1.

Différents organes de représentation du personnel d'une société de production audiovisuelle ayant bénéficié d'une aide d'État contestent la légalité de la décision de la Commission qui l'a déclarée incompatible avec le marché commun, en introduisant le recours prévu à l'article 173, quatrième alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE). Je ne crois pas que la construction jurisprudentielle soit la voie appropriée pour traduire la dimension sociale des traités au niveau de la procédure. Mais je pense, en revanche, que le présent pourvoi doit permettre de faire la lumière sur l'interprétation que la Cour de justice donne des conditions requises pour que les particuliers directement et individuellement concernés par une décision dont ils ne sont pas les destinataires aient un intérêt à agir. Il serait en effet hautement souhaitable que, en matière d'intérêt à agir, la casuistique actuelle laisse place à des critères généraux plus clairs et plus sûrs.

2.

Selon l'ordonnance du Tribunal qui fait l'objet du pourvoi, les faits qui sont à l'origine de la présente procédure se résument ainsi:

«La Société française de production (ci-après ‘SFP’) est une société contrôlée par l'État français, dont l'activité principale est la production et la transmission de programmes pour la télévision.

Par décisions des 27 février 1991 et 25 mars 1992, la Commission a autorisé deux versements d'aides par les autorités françaises à la SFP, intervenus de 1986 à 1991, portant sur un montant total de 1260 millions de FF.

Par la suite, l'État a procédé à de nouvelles interventions en faveur de la SFP, lui versant 460 millions de FF en 1993 et 400 millions de FF en 1994. S'estimant pénalisées par les prix peu élevés que l'aide reçue par la SFP permettait à celle-ci de pratiquer, plusieurs sociétés concurrentes ont déposé, le 7 avril 1994, une plainte devant la Commission.

Par décision du 16 novembre 1994, celle-ci a ouvert la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité CE en ce qui concerne les deux dernières aides versées en 1993 et 1994, et, par communication 95/C 80/04 ( 1 ), a invité le gouvernement français et les parties intéressées à présenter leurs observations. Elle a invité en outre le gouvernement français à lui fournir un plan de restructuration et à s'engager à ne pas mettre d'autres fonds publics à la disposition de la SFP sans son autorisation préalable. Les autorités françaises ont présenté leurs observations par lettre du 16 janvier 1995.

Par décision du 5 mai 1996, ayant donné lieu à une communication 96/C 171/03 ( 2 ), la Commission a décidé d'étendre la procédure pour couvrir de nouvelles aides publiques, d'un montant de 250 millions de FF, dont le versement avait été annoncé par les autorités françaises le 19 février 1996.

Aucune observation des autres États membres ou des autres intéressés n'a été reçue par la Commission à la suite de l'ouverture de la procédure.

Le 2 octobre 1996, la Commission a adopté la décision 97/23 8/CE, concernant l'aide octroyée par le gouvernement français à la société de production audiovisuelle Société française de production ( 3 ) (ci-après la ‘décision’). Dans cette décision, elle a considéré que l'aide en cause, résultant des versements successifs effectués pendant la période 1993-1996, d'un montant total de 1 milliard 110 millions de FF, était illégale, car accordée en violation de la procédure de notification préalable prévue à l'article 93, paragraphe 3, du traité. Elle a estimé que cette aide était incompatible avec le marché commun, dès lors qu'elle ne pouvait bénéficier de l'une des dérogations prévues à l'article 92, paragraphe 3, sous c) et d), du traité. En conséquence, elle a ordonné au gouvernement français de procéder au recouvrement de l'aide, augmentée d'un intérêt entre la date de son octroi et la date de son remboursement. »

3.

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 juin 1997, le comité d'entreprise de la SFP, le Syndicat national de radiodiffusion et de télévision CGT, le Syndicat unifié de radio et de télévision CFDT, le Syndicat national Force ouvrière de radiodiffusion et de télévision et le Syndicat national de l'encadrement audiovisuel CFECGC ont introduit un recours contre la décision au titre de l'article 173 du traité. En vertu de l'article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la Commission a soulevé une exception d'irrecevabilité, sur laquelle les requérants ont été entendus.

4.

Le 18 février 1998, le Tribunal a rendu une ordonnance dans laquelle, faisant droit à l'exception soulevée par la défenderesse, il a jugé le recours irrecevable et condamné les requérants aux dépens.

5.

Les organisations qui ont formé le pourvoi font valoir, en premier lieu, que le Tribunal a fait une interprétation erronée de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, en jugeant que les organes reconnus, représentant les travailleurs d'une entreprise bénéficiaire d'une aide d'État, ne sont pas individuellement concernés par une décision de la Commission déclarant cette aide incompatible avec le marché commun.

Les requérants estiment également que l'ordonnance du Tribunal est erronée en droit en ce qu'elle a jugé que les requérants en première instance n'étaient pas directement concernés par la décision de la Commission du 5 mai 1996.

Je traiterai successivement chacun de ces arguments, non sans examiner auparavant une importante question soulevée à titre liminaire par les requérants.

6.

Les requérants affirment, à titre liminaire, que, alors que, en matière de concentration d'entreprises, l'action de la Commission se situe exclusivement dans le domaine de la concurrence, dans le cadre des aides d'État, elle doit opérer en veillant à respecter en outre les objectifs généraux de la Communauté, parmi lesquels doivent figurer ceux qui concernent «un niveau d'emploi et de protection sociale élevé» [article 2 du traité CE (devenu, après modification, article 2 CE)]. Cette obligation serait le corollaire de la faculté que possède la Commission, dans le domaine du contrôle des aides, d'interdire ou d'imposer des options de politique générale. A titre d'exemple, les requérants invoquent l'affaire relative au Fonds national pour l'emploi ( 4 ).

