COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 17.5.2023
COM(2023) 262 final
2023/0158(CNS)
Réforme douanière
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les règles de TVA applicables aux assujettis qui facilitent les ventes à distance de biens importés et la mise en oeuvre du régime particulier applicable aux ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers et du régime particulier pour la déclaration et le paiement de la TVA à l’importation
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
La présente initiative s’inscrit dans le cadre d’une réforme complète et de grande envergure de l’union douanière, dont font également partie la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union, la plateforme des données douanières de l’Union et l’Autorité douanière de l’Union, et abrogeant le règlement (UE) nº 952/2013 (ci-après la «révision du CDU»), et la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1186/2009 du Conseil du 16 novembre 2009 relatif à l’établissement du régime communautaire des franchises douanières et le règlement (CEE) nº 2658/87 du Conseil du 23 juillet 1987 relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun.
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est une source majeure de recettes dans tous les États membres de l’UE. En 2020, elle a contribué aux recettes fiscales totales dans une fourchette allant de 20 % à 50 % selon l’État membre et a représenté environ 26 % des recettes fiscales annuelles totales des administrations publiques dans l’EU-27. Il s’agit également d’une source essentielle de financement pour le budget de l’UE, étant donné que 0,3 % de la TVA perçue au niveau national est transférée à l’UE en tant que ressources propres, ce qui représente 12 % du budget total de l’UE.
La perte de recettes, connue sous le nom d’«écart de TVA», délimite les problèmes engendrés par une perception et un contrôle de la TVA non optimaux. Estimée à 93 milliards d’EUR au total pour 2020, une part importante de cette perte est due à la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant (MTIC). L’écart de TVA inclut également les pertes de recettes dues à la fraude à la TVA au niveau national et à l’évasion de la taxe, aux faillites et à l’insolvabilité financière, ainsi qu’aux erreurs de calcul et administratives. Le système de TVA est non seulement vulnérable à la fraude, mais il est également devenu de plus en plus complexe et contraignant pour les entreprises.
Pour réagir à l’explosion du commerce électronique et à la fragmentation du cadre réglementaire en matière de perception de la TVA sur les opérations relevant du commerce électronique, le paquet TVA sur le commerce électronique a introduit, le 1er juillet 2021, plusieurs réformes en matière de TVA et de douanes afin de moderniser et de simplifier la perception de la taxe sur les opérations de commerce électronique. La mise en œuvre du paquet sur le commerce électronique est une grande réussite, comme le montrent les résultats d’une évaluation portant sur ses six premiers mois d’application. Les États membres l’ont confirmé également dans les conclusions du Conseil ECOFIN de mars 2022.
En ce qui concerne les importations, l’un des premiers objectifs du paquet TVA sur le commerce électronique a consisté à égaliser les conditions de concurrence pour les fournisseurs ou prestataires établis dans l’UE en corrigeant les règles ayant un effet de distorsion qui sont à l’origine de problèmes de concurrence sur le marché du commerce électronique. L’exonération de la TVA à l’importation pour les envois de faible valeur ne dépassant pas 22 EUR a été supprimée. Par conséquent, la TVA est désormais due sur tous les biens commerciaux importés en Europe depuis un pays tiers ou un territoire tiers, quelle qu’en soit la valeur.
Avec la suppression du seuil de 22 EUR, le paquet sur le commerce électronique a introduit plusieurs simplifications qui contribuent à alléger la charge réglementaire pesant sur les opérateurs économiques qui effectuent des ventes à distance de biens importés dans l’UE. Ces simplifications étaient néanmoins limitées aux importations d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR.
Le guichet unique pour les importations (IOSS) est l’une de ces simplifications; son utilisation est toutefois restreinte aux ventes à distance de biens importés d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR (le paquet TVA sur le commerce électronique n’ayant pas supprimé le seuil de franchise douanière fixé à 150 EUR). Les opérateurs économiques qui choisissent d’utiliser l’IOSS ne doivent pas s’enregistrer à la TVA dans chaque État membre où leurs livraisons admissibles de biens importés aux consommateurs ont lieu. Lorsque l’IOSS est utilisé, la TVA due sur ces opérations est perçue d’emblée lors de la livraison des biens, ce qui signifie que la TVA ne doit pas être perçue lors de l’importation. Cependant, le régime diffère pour les biens dont la valeur dépasse 150 EUR car, pour ces ventes à distance de biens importés, la TVA à l’importation est due au moment de l’importation (la TVA n’est pas perçue dès le départ).
La proposition de réforme du cadre douanier expose clairement les raisons qui justifient la suppression du seuil de 150 EUR, lequel limite pour l’instant l’application de l’IOSS aux ventes à distance de biens importés d’une valeur ne dépassant pas 150 EUR. Cette proposition introduit la notion d’«importateur présumé», qui désigne toute personne qui participe à la vente à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers et qui est autorisée à utiliser l’IOSS. En acceptant le paiement pour la vente à distance, l’importateur présumé donnera naissance à une dette douanière et aura la possibilité de demander un «traitement tarifaire simplifié pour les ventes à distance» pour déterminer la valeur en douane correcte.
