1.1.

Dans la présente affaire, le juge national a posé des questions qui concernent le caractère et la position juridiques de «cautions» constituées en vertu de dispositions arrêtées dans le cadre de la politique agricole commune, au sens de l'article 1, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 352/78 du Conseil, du 20 février 1978 (JO L 50, 1978, p. 1).

Ainsi qu'il apparaît de la disposition précitée, de pareilles cautions sont aussi parfois appelées autrement dans les règlements agricoles. De fait, la disposition mentionne sous ce rapport, comme synonymes de la notion de «cautions», celles de «cautionnements» et de «garanties». La question reste ouverte de savoir pour quelle créance principale la caution sert de sûreté.

1.2.

De la réponse de la Commission à vos questions écrites du 15 décembre 1983 et de nos propres recherches il apparaît que de pareilles «cautions» sont exigées très souvent dans le secteur agricole, mais aussi en dehors de celui-ci. La Commission cite notamment dans sa réponse le droit douanier, ainsi qu'une réglementation récente dans le secteur de l'acier (décision 3716/83/CECA du 23. 12. 1983, JO L 373, 1983, p. 5). Il apparaît en outre de cette réponse de la Commission que le caractère et la position juridiques de pareilles «cautions» ne dépendent pas tellement du nom qui leur est donné, mais plutôt du texte et de l'objectif des règlements, directives ou décisions dans lesquels il en est question. Le caractère juridique peut être celui d'une sûreté garantissant le paiement de certaines créances de sommes. D'après la Commission, la «caution» peut toutefois avoir aussi un caractère juridique plutôt comparable à celui d'une sanction administrative ou d'une pénalité contracutelle. Dans sa réponse, la Commission a donné des exemples de ces divers types de «cautions». Elle admet cependant qu'un caractère comparable à des sanctions n'apparaît pas toujours avec la netteté souhaitable du texte des règlements, directives ou décisions. La raison en serait que certains États membres ne veulent pas reconnaître explicitement à la Communauté le droit de prévoir des sanctions administratives ou autres dans le cadre de la politique agricole commune. La Commission a longuement développé ce point, surtout au cours de la procédure orale. En ce qui concerne la position juridique des «cautions», elle ne connaît en tout cas pas de réglementation en vertu de laquelle la libération d'une caution entraînerait automatiquement l'extinction de la créance principale dont la caution garantit le paiement.

1.3.

Si on se réfère à ce bref résumé de la réponse de la Commission à votre première question écrite, il est compréhensible que le juge national s'estime lui aussi confronté, dans la présente espèce, à des problèmes en rapport avec le caractère et la position juridiques de la «caution» d'abord libérée en l'occurrence, puis de nouveau réclamé. Ainsi qu'il apparaît de la réponse de la Commission, il existe certes des exemples dans lesquels le règlement en question prévoit expressément la reconstitution d'une «caution» libérée (articles 31 et 40 du règlement (CEE) no 3183/80 de la Commission, JO L 338, 1980, p. 1) ( 1 ). Tel n'est toutefois pas le cas dans l'espèce actuelle. D'après les informations dont dispose la Commission, la pratique juridique des États membres en la matière n'est pas non plus uniforme. Nous renvoyons d'une part, à ce propos, à la réponse de la Commission à votre question écrite et, d'autre part, aux développements complémentaires qu'elle a consacrés à ce sujet au cours de la procédure orale. Votre arrêt dans la présente affaire pourra donc contribuer d'une manière importante à une clarification supplémentaire du caractère et de la position juridiques de «cautions» comme celle dont il s'agit ici, mais aussi, en fait, come celles qui sont prévues dans des dizaines d'autres réglementations.

1.4.

Les questions, que le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main a posées en l'espèce, se lisent comme suit:

1.5.