7.

Je conviens que la question de savoir quels sont les destinataires naturels du régime communautaire d'aides d'État revêt, dans le cas d'espèce, une importance cruciale. J'y reviendrai ultérieurement, lorsque j'examinerai si les requérants sont individuellement concernés. Quoi qu'il en soit, les affirmations des requérants, si elles sont intéressantes, s'apparentent davantage à des propositions de politique législative qu'à une interprétation de lege lata de la réalité juridique actuelle.

8.

On ne trouve ni dans les traités ni dans la jurisprudence de la Cour d'éléments autorisant à soutenir que, en matière d'aides d'État, l'action de la Commission et le contrôle de leur légalité doivent se conformer aux objectifs généraux de la Communauté, notamment à ceux d'ordre social, dans une plus large mesure que dans d'autres domaines de l'activité communautaire, tel celui du contrôle des concentrations d'entreprises. Dans l'un et l'autre domaines, l'objectif premier de la politique communautaire est de maintenir un niveau effectif de concurrence.

Les enseignements qui peuvent être tirés de l'affaire du Fonds national pour l'emploi, invoquée par les requérants, ne permettent pas de parvenir à une autre conclusion. En effet, dans cette affaire, la Cour s'est bornée à confirmer la légalité d'une décision de la Commission établissant qu'une intervention déterminée de l'État, qui prenait en charge les frais de licenciement et d'insertion professionnelle découlant d'une restructuration, constituait une aide, mais pouvait bénéficier de l'exception prévue à l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité CE (devenu, après modification, article 87, paragraphe 3, CE). Cette disposition prévoit que peuvent être autorisées certaines aides destinées à «faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, lorsqu'elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun». Il ressort du même arrêt ( 5 ) que la Commission s'était fondée, pour appliquer cette disposition, sur la réduction de capacités résultant de la restructuration, sur le fait que c'étaient les travailleurs licenciés qui étaient les principaux bénéficiaires de l'aide, et sur le montant limité de l'aide allouée. S'il est un élément qui confirme cette conclusion, c'est bien le large pouvoir discrétionnaire dont la Commission jouit lorsqu'elle se prononce sur la compatibilité sur la base, notamment, de critères d'ordre social ( 6 ).

9.

En tout état de cause, même si l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité pouvait être interprété avec certitude comme permettant d'autoriser les aides destinées à améliorer le niveau d'emploi et de protection sociale, on ne voit pas pourquoi, pour cette seule et unique raison, il faudrait assujettir le régime communautaire des aides d'État à des considérations de politique sociale, et moins encore en quoi, du fait de cet assujettissement, les destinataires mêmes de la politique sociale, et en particulier les travailleurs, occuperaient, dans le cadre des articles 92 et 93 du traité CE (devenu article 88 CE), une position analogue à celle qu'occupent les sujets propres de la concurrence que sont les entreprises. Il en découle que les travailleurs — ou leurs représentants reconnus — ne seraient théoriquement habilités à contester une décision que s'ils fournissaient une preuve juridique que l'autorisation ou le refus d'une aide a non seulement certains effets limités à une entreprise ou à un secteur, mais a ou peut avoir en outre un effet négatif sur le niveau d'emploi ou de protection sociale dans l'ensemble de la Communauté ou dans une partie substantielle de celle-ci.

Ainsi donc, s'il est vrai que la Cour a reconnu à plusieurs reprises que, lorsqu'elle examine la compatibilité d'un régime d'aides avec le marché commun, la Commission peut tenir compte de considérations d'ordre économique ou social, je ne crois cependant pas, contrairement à ce que la Commission affirme dans son mémoire en réponse, que ces considérations soient, de manière générale, susceptibles d'un contrôle juridictionnel. D'une part, la Commission jouit dans ce domaine d'un large pouvoir discrétionnaire; d'autre part, le droit communautaire n'est pas, en l'état actuel, suffisamment précis pour permettre la création de droits — économiques ou sociaux — pouvant être invoqués en justice par les particuliers.

10.

En définitive, je ne crois pas que, à l'heure actuelle, le droit communautaire exige que l'on accorde à l'objectif général que constitue un niveau élevé d'emploi et de protection sociale une plus grande attention dans le cadre du régime européen d'aides d'État que, par exemple, dans le cadre du contrôle des opérations de concentration.

11.

Dans la première branche de leur moyen unique, les requérants font valoir que le Tribunal de première instance a commis une erreur de droit en estimant que les organes de représentation du personnel de l'entreprise bénéficiaire de l'aide n'étaient pas individuellement concernés par la décision de la Commission au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité. Le Tribunal aurait donné une définition incorrecte de la notion de «personnes individuellement concernées» et apprécié de manière erronée les circonstances propres de l'espèce.

12.

On me permettra, avant tout, de résumer les motifs avancés par le Tribunal de première instance sur le point de savoir si les requérants sont individuellement concernés.

Le Tribunal a tout d'abord estimé que les requérants ne pouvaient pas valablement se prévaloir du raisonnement développé dans ses arrêts du 27 avril 1995, CCE de la Société générale des grandes sources e.a./Commission ( 7 ) (ci-après l'«arrêt Perrier») et CCE de Vittel e.a./Commission ( 8 ) (ci-après l'«arrêt Vittel»), dans lesquels il avait estimé qu'une décision de la Commission déclarant qu'une opération de concentration était compatible avec le marché commun affectait individuellement les représentants reconnus des travailleurs des entreprises qui pouvaient être touchés par cette opération de concentration.