Avec ce traitement tarifaire simplifié, l’importateur présumé peut appliquer l’une des «grandes catégories» tarifaires à la valeur en douane. L’importateur présumé disposera ainsi de toutes les informations nécessaires, y compris les droits à l’importation dus, pour calculer correctement la base d’imposition de la TVA. Dès lors, il convient de modifier la directive 2006/112/CE du Conseil en supprimant le seuil de 150 EUR qui s’applique à l’IOSS.
La suppression du seuil de 150 EUR se justifie à part entière, dans la mesure où elle contribuera à réaliser l’objectif d’un enregistrement à la TVA unique dans l’Union en permettant aux opérateurs économiques inscrits à l’IOSS de déclarer et de payer la TVA due sur toutes leurs livraisons admissibles de biens relevant de l’IOSS, quelle qu’en soit la valeur. La suppression du seuil n’est pas subordonnée à la mise en œuvre des réformes douanières, mais elle contribuera néanmoins à la réforme du cadre douanier en portant à leur maximum les avantages que les simplifications douanières apporteront dans le calcul de la TVA sur les ventes à distance de biens importés. En tant qu’importateur présumé, un opérateur économique inscrit à l’IOSS disposera de toutes les informations nécessaires pour calculer le montant correct de la TVA due sur l’ensemble de ses ventes à distance admissibles de biens importés. Cette mesure contribuera également, de ce fait, à prévenir toute sous-évaluation en ce qui concerne les ventes à distance de biens importés, car le montant correct de TVA sera perçu lors de la livraison de biens, c’est-à-dire au moment où le paiement de l’opération de commerce électronique est accepté.
Cette proposition vise en outre à réduire davantage la charge réglementaire pesant sur les opérateurs économiques qui effectuent des ventes à distance de biens importés, en ce qu’elle élargit également la simplification désignée par le «régime particulier».
Sous réserve de certaines conditions, le régime particulier permet aux opérateurs postaux, aux transporteurs express, aux agents en douane et aux autres opérateurs qui remplissent des déclarations d’importation pour le compte de l’acquéreur de déclarer et de verser mensuellement la TVA perçue sur ces importations. Le régime particulier est facultatif et s’applique, sous réserve de conditions, à l’importation de biens dont la valeur intrinsèque ne dépasse pas 150 EUR, à l’exception des produits soumis à accise. Cette proposition prévoit de supprimer également le seuil de 150 EUR qui est actuellement d'application pour le régime particulier. L’initiative réduira davantage la charge réglementaire et les coûts liés à l’importation de biens d’une valeur supérieure à 150 EUR.
Outre la simplification de l’IOSS et le régime particulier, le paquet sur le commerce électronique prévoyait également la responsabilité présumée des places de marché et des plateformes, lorsque celles-ci facilitent les ventes à distance de biens importés dans l’UE dont la valeur intrinsèque ne dépasse pas 150 EUR. Le régime du «fournisseur présumé» est une réforme essentielle conçue pour atténuer le risque de non-paiement de la TVA. Lorsque ce régime s’applique, les vendeurs des places de marché ne doivent pas s’enregistrer à la TVA pour les opérations qui relèvent de la règle du fournisseur présumé. Cette mesure particulière supprime la charge réglementaire qui pèse sur les vendeurs actifs sur ces places de marché. Elle renforce également le respect des règles, en ce qu’elle simplifie les obligations en matière de TVA de milliers de vendeurs sous-jacents en présumant que la place de marché est responsable de la déclaration et du paiement de la TVA due sur ces opérations. Cette initiative a proposé de supprimer le seuil de 150 EUR afin d’élargir davantage le régime du fournisseur présumé pour l’appliquer à toutes les ventes à distance de biens importés dans l’UE, quelle que soit leur valeur. De ce fait, la proposition vise également à réduire la charge réglementaire pesant sur les assujettis qui effectuent des ventes à distance de biens importés dans l’UE par l’intermédiaire de places de marché, ce qui cadre avec les grands objectifs de la proposition relative à la TVA à l’ère numérique (ViDA).
Dans la foulée des réformes de la TVA sur le commerce électronique, la Commission a adopté la proposition relative à la TVA à l’ère numérique en décembre 2022, ainsi qu’elle l’avait annoncé dans le plan d’action 2020 pour une fiscalité équitable et simplifiée à l’appui de la stratégie de relance.