Nous allons maintenant,

au point 2, analyser les réglementations communautaires applicables en l'espèce, pour autant qu'elles ont de l'importance ici;

au point 3, résumer brièvement les faits pertinents;

au point 4, analyser d'une manière plus approfondie les questions posées par le juge national, ainsi que les commentaires dont il les a assorties, en examinant aussi à cette occasion quelques points de vue exprimés au cours de la procédure;

au point 5, formuler les réponses que la Cour pourrait donner, à notre avis, aux questions posées.

a)

En premier lieu, il apparaît déjà du règlement de base que le régime de stockage doit être appliqué dans tous les États membres d'une manière similaire. Compte tenu de l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE, ce principe de non-discrimination doit également être respecté en ce qui concerne le régime de cautionnement.

b)

En deuxième lieu, il apparaît tant de l'article 4, paragraphe 2, précité, du règlement de base du Conseil que de l'article 4 du règlement de la Commission — qui est encore plus clair à cet égard — que le régime de cautionnement ne représente pas, du point de vue du droit communautaire, une composante nécessaire des obligations contractuelles du stockeur. La caution est plutôt conçue comme une obligation distincte du stockeur, se situant en dehors du contrat, et au respect de laquelle c'est aux organismes d'intervention qu'il incombe de veiller et qui peut être satisfaite soit par un versement en espèces, soit par la constitution d'une garantie bancaire. D'un autre côté, le règlement de la Commission ne semble pas non plus exclure qu'un organisme d'intervention précise davantage le régime de cautionnement dans les contrats de stockage conclus.

c)

En troisième lieu, il apparaît clairement tant de l'article 4, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement de base que de l'article 4 du règlement de la Commission que la caution ne peut pas être considérée comme une sûreté garantissant le remboursement d'une aide versée indûment. Pour commencer, elle serait insuffisante pour constituer une pareille sûreté, puisqu'elle peut équivaloir à au maximum 50 % de cette aide. Ensuite, il apparaît des règles relatives à la déchéance, énoncées à l'article 4, paragraphe 2, du règlement de base et à l'article 4, paragraphes 3 et 4, du règlement de la Commission, que la déchéance est considérée comme une conséquence juridique accessoire et distincte du non-respect des obligations dérivant du contrat. Cette conséquence juridique laisse notamment intacte la possibilité, en cas de non-respect du contrat, de réclamer la restitution de l'aide convenue contractuellement. A l'inverse, le remboursement de cette aide en cas de non-respect des obligations contractuelles laisse intacte la possibilité de déclarer la caution acquise à titre de mesure complémentaire.

d)

Ni le règlement de base du Conseil, ni le règlement de la Commission ne prévoient la situation qui est au centre de la procédure actuelle. Ce dont il s'agit en l'occurrence est le cas où la caution a été libérée, mais où il est apparu par la suite que l'organisme d'intervention a estimé à tort que les obligations dérivant du contrat de stockage avaient été exécutées. La question se pose alors de savoir si, sur la base de l'économie générale des règlements, le montant de la caution peut néanmoins faire l'objet d'une action en restitution. Cette question, nous l'examinerons seulement au quatrième paragraphe de nos conclusions.

4.1.