Le Tribunal a fait valoir que, dans ces deux arrêts, il avait jugé que l'opération concernait individuellement les représentants reconnus des travailleurs des entreprises intéressées parce que le règlement (CEE) n° 4064/89 ( 9 ) les mentionnait directement parmi les tiers justifiant d'un intérêt suffisant pour être entendus par la Commission au cours de la procédure administrative, ce qui les caractérisait par rapport à toute autre personne tierce. Le Tribunal a conclu qu'il n'existe pas de disposition d'une portée similaire en matière d'aides.

Le Tribunal a ensuite rappelé que l'objectif de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité est de permettre à la Commission, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, d'avoir une information complète sur l'ensemble des données de l'affaire et de s'entourer de tous les avis nécessaires en vue de déterminer si l'aide soumise à son examen est compatible ou non avec le marché commun. Il n'est donc pas exclu que des organismes représentant les travailleurs de l'entreprise bénéficiaire d'une aide puissent, en tant qu'intéressés au sens de l'article 93, paragraphe 2, du traité, présenter à la Commission leurs observations sur des considérations d'ordre social susceptibles, le cas échéant, d'être prises en compte par celle-ci. Cela ne saurait cependant suffire à les individualiser de manière analogue à l'État destinataire de la décision, car la seule qualité d'intéressé ne saurait suffire à qualifier les requérants par rapport à tout autre tiers potentiellement intéressé.

Le Tribunal poursuit en soulignant que les requérants ne sont à aucun moment intervenus auprès de la Commission au cours de la procédure, afin de lui présenter leurs observations, en tant qu'intéressés, sur d'éventuelles considérations d'ordre social. Mais, même s'ils l'avaient fait, cette seule circonstance ne les aurait pas non plus individualisés de manière analogue à celle du destinataire, car ils n'ont pu démontrer ni que leur position sur le marché était substantiellement affectée par la décision attaquée, au sens de l'arrêt Cofaz e.a./Commission ( 10 ), ni que leur position de négociateurs était affectée par la décision, au sens des arrêts Van der Kooy e.a./Commission ( 11 ) et CIRFS e.a./Commission ( 12 ).

Il résulte de ce qui précède que, à défaut d'affectation substantielle d'une position concurrentielle et en l'absence d'atteinte effective à la faculté dont ils pourraient disposer, en qualité d'intéressés au sens de l'article 93, paragraphe 2, du traité, de présenter leurs observations lors de la procédure devant la Commission, à laquelle ils n'ont d'ailleurs pas participé, les requérants ne peuvent faire valoir une atteinte quelconque de nature à démontrer que leur situation juridique est substantiellement affectée par la décision attaquée. Ils ne peuvent, dès lors, être considérés comme individuellement concernés au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité.

13.

Selon les requérants, la jurisprudence de la Cour relative à l'intérêt à agir des tiers concernés par une décision diffère selon qu'il s'agit d'une entreprise concurrente ou d'une association professionnelle. Dans le premier cas, selon la jurisprudence Cofaz e.a./Commission, la Cour exige que la position de l'entreprise requérante sur le marché ait été substantiellement affectée par l'aide qui fait l'objet de la décision attaquée alors que, dans le deuxième cas, aux termes de la jurisprudence Van der Kooy e.a./Commission, l'association professionnelle concernée doit avoir été affectée dans sa position de négociatrice par l'acte litigieux. En pareilles circonstances, il est nécessaire, dans un souci de cohérence, que le juge communautaire définisse des critères adaptés à la situation des organes de représentation du personnel. Puisque ceux-ci sont concernés par la décision, du point de vue de ses répercussions d'ordre social, il convient, pour rechercher s'ils sont individuellement concernés, de déterminer si la décision a affecté de manière substantielle leur position dans le domaine de l'emploi ou, si l'on préfère, puisque les représentants des travailleurs sont par définition parties à la négociation collective, leur capacité de négocier les conséquences d'ordre social d'une décision.

14.

La Commission fait valoir, pour sa part, que la jurisprudence relative à l'intérêt à agir des tiers en matière d'aides d'État, telle qu'elle ressort des arrêts Cofaz e.a./Commission et Van der Kooy e.a./Commission, ne s'applique pas dans le cas d'espèce, qui relève d'une logique différente. Dans les deux affaires précitées, les requérants étaient intervenus en qualité d'opérateurs ou de négociateurs dans les rapports de concurrence que la législation communautaire en matière d'aides d'État entend protéger. Élargir les limites du cercle plus ou moins déterminé de personnes souhaité par l'article 173, quatrième alinéa, du traité ( 13 ), en y incluant, par exemple, les différents créanciers de l'entreprise bénéficiaire (banques, fournisseurs, clients) ou ses organes internes de représentation (de la direction, du personnel, des actionnaires), assimilerait ce recours à une action populaire, ce qui aurait des conséquences préjudiciables tant sur le plan de la procédure qu'au fond. Pour le reste, la Commission se montre d'accord avec la teneur de l'ordonnance du Tribunal attaquée.

15.