La proposition actuelle vise à adapter davantage le cadre de l’UE en matière de TVA en élargissant la gamme d’opérations couvertes par l’IOSS, le régime particulier et le régime du fournisseur présumé. En vertu de cette proposition, l’IOSS pourrait servir à déclarer et à payer la TVA due sur toutes les ventes à distance de biens importés dans l’UE, quelle que soit leur valeur, à l’exception des produits soumis à accise, qui restent exclus du régime. De même, le régime particulier et le régime du fournisseur présumé seront tous deux élargis grâce à la suppression du seuil de 150 EUR, qui limite actuellement leur application et leur efficacité. Cette initiative donnera plus de poids au principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE. Dès lors, la proposition est cohérente avec la proposition relative à la TVA à l’ère numérique et avec son objectif, à savoir réduire la charge réglementaire qui pèse sur les assujettis, car elle supprimera les obligations d’enregistrements multiples qui incomberaient, dans le cas contraire, à toutes les personnes qui effectuent des ventes à distance de biens importés d’une valeur supérieure à 150 EUR.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
L’initiative est cohérente avec la proposition relative à la TVA à l’ère numérique, qui a été adoptée par la Commission le 8 décembre 2022 et est en cours d’examen au Conseil. Ladite proposition vise à moderniser et à remodeler le système de TVA de l’Union pour l’adapter à l’ère numérique. Il s’agit en fait d’un vaste ensemble de réformes aux multiples facettes ciblant trois grands objectifs clés, parmi lesquels celui d'améliorer le principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’Union.
L’un des grands objectifs de la proposition relative à la TVA à l’ère numérique est de limiter la nécessité d’enregistrements multiples à la TVA dans l’UE. Pour réaliser cet objectif, la proposition ViDA prévoit d’élargir le champ d’application des outils de simplification utilisés pour déclarer et payer la TVA due sur les ventes à distance de biens. Les réformes envisagées dans ce cadre feront progresser le principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE en élargissant la gamme d’opérations couvertes par la simplification du guichet unique de l’Union (régime de l’Union), l’une des simplifications proposées de l’OSS. La proposition vise à réduire davantage le nombre de cas dans lesquels un assujetti qui effectue des ventes à distance de biens importés doit s’enregistrer à la TVA dans plusieurs États membres en élargissant la règle du fournisseur présumé et en élargissant l’IOSS et le régime particulier afin de couvrir les biens importés d’une valeur supérieure à 150 EUR. Dès lors, la présente initiative et la proposition relative à la TVA à l’ère numérique contribuent toutes deux à un même objectif, celui d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE.
La proposition relative à la TVA à l’ère numérique a également rendu obligatoire l’utilisation de l’IOSS par les plateformes. Conformément à la proposition ViDA, l’IOSS deviendra obligatoire pour les places de marché qui agissent en tant que fournisseur présumé dans certaines ventes à distance de biens importés. Dans le cadre de la présente proposition, les places de marché qui facilitent les ventes à distance de biens importés d’une valeur supérieure à 150 EUR seront désormais le fournisseur présumé pour ces opérations et seront, par conséquent, tenues de déclarer et de payer la TVA due sur ces opérations par l’intermédiaire de l’IOSS. Cette réforme protège davantage le système de TVA de l’UE et renforce la lutte contre la fraude à la TVA, étant donné que l’effort de mise en conformité se concentrera désormais sur un groupe encore plus restreint de places de marché (assujettis), toutes bien informées des obligations en matière de TVA, et qui, d’un point de vue douanier, seront également l’importateur présumé pour toutes les livraisons de biens importés qu’elles facilitent par l’intermédiaire de leur plateforme. Qui plus est, cette mesure réduira le risque de sous-évaluation en ce qui concerne les ventes à distance de biens importés. En tant qu’importateur présumé, la place de marché disposera de tous les éléments nécessaires au calcul du montant correct de la TVA due sur ces opérations. La sous-évaluation ne sera plus possible, puisque la place de marché percevra la TVA dès le départ sur le prix de vente affiché des biens. Pour déterminer la base d'imposition de la TVA, la place de marché inscrite à l’IOSS, agissant à la fois en tant que fournisseur présumé et en tant qu’importateur présumé, tiendra compte de tous les facteurs, comme les taxes, les droits et les prélèvements dus à l’importation, ainsi que les autres dépenses accessoires telles que les frais de transport et d’assurance, qui sont nécessaires pour calculer correctement la base d'imposition aux fins de la TVA. Par conséquent, le montant correct de TVA sera prélevé et versé à l’administration fiscale compétente. Étant donné que la TVA est perçue d’emblée, lors de la vente des biens relevant de l’IOSS, le processus d’importation sera également facilité, puisque l’importation ultérieure de ces biens est exonérée de la TVA à l’importation.
L’initiative soutient la stratégie de croissance durable de l’UE, qui vise à améliorer la perception de l’impôt, à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et à réduire les coûts de conformité pour les entreprises, les particuliers et les administrations fiscales. L’amélioration des systèmes fiscaux en faveur d’une activité économique plus durable et plus équitable s’inscrit également dans le cadre du programme de l’UE en matière de durabilité compétitive.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
La présente initiative est cohérente avec le plan d’action relatif à l’union douanière. La gestion du commerce électronique est l’un des quatre domaines d’action clés du plan d’action relatif à l’union douanière. La proposition d’élargissement du régime de guichet unique pour les importations par la suppression du seuil de 150 EUR s’inscrit dans le cadre de la réforme douanière.