Répondre à la question centrale du Verwaltungsgericht, que nous venons de mentionner, exige de définir d'abord clairement le caractère et la position juridiques de la caution ainsi que de la créance qu'elle sert à garantir. A cet aspect se rapporte notamment la quatrième question du juge national. En soi, nous partageons le point de vue de la Commission, selon lequel il apparaît incontestablement de l'article 4, paragraphe 2, du règlement de base et de l'article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement de la Commission que le régime de cautionnement a un caractère double. Il vise à créer de la sécurité pour l'application d'une obligation pécuniaire accessoire ou «sanction» en cas de non-respect des obligations contractuelles. Nous renvoyons à ce propos à notre analyse antérieure des deux règlements. Contrairement à la Commission, nous estimons par contre, sur la base de cette analyse antérieure, que la «sanction» accessoire, pour laquelle la sûreté est constituée, n'a pas nécessairement le caractère d'une pénalité contractuelle. L'application du régime de cautionnement pourra également s'effectuer notamment, sur la base du texte du règlement, au moyen de décisions administratives. Entre autres une pareille décision pourra fixer le montant de la caution à constituer en vertu des prescriptions concernées. Suivant l'article 3, paragraphe 1, du règlement, seul le résultat de cette fixation doit alors être mentionné comme «élément» dans le contrat. Comme la manière d'appliquer lesdites prescriptions est laissée à l'appréciation des États membres, ces prescriptions peuvent être qualifiées, en ce qui concerne la constitution de la caution, comme énonçant une obligation de résultat. Il en est alors de même, à notre avis, pour le régime de la déchéance de la caution. Si le régime de cautionnement, y compris une clause pénale, est repris et précisé dans un État membre dans les contrats de stockage, ou bien (si la caution n'a pas encore été libérée) elle peut être déclarée acquise, ou bien (si la caution a déjà été libérée) il peut être demandé au juge compétent de prononcer l'amende. Si le régime de cautionnement est appliqué au moyen d'une décision administrative, l'administration peut, en cas de constatation ultérieure d'une violation des obligations contractuelles, choisir — selon le contenu de cette décision d'exécution nationale et selon que la caution a ou non déjà été libérée — une des solutions suivantes. Si la caution n'a pas encore été libérée, elle sera évidemment de nouveau, en règle générale, déclarée acquise. Si, en revanche, la caution a déjà été libérée, on pourra, selon les modalités du régime de cautionnement prévues dans la décision d'application, soit appliquer la sanction garantie par la caution, soit révoquer la décision de libération. Dans ce dernier cas, il pourra alors y avoir simultanément déchéance totale ou partielle de la caution. Cela résulte, à notre avis, du caractère manifeste d'obligation de résultat qui doit être reconnu au régime de cautionnement, à l'inclusion du régime de la déchéance. Le fait que le régime de cautionnement est aussi considéré par les États membres comme une obligation de résultat, dont les modalités d'application sont laissées à leur appréciation, est confirmé clairement, selon nous, par les informations que la Commission a fournies par écrit et lors de l'audience, en réponse à une question en ce sens posée par vous, sur les pratiques fortement divergentes entre les États membres.

Pour être complet, nous ajouterons toutefois à ces premières conclusions que la variante d'une pénalité contractuelle, couverte par une caution, ne se présente pas, tant s'en faut, dans chacun des dizaines de cas d'application du mécanisme de la «caution» que nous avons trouvés. Dans beaucoup de ces cas (par exemple, pour les cautions garantissant le respect des conditions fixées dans des certificats d'importation ou d'exportation ou pour le paiement à l'avance de restitutions à l'exportation et de montants compensatoires monétaires positifs comme ceux visés dans le règlement (CEE) no 798/80 cité tout à l'heure), il n'existe pas simultanément de relation contractuelle, et il est question exclusivement d'une «obligation dérivant de la loi» qui, comme beaucoup d'obligations fiscales prévues par un texte législatif, doit être précisée et appliquée par l'administration au moyen d'une décision administrative. Nous renvoyons, à titre d'exemple, aux articles 7 à 10 du règlement (CEE) précité no 798/80 de la Commission. Un autre exemple (constitution d'une sûreté garantissant l'exécution de transactions couvertes par des certificats d'importation ou d'exportation) a été à l'ordre du jour dans votre arrêt du 17 décembre 1970 dans l'affaire 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Recueil 1970, p. 1125).

4.2.

Pour la réponse à donner à la cinquième question du juge national, une précision supplémentaire est toutefois nécessaire en ce qui concerne la nature de la «sanction» dont l'application est garantie par la caution. Les explications que le juge national a fournies à propos de sa quatrième et de sa cinquième question montrent que d'après lui il ne s'agit en l'espèce ni d'un droit à des dommages-intérêts, ni d'un «dédit» au sens visé dans la décision du Bundesverfassungsgericht qu'il cite ( 3 ). A son avis, il s'agit plutôt en l'occurrence d'une amende de caractère pénal, qui doit être appréciée au regard des principes généraux de droit pénal qu'il nomme. De toute évidence, le juge national n'est donc pas encore convaincu par la négation de ce caractère pénal que la Cour a exprimée au point 18 des motifs de son arrêt précité dans l'affaire 11/70, dont elle a été saisie à l'époque par le même juge. Ce sentiment est confirmé par le commentaire officieux sur les nouvelles questions qu'un des juges du Verwaltungsgericht a publié d'une manière quelque peu inhabituelle dans la «Neue Juristische Wochenschrift», année 1983, aux pages 2727 à 2730. Afin de promouvoir le dialogue fructueux entre les juges nationaux et cette Cour, que celle-ci tente de réaliser, dans la procédure préjudicielle, mais aussi en raison des particularités du cas concret, nous estimons par conséquent souhaitable d'analyser un peu plus en détail, malgré votre arrêt susmentionné, le caractere juridique de l'obligation pécuniaire en question.