Pour interpréter l'article 173, quatrième alinéa, du traité, il convient de partir de l'idée que le traité a établi un régime d'accès restreint au contrôle de la légalité des décisions des institutions. Seule la double condition que le particulier non destinataire de la décision soit concerné à la fois directement et individuellement lui confère le droit d'intenter un recours. Puisqu'il est nécessaire que ces deux conditions soient réunies, la Cour s'est contentée, dans la majorité des affaires qu'elle a jugées, de vérifier si, dans le cas dont elle est saisie, l'une d'elles au moins est satisfaite. Si tel n'est pas le cas, elle ne recherche pas, pour d'évidents motifs d'économie de procédure ( 14 ), si l'autre condition est remplie. En dépit de l'ordre des termes de l'article du traité, la Cour préfère généralement analyser la question de savoir si l'intéressé est individuellement concerné. Ce choix est judicieux. En effet, la notion d'individualisation d'un tiers permet, en principe, une plus grande abstraction que la notion d'incidence directe ( 15 ). La définition de critères propres à délimiter des catégories idéales de particuliers affectés par une décision permet d'atteindre l'objectif de sécurité juridique qui doit gouverner toute disposition relative à l'accès au contrôle juridictionnel mieux que la définition du caractère direct de cette affectation, qui dépend dans une plus large mesure des circonstances de chaque affaire. En outre, dans le domaine en cause, la question de savoir si l'autorisation ou l'interdiction d'une aide d'État a concerné directement une personne déterminée revêt, par sa nature même, un caractère plus hypothétique et, par conséquent, plus difficile à soumettre à un contrôle juridictionnel.

16.

Il découle d'une jurisprudence constante, depuis l'arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission ( 16 ), que, pour être habilitées à intenter un recours dans le cadre de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, les personnes autres que les destinataires d'une décision ne sauraient prétendre être concernées individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire.

On a dit, non sans raison, que la définition de l'affectation individuelle que donne la Cour déplace la question cruciale au profit de l'identification de qualités ou de circonstances de fait susceptibles de singulariser suffisamment des particuliers déterminés. Quoi qu'il en soit, la voie que la Cour a préféré emprunter consiste à analyser le bien-fondé de chaque affaire en recherchant si, dans chacune d'elles, les exigences nécessaires pour sa qualification sont remplies. Il convient de noter que, dans le cadre de cet exercice, la Cour tend à fonder son appréciation sur des situations de fait pour reconnaître si le tiers particulier est individuellement concerné, en laissant de côté la notion plus abstraite des qualités spécifiques. La Cour y recourt presque exclusivement pour rejeter l'existence de cette affectation ( 17 ), ce qui a probablement contribué à accentuer le caractère de construction au cas par cas qui marque sa jurisprudence.

17.

Dans le cadre de l'article 93 du traité CE ( 18 ), les différents tiers dont la Cour a admis qu'ils étaient individuellement (et directement) concernés peuvent être regroupés, aux fins de l'analyse, en trois catégories: a) les entreprises bénéficiaires, actuellement ou potentiellement, de l'aide d'État en cause; b) les entreprises concurrentes de l'entreprise bénéficiaire et leurs associations professionnelles, et c) certaines associations d'opérateurs économiques affectées dans leur capacité de négociatrices. Il s'agit en tout état de cause de sujets qui, par rapport à l'acte attaqué, sont déterminés ou sont à tout le moins susceptibles de l'être.

18.

L'intérêt à agir de l'entreprise bénéficiaire de l'aide, ou du projet d'aide, dont la compatibilité avec le marché commun fait l'objet de la décision de la Commission est généralement admis ( 19 ).

19.

Les entreprises ou associations d'entreprises qui se trouvent dans un rapport de concurrence avec la bénéficiaire peuvent démontrer un lien individuel avec la décision attaquée si elles ont participé activement tant à la définition du cadre politique dans lequel les aides s'insèrent qu'à la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité ( 20 ) ou bien si, alors qu'elles ont participé à cette procédure, leur position sur le marché s'avère substantiellement affectée par l'aide ( 21 ), ou même lorsque la Commission a estimé qu'une aide est compatible avec le marché commun, sans engager cette procédure, dès lors que la requérante peut être affectée dans ses intérêts par l'octroi de l'aide ( 22 ).

20.

Bien que la Cour ait préféré éviter de se prononcer catégoriquement, je pense que l'on peut dire, de manière générale et avec un certain degré de certitude, que toute entreprise en concurrence réelle avec l'entreprise bénéficiaire d'une aide d'État est recevable à introduire un recours en annulation contre une décision relative à cette aide, lorsque l'octroi de celle-ci peut être préjudiciable à sa position sur le marché ( 23 ). En effet, dans la mesure où, dans un régime de libre concurrence, tout avantage accordé à une entreprise se traduit par un préjudice infligé à ses concurrents, on ne peut pas en déduire que ces derniers sont moins directement et moins individuellement affectés par l'aide que l'entreprise favorisée.

21.

Il est vrai que la Cour semble exiger, dans la majorité des cas, que l'entreprise qui se prétend habilitée à agir ait eu une certaine participation au cours de la phase administrative préalable, qu'elle ait demandé l'ouverture du dossier ou présenté des observations, ou au moins que l'entreprise ait eu droit à une telle participation, dans la mesure où elle appartient au groupe idéal d'«intéressés» prévu à l'article 93 du traité. Toutefois, cette condition ne doit pas être comprise, à mon sens, comme une exigence supplémentaire pour pouvoir prétendre à agir, ce qui serait contraire aux dispositions de l'article 173, quatrième alinéa, du traité. En effet, on ajouterait ainsi une exigence ne figurant pas dans le traité. Il serait, en outre, à tout le moins étrange que la jouissance du droit matériel d'exercer une action déterminée soit subordonnée à la reconnaissance de certaines prérogatives procédurales. C'est pourquoi je pense que la Cour voit plutôt, dans ces prérogatives d'ordre procédural, des indices que leurs titulaires sont individuellement concernés par rapport à toute autre entreprise ( 24 ).