Dans le rapport final de la conférence sur l’avenir de l’Europe, les citoyens appellent à «harmoniser et coordonner les politiques fiscales au sein des États membres de l’Union afin de prévenir la fraude et l’évasion fiscales» et à «promouvoir la coopération entre les États membres de l’UE afin de garantir que toutes les entreprises de l’UE paient leur juste part d’impôts». La proposition est cohérente avec ces objectifs.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La présente directive modifie la directive TVA sur la base de l’article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Celui-ci prévoit que le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social européen, arrête les dispositions touchant à l’harmonisation de la réglementation des États membres dans le domaine de la fiscalité indirecte.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
La présente initiative est conforme au principe de subsidiarité. Compte tenu de la nécessité de modifier la directive TVA, les objectifs de la présente initiative ne peuvent pas être atteints par les États membres eux-mêmes. Par conséquent, la Commission, qui est chargée d’assurer le bon fonctionnement du marché unique et de promouvoir l’intérêt général de l’UE, doit proposer des mesures pour améliorer la situation.
En outre, la proposition a pour but d’améliorer le fonctionnement de l’IOSS, qui est un outil de simplification pour la déclaration et le paiement de la TVA commun à tous les États membres. Dès lors, des actions nationales fragmentées et non coordonnées risqueraient de fausser les échanges. Lors de la consultation ciblée, les entreprises ont indiqué qu’elles préféraient, à cet égard, que les règles de TVA soient appliquées de manière uniforme au niveau de l’UE, plutôt que de devoir se conformer à différentes obligations en matière de déclaration ou d’enregistrement au niveau national. En ce qui concerne la perception et le contrôle de la TVA, l’ampleur de l’écart de TVA et sa persistance indiquent clairement que les instruments nationaux ne sont pas suffisants pour lutter contre la fraude à la TVA.
•Proportionnalité
La proposition est conforme au principe de proportionnalité et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser les objectifs des traités, en particulier le bon fonctionnement du marché unique.
La proportionnalité est assurée par le fait que cette initiative défend un principe plus efficace et valable d’enregistrement à la TVA unique, qui n’interfère en rien avec les processus nationaux d’enregistrement à la TVA. Au contraire, il s’agit ici d’élargir le régime de l’IOSS et le régime du fournisseur présumé pour limiter davantage le nombre de cas dans lesquels un opérateur économique qui effectue des ventes à distance de biens importés par l’intermédiaire d’une place de marché, ou en son nom propre, est tenu de s’enregistrer à la TVA dans d’autres États membres où il n’est pas établi mais effectue néanmoins des livraisons de biens importés.
Un cadre à l’échelle de l’UE pour le traitement de l’enregistrement à la TVA est proportionné, car il rendra le fonctionnement du marché unique plus durable. La suppression de la nécessité de procéder à des enregistrements multiples au sein de l’UE ne peut, de par sa nature même, être réalisée qu’au moyen d’une proposition de modification de la directive TVA.
•Choix de l’instrument
La proposition requiert la modification de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (la «directive TVA»).
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
Le paquet TVA sur le commerce électronique est entré en vigueur le 1er juillet 2021 et vise à apporter un certain nombre de modifications aux règles de TVA régissant la taxation du commerce électronique transfrontière d’entreprise à particulier (B2C) au sein de l’UE.
La Commission a procédé à une évaluation ex post des six premiers mois d’application du paquet TVA sur le commerce électronique. Les premiers résultats sont très encourageants et témoignent du succès des nouvelles mesures. En ce qui concerne les importations, les premiers résultats indiquent qu’au cours des six premiers mois, quelque 2 milliards d’EUR de TVA ont été perçus spécifiquement sur des importations d’envois de faible valeur, dont la valeur intrinsèque ne dépassait pas 150 EUR, ce qui équivaut à environ 4 milliards d’EUR par an. Sur les 2 milliards d’EUR de TVA perçus sur les importations de biens de faible valeur au cours des six premiers mois, près de 1,1 milliard d’EUR a été perçu par l’intermédiaire de l’IOSS. Ces chiffres sont la preuve que l’IOSS s’est imposé en tant qu’outil de simplification indispensable pour la déclaration et le paiement de la TVA sur les ventes à distance de biens importés.
La mise en œuvre du paquet a également contribué à la lutte contre la fraude à la TVA. L’analyse des données douanières indique que les huit principaux opérateurs enregistrés dans l’IOSS représentaient environ 91 % de toutes les opérations déclarées à l’importation dans l’UE par l’intermédiaire de l’IOSS. Il s’agit d’une statistique très encourageante, car elle montre l’incidence de la nouvelle disposition «de présomption» applicable aux places de marché sur le respect des règles, dans la mesure où le suivi et le contrôle de ce nombre très limité d’assujettis suffisent à garantir la perception de la TVA sur ce type d’opération.