Le fait que la Communauté n'est pas compétente actuellement pour appliquer des mesures pénales est généralement admis maintenant. Il faudrait à cette fin qu'un «code de droit pénal» communautaire soit arrêté au moyen d'un règlement, pour l'adoption duquel les traités ne confèrent toutefois pas de compétence aux institutions communautaires.

Le fait qu'il ne peut pas non plus être parlé en l'espèce de sanctions administratives d'une nature tout à fait identique à celle des amendes rendues possibles par l'article 87, paragraphe 2, du traité CEE et par divers articles du traité CECA est également certain, à notre avis. Lors de l'imposition de pareilles amendes prévues dans les traités, pour lesquelles ces derniers ou (en ce qui concerne l'article 87 du traité CEE) les dispositions d'application ad hoc fixent seulement des maximaux, il faut tenir compte entre autres, d'après votre jurisprudence, de la gravité et de la durée des infractions visées. Les prescriptions qui sont en cause ici mentionnent toutefois un montant à fixer cas par cas, mais en principe identique pour chaque contrat et qui ne peut pas dépasser la moitié de l'aide octroyée. Ce montant fixe est déclaré acquis en cas de non-respect des obligations de stockage contractuelles souscrites volontairement. Nous renvoyons de nouveau à ce sujet à notre analyse antérieure des prescriptions concernées. De plus, nous avons déjà fait observer que ces prescriptions n'excluent pas que la mise en œuvre du régime de cautionnement s'effectue par application d'une clause pénale contractuelle. Également dans cette mesure, la présente sanction n'a pas nécessairement le caractère d'une amende administrative. Elle complète plutôt l'«incitation» positive dérivant de l'octroi d'une aide par une «incitation» négative (plus faible) devant assurer que le but visé par le stockage, à savoir éviter des interventions coûteuses sur le marché par les organismes d'intervention, soit atteint ( 4 ). Enfin, le régime de cautionnement implique de par sa nature (certainement lors de la constitution d'une garantie bancaire) qu'en cas de non-respect des obligations contractuelles, le montant intégral de la caution soit en principe déclaré acquis.

4.3

La circonstance qu'il ne peut être parlé en l'espèce ni d'une mesure pénale ni d'une amende administrative au sens des traités communautaires n'exclut cependant pas que la «sanction» de la déchéance de la caution doive néanmoins être appréciée au regard de principes de rang supérieur du droit communautaire.

Le fait que les institutions communautaires sont compétentes pour fixer ce type de sanctions pécuniaires sui generis a déjà été constaté par la Cour dans un cas analogue dans l'arrêt précité rendu dans l'affaire 11/70 (point 12 des motifs). Dans l'arrêt dans l'affaire 240/78 (Atalanta Amsterdam BV/Produktschap voor vee en vlees, Recueil 1979, p. 2137), elle a toutefois confirmé en même temps l'applicabilité à de pareils régimes de cautionnement, également déjà reconnue aux points 14 à 16 de l'arrêt dans l'affaire 11/70, du principe de proportionnalité.