22.

Il est manifeste que les organes requérants en l'espèce n'appartiennent pas et ne prétendent pas appartenir à des catégories assimilables à celles des bénéficiaires de l'aide ou des entreprises concurrentes. Il est donc nécessaire d'examiner les autres cas dans lesquels la Cour a admis l'intérêt à agir au titre de l'article 173, quatrième alinéa, du traité.

23.

En effet, à côté de la jurisprudence claire exposée ci-dessus, qui privilégie en toute logique les acteurs naturels de la libre concurrence, les juridictions communautaires — toujours à l'intérieur du régime des aides d'État — ont reconnu des situations particulières de personnes tierces par rapport au destinataire, bénéficiant de la protection de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, qu'il n'est pas toujours facile de ramener à un schéma cohérent. Les arrêts prononcés dans les affaires Van der Kooy e.a./Commission et CIRFS e.a./Commission, en particulier, en apportent la démonstration.

24.

Il semble opportun de rappeler, à ce stade de l'analyse, que la Cour ne reconnaît pas, en principe, d'intérêt à agir «corporatif». Une organisation ayant pour objet la défense des intérêts collectifs d'une catégorie de justiciables ne peut être considérée comme concernée directement et individuellement par un acte qui affecte les intérêts généraux de cette catégorie ( 25 ). Les associations d'entreprises qui introduisent un recours en annulation ne jouissent donc pas de prérogatives supérieures à celles dont bénéficieraient les entreprises qu'elles représentent considérées séparément. Une solution identique s'impose en ce qui concerne les organes de représentation des travailleurs ( 26 ), qui ne possèdent pas un intérêt à agir spécifique même s'ils ont participé aux négociations préalables à l'acte attaqué ( 27 ).

25.

Or, dans l'affaire Van der Kooy e.a./Commission, plusieurs horticulteurs néerlandais à titre individuel, ainsi qu'un organisme public représentant les intérêts généraux de ces professionnels, le Landbouwschap, avaient introduit un recours contre la décision de la Commission déclarant incompatible avec le marché commun une aide accordée sous la forme d'un tarif préférentiel sur le gaz naturel destiné à des serres chauffées. L'avocat général Slynn a estimé que la demande devait être jugée recevable en ce qui concerne les horticulteurs, parce qu'ils étaient substantiellement affectés par la décision qui exigeait la suppression de l'aide ( 28 ), et irrecevable en ce qui concerne le Landbouwschap, au sujet duquel il a rappelé la jurisprudence relative à l'intérêt à agir «corporatif» précédemment évoquée. La solution proposée par l'avocat général entrait donc dans le schéma jurisprudentiel que j'ai décrit précédemment. La Cour ne l'a cependant pas entendu ainsi.

En ce qui concerne les horticulteurs requérants, la Cour a estimé que la décision de la Commission les concernait en raison de leur seule qualité objective de professionnels de la branche établis aux Pays-Bas, admis à bénéficier du tarif préférentiel de gaz au même titre que tout autre horticulteur se trouvant dans la même situation. La décision se présentait par conséquent, à leur égard, comme une mesure de portée générale qui s'appliquait à des situations déterminées objectivement et comportait des effets juridiques à l'égard d'une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite, et les requérants ne pouvaient donc pas être considérés comme individuellement concernés par la décision litigieuse ( 29 ). Cette conclusion produit inévitablement l'impression que les conditions requises pour être considéré comme individuellement concerné varient en fonction du nombre de bénéficiaires de l'aide ( 30 ), et elle apparaît d'autant plus étrange que l'affaire concernait, notamment, la récupération d'une aide déjà octroyée, ce qui permettait d'en identifier tous les bénéficiaires.

En ce qui concerne le Landbouwschap, la solution adoptée par la Cour a consisté à souligner que cet organisme avait participé activement à la procédure ouverte en vertu de l'article 93, paragraphe 2, du traité et figurait parmi les signataires de l'accord ayant établi le tarif préférentiel. Il avait donc un intérêt à agir du fait que sa position était affectée en sa qualité de négociateur des tarifs du gaz dans l'intérêt des horticulteurs ( 31 ). Il est difficile de ne pas voir dans ces propos une reconnaissance de l'intérêt à agir «corporatif» que la Cour avait rejeté en termes clairs.

26.

La preuve que la jurisprudence Van der Kooy e.a./Commission est entourée d'incertitude est fournie par les conclusions que l'avocat général Lenz a présentées lorsque des questions similaires se sont de nouveau posées à l'occasion de l'affaire CIRFS e.a./Commission, précitée. Dans cette affaire, le CIRFS e.a./Commission, association des principaux fabricants mondiaux de fibres synthétiques, ainsi que, à titre individuel, plusieurs entreprises du secteur avaient contesté la légalité d'une décision de la Commission de ne pas ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, au sujet d'un projet d'aide. L'avocat général a proposé que la demande du CIRFS e.a./Commission soit jugée irrecevable en application des principes sur l'intérêt à agir des associations d'entreprises pour introduire un recours, et que soit jugé recevable le recours d'une des entreprises requérantes, qui avait participé à la procédure ayant conduit à la décision de refus attaquée. Pour l'avocat général Lenz, si la Cour avait admis le recours du Landbouwschap dans l'affaire Van der Kooy e.a./Commission, cela s'expliquait parce que cet organisme pouvait être assimilé dans une certaine mesure à une autorité ayant octroyé l'aide ( 32 ).

