COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.6.2024

COM(2024) 180 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur le fonds commun de provisionnement en 2023

{SWD(2024) 161 final}

Table des matières

INTRODUCTION    

Partie 1: Étapes clés en 2023

1.1. Aperçu général

1.2. Structure des compartiments

1.3. Appels à garantie et demandes de paiement

1.4. Taux de provisionnement effectif

Partie 2: Stratégie d’investissement, composition du portefeuille et performance

2.1. Composition et caractéristiques du portefeuille

2.2. Empreinte environnementale, sociale et de gouvernance (ESG)

2.3. Performances du FCP en 2023

CONCLUSION    

INTRODUCTION

Le présent rapport est le troisième rapport annuel sur le fonds commun de provisionnement (FCP) 1 , couvrant la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2023. Il expose les principales évolutions liées au fonctionnement du FCP en 2023 et présente les principaux paramètres financiers et de risque ainsi que les performances annuelles du fonds. Il présente également les résultats des mesures prises par la Commission pour améliorer les performances à plus long terme du fonds grâce à l’introduction d’un univers d’investissement diversifié.

Établi en vertu de l’article 212 du RF, le FCP détient toutes les provisions réservées par le budget de l’Union ou versées par les États membres participants et les pays de l’AELE pour couvrir le risque de pertes sur les opérations protégées par les garanties internes 2 et externes 3 mises en œuvre par l’Union européenne. Outre les garanties budgétaires, des provisions sont détenues dans le FCP pour la plupart des prêts au titre de l’assistance macrofinancière (AMF) accordés à des pays tiers 4 . Les provisions détenues dans le FCP constituent la réserve de capital sur laquelle sont prélevés les fonds pour faire face aux appels à garantie relatifs aux opérations soutenues et aux autres sorties de trésorerie.

Le FCP est devenu opérationnel en janvier 2021. À la fin de 2023, sa valeur de marché s’élevait à 18,8 milliards d’EUR. Il s’agit du plus important des portefeuilles d’investissement gérés directement par la Commission.

Grâce à sa position prudente, le FCP a bien surmonté la volatilité du marché observée en 2023 et a été bien placé pour tirer profit des bons résultats du marché en fin d’année. En particulier, le FCP a enregistré un rendement absolu de + 5,21 %, lui permettant de récupérer une partie des pertes de 2022 (- 8,9 %) et de reconstituer le provisionnement des garanties. Pour l’avenir, le contexte actuel marqué par des taux d’intérêt plus élevés et positifs représente un fondement solide pour les rendements à moyen terme.

Le présent rapport porte sur des enjeux liés à la gestion des actifs du FCP. L’évolution des passifs éventuels découlant de garanties budgétaires et de prêts de l’Union, pour lesquels les actifs du FCP sont détenus à titre de provisions, sera examinée dans un rapport distinct au titre de l’article 250 du RF.

Partie 1: Étapes clés en 2023

1.1. Aperçu général

Comme les années précédentes, le fonds a été géré conformément aux procédures de sa structure de gouvernance établie 5 et sans incident opérationnel.

Au 31 décembre 2023, la valeur des actifs nets 6 s’élevait à 18,8 milliards d’EUR, ce qui représente une hausse de 4,4 milliards d’EUR par rapport à fin 2022 (soit une augmentation de 30 % au cours de l’année). En 2023, le FCP a reçu 3,53 milliards d’EUR de contributions nettes provenant du budget de l’Union ou de contributions des États membres participants et des pays de l’AELE. Le reste de l’augmentation de la valeur du portefeuille (880 millions d’EUR) résulte de la hausse de la valeur de marché des actifs existants.

Graphique 1: Évolution de la valeur nette d’inventaire du FCP (en milliards d’EUR)

De plus amples informations sur les états financiers sont disponibles dans le document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport.

1.2. Structure des compartiments

Si les actifs du FCP sont gérés conformément à une politique d’investissement unique, ils sont détenus dans différents compartiments liés aux garanties budgétaires et aux programmes d’assistance financière individuels.

Le provisionnement détenu par le FCP est affecté par garantie budgétaire/programme d’assistance financière, conformément à leurs cadres juridiques respectifs 7 . Les montants affectés à chaque garantie budgétaire sont enregistrés dans des compartiments distincts afin de permettre le suivi des niveaux de provisionnement par rapport aux niveaux fixés par l’instrument établissant la garantie. Si les provisions sont inférieures à certains niveaux, des réapprovisionnements peuvent être financés à partir des enveloppes des programmes respectifs.