La présente proposition s’inspire des résultats obtenus grâce au paquet TVA sur le commerce électronique et de l’ambition affichée dans la proposition relative à la TVA à l’ère numérique, en ce qu’elle prévoit d’élargir davantage le régime du fournisseur présumé afin de couvrir toutes les ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers, quelle que soit leur valeur. Par conséquent, l’effort de mise en conformité se concentrera encore plus sur les grands acteurs du marché, qui seront bien moins nombreux et représenteront la majorité des ventes à distance de biens importés dans l’UE.
Cette initiative défend également le principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE, car elle limitera encore le nombre de cas dans lesquels un assujetti devra s’enregistrer à la TVA. L’élargissement de la simplification de l’IOSS à toutes les ventes à distance de biens importés, quelle que soit leur valeur, ainsi que l’élargissement des régimes particuliers à certaines importations de biens contenus dans des envois de plus de 150 EUR réduiront davantage les cas dans lesquels des assujettis doivent s’enregistrer à la TVA dans plusieurs États membres. De plus, avec l’élargissement du régime du fournisseur présumé, les assujettis qui effectuent des ventes à distance de biens importés dans l’UE par l’intermédiaire de places de marché ne devront plus s’enregistrer à la TVA pour ces opérations lorsque la valeur intrinsèque de l’envoi dépasse 150 EUR. C’est la place de marché, agissant en tant que fournisseur présumé, qui devra déclarer et payer la TVA due sur ces opérations par l’intermédiaire du régime de l’IOSS élargi, qui deviendra obligatoire pour les places de marché dans la proposition relative à la TVA à l’ère numérique.
•Consultation des parties intéressées
La Commission a lancé une consultation publique ouverte entre le 22 janvier 2022 et le 5 mai 2022. Cette consultation publique était accompagnée d’un appel à contributions et se présentait sous la forme d’un questionnaire comprenant 71 questions. Dans le cadre de la consultation, le grand public et toutes les principales parties intéressées, parmi lesquelles des entreprises, ont été invités à donner leurs avis sur les trois grands domaines couverts par l’initiative relative à la TVA à l’ère numérique, à savoir i) les obligations de déclaration numérique et la facturation électronique; ii) le régime de TVA applicable à l’économie des plateformes; et iii) l’utilisation d’un enregistrement à la TVA unique. En tout, 193 réponses ont été reçues en provenance de 22 États membres et de 5 pays tiers. Les participants ont été autorisés à soumettre des documents de prise de position.
Plusieurs participants à la consultation publique ont fait savoir que le champ d’application de l’IOSS devait, selon eux, être élargi en supprimant le seuil de 150 EUR afin de simplifier la déclaration et le paiement de la TVA sur les ventes à distance de biens importés d’une valeur supérieure à ce montant. À terme, avec la suppression du seuil de 150 EUR, il deviendra moins nécessaire de s’enregistrer dans différents États membres, ce qui aidera à l’évidence les entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME), à remplir plus facilement à leurs obligations en matière de TVA ainsi qu’à étendre et à développer leurs activités dans l’Union.
Plus de 80 % des participants à la consultation publique ouverte ont déclaré que la difficulté à se conformer aux obligations d’enregistrement à la TVA expliquait les niveaux élevés de fraude et de non-conformité, ou encore le fait que les assujettis délaissent certains marchés ou certaines opérations pour ne pas devoir s’enregistrer à la TVA dans plusieurs États membres.
•Obtention et utilisation d’expertise
La Commission s’est appuyée sur l’analyse menée par un contractant externe pour l’étude «La TVA à l’ère numérique».
Cette étude visait, premièrement, à évaluer la situation actuelle en ce qui concerne les obligations de déclaration numérique, le régime de TVA applicable à l’économie des plateformes, l’enregistrement à la TVA unique et l’IOSS. Deuxièmement, elle visait à évaluer les incidences d’un certain nombre d’initiatives envisageables dans ces domaines. L’étude a examiné plus particulièrement l’option consistant à supprimer le seuil de 150 EUR qui s’applique à l’IOSS. Il en est ressorti que les ventes à distance de biens importés d’une valeur supérieure à 150 EUR et les ventes à distance de produits soumis à accise sont des opérations particulièrement répandues dans le commerce électronique. Les ventes à distance depuis des pays/territoires tiers de biens d’une valeur de plus de 150 EUR et les produits soumis à accise importés de pays/territoires tiers représentent environ 10 à 20 % de la valeur totale des ventes à distance du commerce électronique au sein de l’UE, comme l’a laissé entendre la consultation ciblée.
En outre, la Commission s’est servi de l’analyse réalisée par un autre contractant externe dans le cadre de l’étude «Une révision intégrée et innovante des règles de l’UE régissant les opérations du commerce électronique effectuées depuis des pays tiers d’un point de vue douanier et fiscal». Cette étude porte sur l’action 9 du plan d’action des douanes, au titre de laquelle la Commission s’efforce d’examiner les effets du commerce électronique sur la perception des droits de douane et sur l’égalité des conditions de concurrence pour les opérateurs de l’Union, notamment les modalités possibles de perception des droits de douane sur la base de la nouvelle approche en matière de perception de la TVA dans le cadre de l’IOSS. L’étude s’est penchée sur les incidences que pourrait avoir la modification du seuil d’exonération de 150 EUR et a conclu que la suppression de ce seuil entraînerait la plus forte augmentation des recettes et égaliserait le plus les conditions de concurrence entre les vendeurs étrangers et le marché intérieur. Elle mettrait également fin à la fraude et à l’évasion liées au paiement des droits de douane résultant du fractionnement des envois et limiterait l’intérêt de la sous-évaluation.