La Cour a cependant préféré souligner que le CIRFS e.a./Commission avait poursuivi, dans l'intérêt des producteurs de fibres synthétiques, un nombre d'actions concernant la politique de restructuration de ce secteur, en intervenant comme interlocuteur de la Commission au sujet de l'instauration, de la prorogation et de l'adaptation des règles de conduite auxquelles il se soumettait. En outre, pendant la procédure précédant le litige, le CIRFS e.a./Commission avait poursuivi activement des négociations avec la Commission, en lui soumettant des observations écrites et en se maintenant en contact étroit avec les services compétents. Pour toutes ces raisons, la position du CIRFS e.a./Commission, en sa qualité de négociateur de la discipline, était affectée par la décision attaquée ( 33 ).

Pour des motifs d'économie de procédure, la Cour a jugé qu'il n'était pas nécessaire d'examiner la qualité pour agir des autres requérantes ( 34 ).

27.

La jurisprudence Van der Kooy e.a./Commission, ainsi consolidée, semble avoir ouvert une nouvelle voie pour l'introduction par des tiers de recours dirigés contre les décisions des institutions. Dans le domaine concret des aides d'État, ont la qualité requise pour introduire le recours en annulation, à côté des opérateurs économiques dont la position sur le marché est sensiblement affectée, les personnes qui ont participé activement à la procédure d'adoption de l'acte ou du régime juridique dont il relève, dans la mesure où leur position de négociatrices est affectée.

28.

J'avoue que je ne parviens pas à comprendre en quoi l'intérêt du simple négociateur — sans lien avec le jeu de la libre concurrence — mérite davantage de protection juridique que tant d'autres intérêts légitimes en présence. Devant cet état de fait, il est compréhensible que les requérants qui ont formé le pourvoi estiment que le Tribunal devait définir des critères de recevabilité adaptés à la situation des organes représentant le personnel. Pourtant, s'il en était ainsi, il faudrait permettre que tout intérêt légitime puisse ouvrir droit au recours en annulation, à l'encontre du libellé de l'article 173, quatrième alinéa, du traité et de la jurisprudence de la Cour. D'un autre côté, la fonction juridictionnelle ne saurait admettre que l'on se contente de statuer au cas par cas, sans rechercher un certain degré d'abstraction dans le raisonnement, sous peine de priver les décisions juridictionnelles de la prévisibilité nécessaire.

29.

Dans ces conditions, je crois utile de formuler un critère général commun aux deux situations justifiant la recevabilité, que j'ai décrites plus haut: celle des entreprises concurrentes et celle de certaines personnes ayant vocation à négocier. Comme on l'a vu, si, dans le premier cas, la Cour a tenu compte de la protection de garanties de procédure, dans le deuxième cas, elle a mis en relief la participation de la requérante à la formation de l'acte. Ainsi, de manière générale, le tiers individuellement concerné peut être défini en fonction de sa coopération objective à la création de l'acte qu'il entend attaquer. En d'autres termes, les personnes que l'institution auteur de l'acte prend en considération ou, mieux, celles que, en droit, il aurait dû prendre en considération, sont réputées être individuellement concernées par celui-ci.

C'est ce que pensait l'avocat général Lenz lorsque, dans ses conclusions dans l'affaire CIRFS e.a./Commission, il s'interrogeait sur la signification qu'il convenait d'attribuer à l'intervention de la requérante dans l'affaire, du point de vue de son intérêt à agir au titre de l'article 173, quatrième alinéa:

30.

Le même raisonnement peut être étendu aux organisations que le droit communautaire habilite à participer, en tant que négociatrices, à la formation d'un acte. Comme dans le cas des garanties de procédure, leur intérêt individuel ne découle pas de l'intervention préalable dans la procédure, circonstance extérieure à la décision au fond; si elles sont individuellement concernées (et ont par conséquent qualité pour agir), et si elles participent du reste à la procédure administrative, c'est parce que l'institution communautaire est tenue à l'obligation de considérer la situation de personnes déterminées lorsqu'elle adopte un acte ( 36 ).

31.

Je pense que c'est dans cette perspective qu'il convient d'interpréter les deux intéressants arrêts rendus le 27 avril 1995 par le Tribunal, Perrier et Vittel, précités. Bien qu'ils se situent dans un contexte réglementaire différent — celui du contrôle des opérations de concentration —, ils fournissent des éléments d'appréciation utiles pour l'analyse dans la présente affaire.

Il s'agissait dans les deux cas de rechercher si les représentants reconnus des travailleurs de l'entreprise absorbée justifiaient d'un intérêt pour attaquer une décision de la Commission relative à la compatibilité de l'opération d'absorption en cause avec le marché commun.

Le Tribunal a souligné que le texte réglementaire qui régit le contrôle communautaire des opérations de concentration, à savoir le règlement n° 4064/89, d'une part, impose à la Commission d'effectuer un bilan économique de l'opération de concentration en cause, lequel peut faire intervenir des considérations d'ordre social (treizième considérant) ( 37 ) et, d'autre part, consacre expressément le droit des représentants des travailleurs des entreprises concernées d'être entendus (article 18, paragraphe 4). Dans ces conditions, la situation des salariés des entreprises faisant l'objet d'une opération de concentration peut être prise en considération par la Commission lorsqu'elle adopte sa décision. En matière de contrôle des concentrations, la désignation expresse des représentants reconnus des travailleurs, parmi les tiers justifiant d'un intérêt suffisant pour être entendus par la Commission, suffit donc à les caractériser par rapport à tout autre tiers, sans qu'il soit nécessaire qu'ils établissent, aux fins de l'appréciation de la recevabilité du recours si, au moins prima facie, cette opération est de nature à porter atteinte aux objectifs sociaux visés par le traité ( 38 ).