En 2023, deux nouveaux compartiments «États membres» du programme InvestEU ont été ajoutés 8 , alors qu’il y en avait 10 en 2022. L’évolution des compartiments au cours des années précédentes est décrite plus en détail dans les rapports sur le FCP pour 2021 9 et 2022 10 .

Le 31 décembre 2023, le FCP se composait de 16 compartiments, dont 13 étaient pleinement opérationnels et contenaient des fonds. Les autres compartiments seront activés lors de la réception des premières entrées correspondantes.

Tableau 1: Compartiments du FCP au 31 décembre 2023

Graphique 2: Taille des compartiments du FCP au 31 décembre 2023

1.3. Appels à garantie et demandes de paiement

La gestion de la liquidité d’appels à garantie et de demandes de paiement est facilitée par un coussin de liquidité, tel que prévu dans les lignes directrices pour la gestion des actifs du FCP 15 . Le coussin de liquidité est constitué de réserves limitées de trésorerie, détenues auprès de la trésorerie centrale de la Commission et destinées à couvrir les sorties de trésorerie qui devraient se matérialiser sur une période de trois mois, sur la base des notifications des partenaires chargés de la mise en œuvre.

Le coussin a commencé 2023 avec un solde de 342 millions d’EUR. Au cours de l’année, il a reçu des entrées d’un montant de 114 millions d’EUR 16 , tandis qu’un montant net de près de 351 millions d’EUR a été versé en 2023 17 . À la fin de 2023, le solde du coussin de liquidité s’élevait à 106 millions d’EUR.

Pour 2023, ces appels des différentes garanties budgétaires 18 aux provisions du FCP, ainsi que les autres demandes de ressources détenues dans les compartiments du FCP, sont résumés ci-dessous 19 .

Tableau 2: Sorties du FCP en 2023, aperçu détaillé

Graphique 3: Sorties du FCP en 2023 par compartiment (en millions d’EUR)

1.4. Taux de provisionnement effectif

L’article 213 du RF prévoit que le provisionnement des garanties budgétaires et de l’assistance financière à des pays tiers dans le cadre du FCP sera fondé sur le taux de provisionnement effectif (TPE) tel que défini dans ledit article. Le TPE tient compte de la diversification potentielle que pourrait entraîner la gestion groupée du FCP (par opposition à la gestion de fonds de garantie distincts) si les appels aux différents compartiments ne sont pas corrélés dans le temps ou dans leur intensité.

Le TPE est le rapport entre

·le montant requis de trésorerie et d’équivalents de trésorerie dans la structure de gestion conjointe du FCP et

·la somme des montants requis de trésorerie et d’équivalents de trésorerie dans le cas où chaque compartiment serait géré séparément.

En vertu de la loi, le TPE devrait être fixé entre 95 % et 100 %, un taux inférieur à 100 % indiquant un effet de diversification. À la suite de calculs fondés sur la méthode établie 21  et compte tenu des incertitudes macroéconomiques et géopolitiques actuelles (certains compartiments du FCP étant fortement tributaires de l’évolution de la situation en Ukraine), la Commission a proposé que le TPE reste à 100 % pour 2023 en raison de l’absence de diversification observée entre les appels aux provisions des différents compartiments. Cette approche a été confirmée dans le budget annuel 2024. 

Partie 2: Stratégie d’investissement, composition du portefeuille et performance

Les principes généraux et les considérations qui sous-tendent la stratégie d’investissement du FCP sont établis par les lignes directrices pour la gestion des actifs du FCP et décrits plus en détail dans le premier rapport annuel sur le FCP en 2021 22 . Fondé sur l’approche prudente inscrite dans ses lignes directrices pour la gestion des actifs et en raison d’une faible tolérance aux risques, le FCP est géré d’une manière qui devrait, au moins, garantir la préservation du capital sur l’horizon d’investissement (9 ans) 23 . Conformément à cette politique d’investissement prudente, les actifs dans lesquels le FCP peut investir sont limités à des titres à revenu fixe très liquides et très bien notés. Jusqu’à présent, l’essentiel du FCP a été limité à des investissements dans des titres à revenu fixe (obligations) de qualité «investment grade», libellés en euros et en dollars des États-Unis. Les lignes directrices pour la gestion des actifs ont été modifiées en 2022 afin de permettre des investissements limités en actions grâce à des fonds cotés afin d’offrir des possibilités de diversification supplémentaires au FCP.

2.1. Composition et caractéristiques du portefeuille

Conformément à ses lignes directrices pour la gestion des actifs, le FCP conserve un portefeuille liquide et diversifié, principalement grâce à l’investissement dans des instruments de dette très bien notés, tels que des obligations émises par des gouvernements, des organisations supranationales, des agences d’État et des entreprises.