•Analyse d’impact
Examinée par le comité d’examen de la réglementation le 22 juin 2022, l’analyse d’impact de la proposition relative à la TVA à l’ère numérique a obtenu un avis favorable. Le comité a recommandé d’ajouter plus de détails afin de mieux décrire les méthodes utilisées pour la modélisation et de clarifier davantage les options. L’analyse d’impact a donc été modifiée pour inclure les points de vue des États membres et des secteurs sur l’économie des plateformes, l’analyse économétrique/les techniques utilisées pour la modélisation ont été décrites de manière exhaustive et la structure des obligations de déclaration numérique liées aux options a été détaillée.
Plusieurs options stratégiques ont été analysées dans l’analyse d’impact accompagnant la proposition relative à la TVA à l’ère numérique. En ce qui concerne l’enregistrement à la TVA, l’analyse d’impact a examiné trois options stratégiques particulières et leurs sous-options concernant, notamment, l’utilisation et le champ d’application de l’IOSS. Les trois options stratégiques liées à l’IOSS consistaient à maintenir le statu quo, à rendre l’IOSS obligatoire pour les différents fournisseurs (en fixant ou non une certaine limite) et à supprimer le seuil de 150 EUR pour l’utilisation de l’IOSS. Ces trois options ont été regroupées dans des approches stratégiques plus larges, avec d’autres options stratégiques liées aux obligations de déclaration numérique, à l’économie des plateformes et à d’autres initiatives visant à limiter le nombre d’enregistrements à la TVA, dans la perspective de l’objectif global d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE. L’analyse d’impact comptait en tout cinq approches stratégiques plus larges, dont deux prévoyaient de modifier l’IOSS, à savoir l’«approche renforcée» et l’«approche maximale». La première approche prévoyait de rendre l’IOSS obligatoire, tandis que la deuxième englobait à la fois l’option de rendre l’IOSS obligatoire et celle de supprimer le seuil de 150 EUR pour l’utilisation de l’IOSS.
L’analyse d’impact a mis en évidence l’importance d’améliorer le cadre en matière de TVA pour la gestion et la perception de la TVA sur les ventes à distance de biens importés. En fait, en 2020, dans l’EU-27, les ventes à distance de biens importés ont été estimées à 29 milliards d’EUR. De plus, les parties intéressées ont indiqué qu’une part importante des ventes à distance de biens importés – à titre indicatif, environ 10 à 20 % – dépassait 150 EUR et ne pouvait dès lors pas bénéficier actuellement de l’IOSS. L’option consistant à supprimer le seuil de 150 EUR permettrait d’utiliser l’IOSS pour les biens de plus grande valeur, ce qui pourrait s’avérer plus utile pour les vendeurs à distance de biens importés dont une partie au moins des ventes à distance de biens importés est évaluée à un niveau supérieur au seuil actuel. L’analyse d’impact confirme que la suppression du seuil de 150 EUR allégerait la charge administrative et les coûts associés à l’enregistrement des entreprises à la TVA, dès lors que certaines ne seraient plus tenues de s’enregistrer dans l’État membre de destination, ce qui réduirait leurs charges.
Les deux approches, maximale et renforcée, ont une large portée et garantissent à ce titre les avantages potentiels les plus importants. À titre d’exemple, dans le domaine de l’enregistrement à la TVA, où l’accent est mis davantage sur les coûts administratifs et de conformité élevés, les sous-options relatives à l’OSS et à l’IOSS diffèrent principalement par la portée des situations à traiter qui donnent lieu actuellement à plusieurs enregistrements à la TVA.
En dernier lieu, l’analyse réalisée dans l’analyse d’impact a révélé qu’un meilleur équilibre en ce qui concerne les options stratégiques en termes d’efficacité, de proportionnalité et de subsidiarité serait atteint en appliquant l’«approche renforcée». Cette approche associe l’introduction d’obligations de déclaration numérique au niveau de l’UE, une disposition relative au «fournisseur présumé» pour les secteurs de la location de logements de courte durée et du transport de passagers à une combinaison d’une extension plus large de l’OSS, de l’autoliquidation et d’un IOSS obligatoire pour les plateformes.
L’«approche maximale» proposait de supprimer le seuil de 150 EUR; néanmoins, en raison de ses liens étroits avec le calcul des droits de douane, elle n’a pas été considérée comme l’option la plus efficace dans le contexte de la proposition relative à la TVA à l’ère numérique. L’analyse d’impact confirme que l’élargissement de l’IOSS pour inclure les ventes à distance de biens importés d’une valeur dépassant 150 EUR représente une amélioration bien accueillie par les entreprises. Par conséquent, dans la présente proposition, la suppression du seuil de 150 EUR est envisagée conjointement à la révision complète des règles douanières correspondantes.