Au point 15 des motifs de l'arrêt dans l'affaire 240/78, la Cour a déclaré entre autres que l'article du règlement de la Commission sur la déchéance de la caution, qui était en cause dans cette affaire, «dans son automaticité est contraire au principe de proportionnalité dans la mesure où il ne permet pas d'adapter la sanction qu'il prévoit au degré d'inexécution des obligations contractuelles ou à la gravité du manquement auxdites obligations». D'après notre analyse des dispositions concernées, il peut également être parlé d'un pareil automatisme dans l'espèce actuelle. Dans le présent cas aussi, comme dans l'affaire 240/78, il est toutefois possible de se reporter à une prescription du règlement en question du Conseil (article 4, paragraphe 2) qui permet une déchéance totale ou partielle et qui rend donc parfaitement possible une application totale du principe de proportionnalité. Compte tenu de la nature déjà mentionnée d'une caution — constituée éventuellement sous la forme d'une garantie bancaire —, des circonstances particulières ne justifiant qu'une déchéance partielle devront toutefois en principe être alléguées par l'entreprise concernée. Nous rappellerons sous ce rapport que dans sa jurisprudence sur la politique en matière d'amendes dans le secteur de l'acier, même à l'égard des sanctions administratives «véritables» dont il s'agit dans ce domaine, la Cour a jugé admissible que la Commission parte en principe de montants d'amendes fixés d'une manière générale d'avance. Dans ce contexte également, des circonstances particulières justifiant une diminution dans un cas concret doivent être invoquées en principe par les intéressés.

4.4

Un problème spécifique découle dans le présent cas du concours avec les amendes qui ont déjà été infligées par le jugement pénal précité. Bien que le système de sanction assuré par le régime de cautionnement ne soit pas tout à fait comparable en l'espèce, comme nous l'avons déjà dit, aux amendes prévues à l'article 87 du traité CEE, nous pensons que ce problème spécifique peut néanmoins être résolu en l'occurrence, en appliquant mutadis mutandis le point de vue que la Cour a exprimé au point 11 des motifs de l'arrêt dans l'affaire 14/68 (Walt Wilhelm e.a./Bundeskartellamt, Recueil 1969, p. 1.). Ce point de vue se lit comme suit:

«attendu que la possibilité d'un cumul de sanctions ne serait pas de nature à exclure la possibilité de deux procédures parallèles, poursuivant des fins distinctes;

que, sans préjudice des conditions et limites indiquées en réponse à la première question, l'admissibilité de cette double procédure résulte en effet du système particulier de répartition des compétences entre la Communauté et les États membres dans la matière des ententes;

que si, cependant, la possibilité d'une double procédure devait conduire à un cumul de sanctions, une exigence générale d'équité, telle qu'elle a trouvé par ailleurs son expression dans la fin de l'alinéa 2 de l'article 90 du traité CECA, implique qu'il soit tenu compte de toute décision répressive antérieure pour la détermination d'une éventuelle sanction;

qu'en tout cas, tant qu'un règlement n'est pas intervenu en vertu de l'article 87, paragraphe 2, e), on ne saurait trouver dans les principes généraux du droit communautaire le moyen d'éviter une telle possibilité, qui laisse entière la réponse donnée à la première question».

Pour motiver l'applicabilité analogique de ce point de vue adopté par la Cour antérieurement, nous observerons ce qui suit. La possibilité d'un cumul entre une sanction pénale sur la base d'une disposition pénale nationale, d'une part, et une sanction pécuniaire en vertu d'une disposition de droit communautaire, d'autre part, ne nous semble pas non plus en principe être exclue en l'espèce, étant donné que les deux procédures parallèles concernant des faits quasiment ou totalement identiques poursuivent également en l'espèce des fins distinctes. Dans cette affaire également, la possibilité de pareilles procédures parallèles est la conséquence de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres. La possibilité d'agir pénalement à l'encontre de fraudes dans le cadre de la politique agricole commune est réservée dans ce contexte aux États membres. Bien que, d'après nos analyses, la sanction litigieuse présente le caractère d'une véritable mesure pénale à un degré encore moindre que les amendes prévues à l'article 87 du traité CEE, nous estimons dès lors conforme au raisonnement qui est à la base de l'attendu précité d'appliquer également en l'espèce le principe selon lequel, lors de la détermination de la sanction prononcée en dernier lieu, il faut tenir compte de décisions de caractère répressif antérieures. Ainsi qu'il apparaît en l'occurrence de la décision du juge pénal que nous avons analysée précédemment, celui-ci n'a pas encore tenu compte de l'action en répétition encore pendante à l'époque, avec déchéance consécutive de la caution. La prise en considération de décisions de caractère répressif antérieures devra donc avoir lieu lors de l'application du régime de cautionnement qui est en cause maintenant. A notre avis, il faut y voir alors une application particulière du principe de proportionnalité que la Cour a reconnu dans sa jurisprudence concernant les interventions en matière agricole, et non pas une application du principe de droit pénal «ne bis in idem». Quant aux autres principes de droit pénal, que le juge national cite dans son commentaire sur la cinquième question, ils ne sont pas davantage applicables comme tels, d'après nous, à des régimes de cautionnement comme celui qui est en cause ici.