Le portefeuille du FCP à la fin de l’année était bien diversifié dans les différentes catégories d’actifs de l’univers à revenu fixe éligible et avait une exposition limitée aux titres non libellés en euros (dollars des États-Unis), aux fonds cotés d’actions et à la trésorerie ou aux équivalents de trésorerie. Les gains ou pertes de change sur les titres et les opérations non libellés en euros étaient largement compensés par des variations opposées des dérivés de change utilisés à des fins de couverture.

La qualité de crédit du portefeuille du FCP était élevée, la notation moyenne étant de A, ce qui suggère une faible probabilité de défaut 24 .

Plus de 36 % de la valeur de marché du portefeuille étaient investis dans des titres AAA 25 , le reste étant réparti dans tout le paysage des titres de qualité «investment grade».

Les investissements libellés en dollars des États-Unis représentaient 6,6 % de la valeur de marché du portefeuille 26 , le risque de change étant couvert par des contrats à terme.

Les fonds propres représentaient 5,5 % de la valeur de marché du portefeuille fin 2023.

En décembre 2023, environ 15,2 % du portefeuille se composaient d’actifs liquides à court terme 27 , constituant une source de liquidités prêtes à l’emploi en cas de sorties importantes dépassant la taille du coussin de liquidités décrit ci-dessus 28 .

Graphique 4: Allocation du portefeuille du FCP à la fin de l’année (2023)

2.2. Empreinte environnementale, sociale et de gouvernance (ESG)

En 2023, l’empreinte ESG du portefeuille restait forte, avec une part des obligations portant un label ESG s’élevant à 14,6 % 29 , contre 14,0 % en 2022. L’approche proactive concernant les investissements ESG favorise les obligations portant un label ESG, à condition que celles-ci soient conformes aux critères de gestion des risques et à la stratégie d’investissement globale. En 2023, la Commission a continué de renforcer l’empreinte ESG dans la nouvelle stratégie d’investissement du FCP, comme expliqué dans le rapport annuel sur le FCP en 2022 30 .

2.3. Performances du FCP en 2023

En 2023, la volatilité du marché est restée importante (cf. encadré). Toutefois, au cours des derniers mois de 2023, la pression inflationniste a commencé à se relâcher, si bien que les attentes du marché indiquaient que les banques centrales commenceraient à réduire leurs taux d’intérêt en 2024. Ces attentes de baisses des taux imminentes ont entraîné un renversement partiel de la dynamique observée en 2022 et ont donné une impulsion positive à la valeur de l’encours des obligations détenues par le FCP. De plus amples informations sur l’évolution du marché sont reprises dans l’encadré ci-dessous.

Dans ce contexte, le FCP a affiché un rendement annuel de + 5,21 % 31 , conformément à l’indice de référence de son portefeuille (+ 5,40 %). La part des fonds propres nouvellement introduite (environ 3,1 % en moyenne en 2023) a contribué à hauteur de + 0,38 % au rendement total du portefeuille. Considéré isolément, l’investissement en fonds propres a offert un rendement d’environ + 12,5 %, soit plus du double du rendement de la part du revenu fixe en 2023.

CONCLUSION

Le FCP a affiché un rendement de + 5,21 %, qui a permis de récupérer une partie des pertes de 2022 (- 8,9 %) et de reconstituer le provisionnement des garanties. Pour l’avenir, le contexte actuel marqué par des taux d’intérêt plus élevés et positifs représente un fondement solide pour les rendements à moyen terme. Cette situation se reflète dans le rendement moyen à l’échéance du portefeuille, qui est resté aux alentours des 3 % par an à la fin de l’année 2023.

La situation difficile du marché rencontrée en 2022 a mis en évidence les risques de dépendance exclusive à l’égard des investissements à revenu fixe. Afin de réduire la dépendance à l’égard des marchés obligataires, la stratégie d’investissement du FCP a été d’opérer à une diversification en 2023 par des investissements dans de larges indices boursiers paneuropéens. La première année de l’expérience de cette nouvelle catégorie d’actifs s’est avérée positive. L’exposition limitée aux actions a montré la capacité à améliorer les rendements en cohérence avec le faible niveau de risque. Le FCP est en bonne position pour maintenir sa trajectoire de reprise et atteindre une stabilité et une croissance à plus long terme, conformément à ses objectifs d’investissement.