Le Tribunal conclut en observant, à juste titre, que la qualité pour agir des tiers justifiant d'un intérêt suffisant n'est pas nécessairement subordonnée à leur participation à la procédure administrative. Cette participation entraîne tout au plus une présomption en faveur de la recevabilité du recours ( 39 ).

32.

Il découle de ce qui précède que la Commission est tenue, en matière de concentrations — en vertu du règlement n° 4064/89 — de prendre spécialement en considération la situation du personnel des entreprises affectées. Cette collectivité de personnes est, pour cette raison, individualisée d'une manière analogue à celle du destinataire de l'acte que la Commission adopte le cas échéant. En effet, dans chacun des domaines d'action de la Communauté, les personnes qui, durant la procédure qui a débouché sur l'adoption de l'acte, ont le droit d'être entendues en vue de la formulation de son contenu, en vertu d'une disposition expresse du traité ou du droit dérivé, se distinguent par là même de toute autre personne dont la situation juridique pourrait être affectée par l'acte en cause. Elles peuvent donc, en vertu de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, demander au juge communautaire de vérifier non seulement si leurs droits procéduraux ont été respectés, mais également si la décision adoptée à l'issue de cette procédure n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir ( 40 ).

33.

Or, aucune de ces conditions n'est remplie dans le cas d'espèce. En matière d'aides d'État, la maigre législation existante (essentiellement les articles 92 et 93 du traité) ( 41 ), contrairement à ce qui se produit dans le domaine des concentrations d'entreprises, n'accorde aucun droit particulier d'audition aux représentants des travailleurs. Pour le reste, aucune disposition ne contraint la Commission, lorsqu'elle examine la compatibilité d'une aide avec le marché commun, à prendre spécifiquement en considération la situation des travailleurs, leurs intérêts et, de manière plus générale, quelque considération d'ordre social que ce soit.

34.

Dans ces conditions, c'est à bon droit que le Tribunal a conclu que, à défaut d'affectation d'une position concurrentielle et en l'absence d'atteinte effective à la faculté dont ils pourraient disposer, en qualité d'intéressés au sens de l'article 93, paragraphe 2, du traité, de présenter leurs observations lors de la procédure devant la Commission, les requérants ne peuvent faire valoir une atteinte quelconque de nature à démontrer que leur situation juridique est substantiellement affectée par la décision attaquée et ne peuvent, dès lors, être considérés comme individuellement concernés au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité ( 42 ).

35.

Dans la deuxième branche de leur moyen unique de pourvoi, les organismes requérants font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la décision litigieuse ne les concernait pas directement. À leur avis, le retrait de l'aide et la restructuration de l'entreprise qui devra l'accompagner auront inéluctablement comme conséquences la suppression de postes de travail et la perte d'avantages sociaux portant en tout état de cause atteinte aux droits des travailleurs, dont les requérants assurent la représentation collective.

36.

Je rappellerai d'abord l'argumentation du Tribunal et résumerai très brièvement les principaux arguments des parties. Je ne manquerai cependant pas de rappeler à la Cour que, si elle estime — comme moi — que les requérants ne peuvent pas en l'espèce se prévaloir d'être directement concernés par la décision qu'ils entendent contester, il ne sera pas nécessaire, dans un souci d'économie de procédure, d'analyser aussi si les conditions de la lésion directe sont réunies ( 43 ).

37.

Dans son ordonnance, le Tribunal observe, en premier lieu, que, pour que la décision attaquée puisse entraîner les conséquences que les requérants lui prêtent, il serait nécessaire que l'entreprise en cause ou les partenaires sociaux adoptent des mesures autonomes par rapport à cette décision, ce pour quoi ils disposeraient d'une marge d'action. En ce qui concerne la convention collective du secteur, même dans l'hypothèse de sa dénonciation, les salariés conserveraient des avantages individuels si la convention n'était pas remplacée par une nouvelle convention dans les délais précisés par la loi. En toute hypothèse, le seul fait qu'un acte soit susceptible d'avoir une influence sur la situation matérielle des requérants ne suffit pas pour qu'on puisse considérer qu'il les concerne directement ( 44 ).

Le Tribunal soutient ensuite que, même en l'absence de la décision litigieuse, les salariés ne disposeraient d'aucune garantie contre des suppressions d'emplois ou la réduction de leurs avantages, ce qui démontre l'absence de lien direct entre la décision attaquée et l'atteinte prétendument portée aux intérêts des salariés.

Enfin, le Tribunal estime que les prétentions que les requérants entendent porter devant le juge communautaire relèvent en réalité des juridictions nationales, dans le cadre du contrôle de légalité que celles-ci sont appelées à exercer sur lesdites mesures de droit interne adoptées par l'entreprise ou par les partenaires sociaux et qui peuvent être directement à l'origine d'atteintes aux droits des salariés.

38.

Dans leur pourvoi devant la Cour, les requérants allèguent que la marge de négociation dont l'entreprise et les interlocuteurs sociaux disposent existe par rapport à toute mesure d'ordre économique. Les entreprises concurrentes de l'entreprise bénéficiaire d'une aide pourraient elles aussi réagir en réduisant leurs coûts de production, par exemple, sans que cela change rien au fait qu'elles sont directement affectées. En ce qui concerne la convention collective et sa possible dénonciation, les requérants précisent que, en droit français, seuls pourraient être conservés les droits acquis à titre individuel, et cela uniquement pendant le délai d'un an.