Entre 2023 et 2032, 8,7 milliards d’EUR d’économies devraient être réalisées grâce à la suppression des obligations d’enregistrement à la TVA. Des avantages pour l’environnement, la société et les entreprises liés à l’automatisation, ainsi que des avantages liés au fonctionnement du marché intérieur (conditions de concurrence plus équitables) et à l’efficacité du contrôle fiscal sont également attendus.
L’analyse d’impact et ses annexes, le résumé et l’avis du comité sur l’analyse d’impact sont disponibles sur la page consacrée à la consultation sur le portail «Donnez votre avis»:
https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13186-La-TVA-a-lere-du-numerique_fr
Le rapport d’analyse d’impact sur la réforme de l’union douanière a également pointé la sous-évaluation comme un problème. Lorsque des biens sont sous-évalués, ils sont déclarés à une valeur inférieure à leur valeur en douane correcte et, par conséquent, la base sur laquelle s’appliquent les droits de douane et la TVA est réduite. La sous-évaluation est jugée plus importante dans les catégories de biens auxquels des droits s’appliquent. Néanmoins, une étude menée par Copenhagen Economics en 2016 a estimé qu’environ 65 % des envois issus du commerce électronique étaient sous-évalués aux fins de la TVA, qu’ils soient ou non exonérés de droits. Des cas de sous-évaluation systématique ont également été observés dans certaines catégories de biens et ont engendré des pertes importantes de recettes provenant des droits de douane.
•Réglementation affûtée et simplification
La présente proposition s’appuie sur la proposition relative à la TVA à l’ère numérique, qui est une initiative REFIT visant à moderniser les règles actuelles en matière de TVA et à tenir compte des possibilités offertes par les technologies numériques. Elle devrait renforcer le marché intérieur et contribuer à améliorer la perception de l’impôt sur les ventes à distance de biens importés. De ce fait, elle garantira des recettes durables pendant la reprise après la pandémie de COVID-19.
L’introduction de la proposition devrait procurer un avantage net aux entreprises qui effectuent des ventes à distance de biens importés. Dans l’ensemble, cette proposition donnera plus de poids au principe d’un enregistrement à la TVA unique, ce qui soutiendra le principe «un ajout, un retrait», voire «un ajout, plusieurs retraits», en tenant compte des obligations d’enregistrements multiples qui existent en ce qui concerne les ventes à distance de biens importés d’une valeur supérieure à 150 EUR.
La proposition repose sur le principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE et devrait encore réduire la nécessité d’enregistrements multiples dans d’autres États membres. À ce titre, elle contribuera à alléger la charge administrative et les coûts associés pour les entreprises qui effectuent des ventes à distance de biens importés d’une valeur supérieure à 150 EUR.
La plateforme «Prêts pour l’avenir» a inclus l’initiative relative à la TVA à l’ère numérique dans son programme de travail annuel pour 2022, reconnaissant ainsi les possibilités qu’elle offre pour réduire la charge administrative dans ce domaine d’action. La présente proposition s’appuie également sur les objectifs fondamentaux de la proposition ViDA, en réduisant encore les charges administratives et les coûts associés au respect des règles en matière de TVA.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition devrait augmenter les recettes de TVA pour les États membres, étant donné qu’elle améliorera la perception de la TVA en concentrant l’effort de mise en conformité sur un nombre plus réduit d’assujettis qui respectent en grande partie les obligations. L’élargissement du régime de l’IOSS à toutes les ventes à distance de biens importés, à l’exception des produits soumis à accise, contribuera à réduire la charge administrative et les coûts associés aux enregistrements aux fins de la TVA et au contrôle y afférents. Avec l’élargissement de la règle du fournisseur présumé, de l’IOSS et des régimes particuliers, les administrations fiscales devraient enregistrer une diminution proportionnelle du nombre de demandes d’enregistrement introduites par des assujettis non établis. Dès lors, pour les États membres, cette proposition réduira les charges administratives associées à l’enregistrement des opérateurs économiques qui effectuent des ventes à distance de biens importés dans l’UE d’une valeur supérieure à 150 EUR, puisque ces opérateurs seront désormais en mesure de déclarer et de payer la TVA due sur ces opérations par l’intermédiaire de l’IOSS et ne devront plus, pour ces opérations, s’enregistrer à la TVA dans plusieurs États membres.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information
Le comité de la TVA, un comité consultatif chargé des questions liées à la TVA auquel participent des représentants de tous les États membres et qui est présidé par des fonctionnaires de la Commission issus de la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière (DG TAXUD), examinera et clarifiera les éventuels problèmes d’interprétation de la nouvelle législation entre les États membres.
Le comité permanent de la coopération administrative (SCAC) se penchera sur les problèmes potentiels concernant la coopération administrative entre les États membres découlant des nouvelles dispositions couvertes par la présente proposition.
