 DKK augmenté d’intérêts de retard.
71. Afin d’être complet, faisons encore observer que le fait pour la Commission d’avoir été engagée dans la procédure prévue aux articles 871 et 873 du règlement n° 2454/93 ne permet pas non plus de conclure que les États membres se trouvent dispensés, en vertu de l’article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, de l’exécution de leurs obligations au titre des règles relatives aux ressources propres.
72. Premièrement, ces dispositions ne donnent pas un tel pouvoir à la Commission. Deuxièmement, ce pouvoir serait déplacé dans le cadre de cette procédure particulière, car il impliquerait que la Commission mette en balance le principe général de la protection de la confiance légitime du redevable et les conséquences éventuelles pour les finances communautaires. Troisièmement, le rôle de la Commission dans ladite procédure ne consiste absolument pas en un contrôle du respect des règles relatives aux ressources propres, mais bien à assurer une égalité et une uniformité dans l’application de la réglementation douanière de la Communauté.
F – Dépens
73. Dans la mesure où il nous paraît que la Commission doit avoir gain de cause en l’espèce, le Royaume de Danemark devrait être condamné aux dépens.
VI – Conclusion
74. Compte tenu de ce qui précède, nous proposons à la Cour de:
1) déclarer le recours de la Commission recevable;
2) déclarer que, à défaut d’avoir dûment constaté un droit des Communautés sur des droits à l’importation s’élevant à 140 409,60 DKK et de mettre ce montant, augmenté d’intérêts de retard calculés à partir du 20 décembre 1999, à la disposition de la Commission en tant que ressources propres, le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire, et plus particulièrement des articles 2 et 8 de la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil, du 31 octobre 1994, relative au système des ressources propres des Communautés européennes, ainsi que de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés, et
3) condamner le Royaume de Danemark aux dépens.
1 – Langue originale: le néerlandais.
2 – JO L 293, p. 9.
3 – JO L 244, p. 27.
4 – JO L 155, p. 1.
5 – JO L 175, p. 3.
6 – JO L 302, p. 1.
7 – JO L 253, p. 1.
8 – JO L 212, p. 18.
9 – JO L 187, p. 16.
10 – JO L 82, p. 1.
11 – Arrêt du 20 mars 1986 (303/84, Rec. p. 1171, points 17 à 19).
12 – JO L 356, p. 1.
13 – Règlement (CE, CECA, Euratom) du Conseil, du 9 avril 2001, modifiant le règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes en ce qui concerne la séparation des fonctions d’audit interne et de contrôle financier ex ante (JO L 111, p. 1).
14 – Arrêt du 5 mai 1977 (110/76, Rec. p. 851).
15 – Arrêt de la Cour du 16 mai 1991 (C‑96/89, Rec. p. I-2461).
16 – Règlement (CEE) du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l’importation ou des droits à l’exportation qui n’ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1).
17 – Précitée note 11; voir, notamment, p. 1176.
18 – Arrêt précité note 11, point 17.
19 – Arrêt du 21 septembre 1989 (68/88, Rec. p. 2965, point 14).
20 – Précité note 15, points 37 et 38.
21 – Voir arrêts Commission/Allemagne, précité note 11, point 11, Commission/Grèce, précité note 19, point 17, et Commission/Pays-Bas, précité note 15, point 38.
22 – Arrêt Commission/Pays-Bas, précité note 15, point 37.
23 – Voir arrêt Pretore di Cento, cité note 14, points 4 à 6.
24 – La règle générale formulée plus haut d’une nette séparation entre le domaine des ressources propres et celui des règles douanières découle également de la jurisprudence de la Cour. Voir, notamment, arrêts du 7 septembre 1999, De Haan (C‑61/98, Rec. p. I-5003, points 34 et 35), et du 14 novembre 2002, SPKR (C‑112/01, Rec. p. I-10655, point 34).
25 – Aujourd’hui le taux est de 25 %. Voir article 2, paragraphe 3, de la décision 2000/597/CE, Euratom du Conseil, du 29 septembre 2000, relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO L 253, p. 42).
26 – Précité note 11.
27 – Précité note 19.
28 – Précité note 15.