Les requérants estiment par conséquent que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la décision attaquée n'impose pas de conditions portant directement atteinte aux intérêts des salariés.

39.

Selon la Commission, sa décision ne peut concerner directement les travailleurs puisqu'elle ne préjuge absolument pas des dispositions d'ordre social devant être adoptées au sein de la SFP, et se borne à déplorer l'absence d'un plan de restructuration. La multiplicité des options pouvant être prises pour élaborer ce plan en font une décision autonome par rapport à celle que la Commission a adoptée. La défenderesse ajoute que les requérants ne peuvent être directement concernés alors qu'ils ne sont pas en mesure d'indiquer quelles sont les conséquences concrètes les affectant qu'elle devrait entraîner. Quant au maintien ou non des avantages figurant dans la convention collective, la Commission souligne que la décision attaquée n'impose pas sa dénonciation.

40.

Pour ma part, j'estime que la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu sur le moyen selon lequel les requérants seraient directement concernés est conforme au droit. Il n'est pas inutile de rappeler, une fois encore, que le traité interdit de manière générale toute aide d'État qui fausse ou menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou productions. Dans le cadre de l'article 93, paragraphe 2, du traité, la Commission, après avoir constaté l'incompatibilité d'une aide avec le marché commun, est habilitée à décider que l'État concerné doit la supprimer ou la modifier dans un délai donné. Ce pouvoir de modification ou de suppression, pour avoir un effet utile, peut comporter l'obligation d'exiger le remboursement d'aides octroyées en violation du traité ( 45 ).

Or, dans le cas d'espèce, la Commission s'est contentée, sous les articles 1er et 2 de sa décision du 2 octobre 1996, de déclarer que l'aide d'un montant de 1110 millions de FRF accordée à la SFP était illégale et incompatible avec le marché commun, et d'ordonner au gouvernement français qu'il exige de la SFP son remboursement, augmenté des intérêts correspondants. Les effets juridiques de la décision attaquée se limitent à ces termes. La Commission n'a pas exigé de réduction du personnel ou de retrait des avantages sociaux des salariés de l'entreprise, et elle n'était du reste pas habilitée à exiger de telles mesures. La Commission a seulement établi, conformément aux lignes directrices auxquelles elle avait elle-même décidé de soumettre son action ( 46 ), que les conditions requises pour appliquer l'exception prévue à l'article 92, paragraphe 3, sous c), du traité concernant les aides pouvant être octroyées aux entreprises en difficulté n'étaient pas réunies et, en particulier, qu'aucun plan de restructuration permettant de soustraire l'apport financier de l'État de la catégorie des aides au fonctionnement n'avait été élaboré. Les autres observations figurant dans la décision (relatives, par exemple, à la nécessité de supprimer la convention collective ou de chercher de nouveaux partenaires) ne constituent pas des obligations supplémentaires qui s'imposeraient à la destinataire de la décision, puisque la Commission, on l'a dit, ne possède pas de pouvoirs en la matière. Elles s'apparentent plutôt à des recommandations de nature économique, sans aucun effet juridique. Même si elles ont pu contribuer à la formation de la volonté de la Commission, ces observations se situent à l'intérieur de la large marge d'appréciation qu'il convient de reconnaître à la Commission dans le cadre du contrôle des aides d'État.

41.

Dans ces circonstances, il est superflu d'analyser en détail chacune des conséquences alléguées, puisqu'il est manifeste que les requérants n'ont pas démontré, ni même fourni d'indices en ce sens, que la décision de la Commission affecte directement les intérêts des travailleurs. La suppression de postes de travail ou la renégociation de la convention collective s'imposent, le cas échéant, non en raison de la décision de la Commission, mais comme une conséquence de la situation de l'entreprise au sein d'un marché caractérisé par la libre concurrence. Il convient donc d'affirmer, en paraphrasant les termes de l'arrêt Alean Aluminium Raeren e.a./Commission ( 47 ), que l'annulation de la décision attaquée «ne saurait procurer aux requérantes les avantages qu'elles recherchent», en ce sens que, en l'absence d'un plan de restructuration, l'autorisation de l'aide ne parviendrait pas à dissiper le risque de la suppression de postes de travail et d'avantages sociaux.

42.

Le Tribunal a donc interprété correctement l'article 173, quatrième alinéa, du traité en estimant qu'«une décision constatant l'incompatibilité d'une aide avec le marché commun et ordonnant son recouvrement ne saurait, à elle seule, entraîner les conséquences alléguées sur le niveau et les conditions de l'emploi dans l'entreprise bénéficiaire de l'aide en cause» ( 48 ).

43.

En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, applicable au pourvoi en vertu de l'article 118, la partie qui succombe est condamnée aux dépens. Par conséquent, si, comme je le propose, le moyen invoqué par les requérants est rejeté, il convient de les condamner aux dépens de la procédure.

44.

Pour les raisons que j'ai exposées, je propose à la Cour de rejeter le présent pourvoi dirigé contre l'ordonnance du Tribunal de première instance du 18 février 1998 qui a jugé irrecevable le recours en annulation formé contre la décision 97/238/CE de la Commission, du 2 octobre 1996, concernant l'aide octroyée par le gouvernement français à la société de production audiovisuelle Société française de production, et de condamner expressément les requérants aux dépens.