(1) En vertu de l’article 214 du règlement financier (RF) [règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) nº 1296/2013, (UE) nº 1301/2013, (UE) nº 1303/2013, (UE) nº 1304/2013, (UE) nº 1309/2013, (UE) nº 1316/2013, (UE) nº 223/2014, (UE) nº 283/2014 et la décision nº 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1)], la Commission présente chaque année un rapport au Parlement européen et au Conseil sur le FCP. Les lignes directrices pour la gestion des actifs du FCP [décision de la Commission du 25 mars 2020 sur les lignes directrices pour la gestion des actifs du fonds commun de provisionnement [C(2020) 1896 final] (JO C 131 du 22.4.2020, p. 3)] fournissent des orientations supplémentaires concernant le contenu du présent rapport.

(2) Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et programme InvestEU.

(3) Mandat de prêt extérieur (MPE), Fonds européen pour le développement durable (FEDD) et Fonds européen pour le développement durable Plus (FEDD+).

(4) À l’exception des prêts au titre de l’AMF+ accordés à l’Ukraine en 2023.

(5)      La structure de gouvernance a été présentée dans le rapport annuel sur le FCP en 2021 [EUR-Lex – 52022DC0213 – FR – EUR-Lex (europa.eu)] .

(6) La valeur nette d’inventaire (VNI) du FCP est déterminée par la valeur de l’actif total, moins le passif, à la date de calcul de la VNI.

(7) Conformément, par exemple, à l'article 212, paragraphes 2 et 4, à l'article 213, paragraphes 1 et 4, du RF.

(8) Pour Malte et la Bulgarie.

(9)   EUR-Lex – 52022DC0213 – FR – EUR-Lex (europa.eu) .

(10)   EUR-Lex – 52023DC0288 – FR – EUR-Lex (europa.eu) .

(11) Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (FGAE), contenant les provisions relatives au mandat de prêt extérieur (MPE), à l’assistance macrofinancière (AMF) et aux programmes Euratom.

(12)

 Fonds européen pour le développement durable.

(13)      Compartiment «UE».

(14) En vertu de la décision (UE) 2022/12018 et de la décision (UE) 2022/1628 accordant une assistance macrofinancière exceptionnelle à l’Ukraine.

(15) Décision de la Commission du 25 mars 2020 sur les lignes directrices pour la gestion des actifs du fonds commun de provisionnement [C(2020) 1896 final, JO C 131 du 22.4.2020, p. 3].

(16)      Sur les 114 millions d’EUR qui sont des entrées provenant de remboursements du FCP, 60,7 millions d’EUR sont des recouvrements au titre du MPE.

(17) Par rapport à 222 millions d’EUR en 2022.

(18) Les appels à garantie font l’objet d’un rapport distinct établi au titre de l’article 41, paragraphe 5, du RF.

(19) Il importe de signaler que des paiements pourraient intervenir en 2024 ou ultérieurement, ce qui pourrait nécessiter un ajustement a posteriori des comptes de 2023.

(20) Dont 14,7 millions d’EUR correspondant à des appels de 2022, étant donné que l’une des opérations de paiement couvrait la période allant du 1.6.2022 au 30.11.2023.

(21) Décision déléguée (UE, Euratom) C(2020) 7684 de la Commission complétant le règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil par le détail des conditions de calcul du taux de provisionnement effectif du fonds commun de provisionnement (JO L 42 du 5.2.2021, p. 12).

(22)   EUR-Lex – 52022DC0213 – FR – EUR-Lex (europa.eu) .

(23) Article 2, paragraphe 1, des lignes directrices pour la gestion des actifs.

(24)  0,04 % de probabilité de défaut à un an.

(25) Contre 35 % en 2022.

(26) Contre 3,5 % en 2022.

(27) Contre 18 % en 2022.

(28) En plus du coussin de liquidité décrit à la section 1.5.

(29) Pour apprécier si les obligations sont classées comme portant un label ESG aux fins de l’allocation des actifs du FCP, la Commission s’appuie sur l’évaluation publiée de l’utilisation du produit de l’actif en question opérée par les fournisseurs de solutions analytiques et de données auxquels elle a recours pour sa fonction de gestion des actifs.

(30)   EUR-Lex – 52023DC0288 – FR – EUR-Lex (europa.eu) .

(31)      Le rendement cumulé du FCP entre début et fin 2023 est de - 5,22 %, ce qui correspond à la séquence de rendements annuels suivante: 2023:  5,21 %, 2022: - 8,85 %, 2021: - 1,17 %. En ce qui concerne l’objectif de préservation du capital sur l’horizon d’investissement (estimé à 9 ans), ce dernier demeure un objectif pleinement réalisable, d’autant plus qu’après 2022, les niveaux de rendement sont résolument positifs, contrairement à l’environnement de rendement négatif ou nul qui prévalait lors de l’établissement du FCP.