4.5.

Les trois premières questions posées par le juge national peuvent être examinées le mieux, à notre avis, de concert. Elles sont en effet toutes en relation directe avec la question centrale, pour le juge national, de savoir si une décision portant libération d'une caution peut être retirée (dernier alinéa de son commentaire général sur ces questions).

Pour deux raisons, nous pensons qu'il y a lieu de répondre à ces questions, contrairement aux points de vue du gouvernement allemand et de la Commission, que les autorités nationales ont en principe non seulement le droit mais également l'obligation d'agir en répétition et de déclarer acquises totalement ou partiellement des cautions libérées à tort ou des sommes équivalentes. En premier lieu, cela résulte, à notre avis, de l'économie générale de l'article 4, paragraphe 2, du règlement du Conseil précité. Ce paragraphe déclare sans ambages que la caution «reste acquise en totalité ou en partie si les engagements des contrats ne sont pas réalisés ou ne sont réalisés que partiellement». En dehors du cas de force majeure, qui ne joue pas ici, l'article 4, paragraphe 3, précité du règlement de la Commission va dans le même sens. Comme nous l'avons déjà dit, ces prescriptions doivent être analysées, selon nous, comme comportant une obligation de résultat, de sorte que, pour la question de la réalisation de celle-ci en cas de libération indue de cautions, les modalités d'application n'importent pas. En deuxième lieu, le principe de non-discrimination, qui a explicitement été cité comme fondement du règlement du Conseil, s'opposerait à une interprétation différente, Cette interprétation différente conduirait inévitablement à une inégalité juridique entre les intéressés dans les divers États membres et entrerait par conséquent en conflit avec l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE.

1, 2 et 3)

En vertu de l'article 4 du règlement (CEE) no 989/68 du Conseil et de l'article 4 du règlement (CEE) no 1071/68 de la Commission, en combinaison avec l'interdiction de discrimination énoncée entre autres à l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE, les autorités nationales chargées de l'exécution de ces règlements sont tenues d'agir en restitution de cautions libérées à tort ou de sommes équivalentes, et de les déclarer acquises en totalité ou en partie, en faisant en outre, pour autant que de besoin, application de leur droit national pour ce qui est de la manière de s'acquitter de ces obligations.

4)

La caution visée à l'article 4 du règlement (CEE) no 1071/68 sert de sûreté pour la conséquence juridique financière, prescrite implicitement dans cet article et dans l'article correspondant du règlement no 989/68, qui se rattache au non-respect des obligations définies contractuellement en matière de stockage, par des particuliers, de viande bovine pour laquelle une aide est accordée en vertu des règlements précités.

5)

L'article 4 du règlement no 1071/68 n'exclut pas une déchéance seulement partielle prononcée en application de l'article 4, paragraphe 2, du règlement no 989/68 du Conseil et conformément au principe de proportionnalité que la jurisprudence de la Cour reconnaît également pour de pareils régimes de cautionnement ( 5 ). Il y a toutefois lieu de tenir compte, à cet égard, de la règle découlant de la nature du régime de cautionnement selon laquelle, en dehors de circonstances particulières invoquées par l'intéressé, le montant intégral de la caution est déclaré acquis ( 6 ). Lorsque la gravité de l'infraction aux contrats concernés a été reconnue dans un jugement pénal antérieur et lorsque de lourdes peines ont été infligées en conséquence, le principe de proportionnalité implique également qu'il soit tenu compte de ce jugement pénal antérieur lors de la détermination de l'ampleur de la déchéance de la caution ( 7 ).