En outre, la Commission assurera un suivi de cette initiative et évaluera son bon fonctionnement pour ce qui est de la réalisation de ses objectifs.
•Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition
La proposition comprend trois éléments principaux. Premièrement, il est proposé d’élargir la règle du fournisseur présumé, actuellement limitée aux ventes à distance de biens importés ne dépassant pas 150 EUR, pour l’appliquer à toutes les ventes à distance de biens importés d’un territoire tiers ou d’un pays tiers. Pour ce faire, la référence au seuil de 150 EUR à l’article 14 bis, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du Conseil est supprimée. Une fois élargie, la règle du fournisseur présumé s’appliquerait donc à toutes les ventes à distance de biens importés au sein de l’UE facilitées par une interface électronique, quelle que soit la valeur intrinsèque de l’envoi.
Deuxièmement, il est proposé d’élargir le champ d’application de l’IOSS, actuellement limité aux ventes à distance de biens importés contenus dans des envois d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR, pour l’appliquer à toutes les ventes à distance de biens importés, quelle que soit leur valeur. Les produits soumis à accise resteraient cependant exclus de ce régime. L’élargissement de l’IOSS permettrait de faire progresser le principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE en limitant encore le nombre de cas dans lesquels un assujetti est tenu de s’enregistrer à la TVA dans un autre État membre. Pour ce faire, la référence au seuil de 150 EUR à l’article 369 terdecies, premier alinéa, de la directive 2006/112/CE du Conseil est supprimée.
Troisièmement, la proposition élargirait l’application des régimes particuliers présentés au titre XII, chapitre 7, de la directive 2006/112/CE du Conseil, actuellement limitée aux biens importés admissibles d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR, afin de couvrir tous les biens admissibles. Les produits soumis à accise resteraient exclus de ces régimes. L’élargissement des régimes particuliers contribuera à faire progresser le principe d’un enregistrement à la TVA unique au sein de l’UE en limitant encore le nombre de cas dans lesquels un assujetti est tenu de s’enregistrer à la TVA dans un autre État membre. L’article 369 sexvicies de la directive 2006/112/CE du Conseil est donc modifié pour supprimer la référence au seuil de 150 EUR.
2023/0158 (CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les règles de TVA applicables aux assujettis qui facilitent les ventes à distance de biens importés et la mise en oeuvre du régime particulier applicable aux ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers et du régime particulier pour la déclaration et le paiement de la TVA à l’importation
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 113,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,
vu l’avis du Parlement européen,
vu l’avis du Comité économique et social européen,
statuant conformément à une procédure législative spéciale,
considérant ce qui suit:
(1)L’article 14 bis, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du Conseil établit le «régime du fournisseur présumé». Conformément à cette disposition, lorsqu’un assujetti facilite, par l’utilisation d’une interface électronique, les ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers, cet assujetti doit être le fournisseur présumé de ces biens.
(2)L’application du régime du «fournisseur présumé» est actuellement limitée aux ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers contenus dans des envois d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR. Pour réduire la charge réglementaire pesant sur les opérateurs économiques qui effectuent des ventes par l’intermédiaire d’interfaces électroniques telles que des places de marché, et pour aller dans le sens d’un enregistrement à la TVA unique dans l’Union, il convient de supprimer la limite de 150 EUR. Par conséquent, le régime du fournisseur présumé devrait s’appliquer à toutes les ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers dans l’Union, quelle que soit leur valeur.
(3)Au titre XII, chapitre 6, section 4, la directive 2006/112/CE établit un régime particulier applicable aux ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers: le guichet unique pour les importations (IOSS). Les assujettis qui choisissent de s’inscrire à l’IOSS ne doivent pas s’enregistrer à la TVA dans chaque État membre où leurs livraisons admissibles de biens destinés aux consommateurs ont lieu. En revanche, la TVA due sur ces opérations peut être déclarée et payée dans un seul État membre par l’intermédiaire de l’IOSS. Le régime particulier de l’IOSS est cependant limité aux ventes à distance de biens importés contenus dans des envois d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR. Pour aller dans le sens d’un enregistrement à la TVA unique dans l’Union, il convient de supprimer le seuil de 150 EUR de sorte que les assujettis qui effectuent des ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers dans l’Union et dont la valeur dépasse 150 EUR ne soient pas obligés de s’enregistrer à la TVA dans chaque État membre de destination des biens.
(4)Au titre XII, chapitre 7, la directive 2006/112/CE établit le régime particulier pour la déclaration et le paiement de la TVA à l’importation. Sous réserve de certaines conditions, le régime particulier permet aux opérateurs postaux, aux transporteurs express, aux agents en douane et aux autres opérateurs qui remplissent des déclarations d’importation pour le compte de l’acquéreur de déclarer et de verser mensuellement la TVA perçue sur certaines importations. Le régime particulier est limité aux biens importés contenus dans des envois d’une valeur intrinsèque ne dépassant pas 150 EUR, à l’exception des produits soumis à accise. Dès lors, pour réduire la charge réglementaire et les coûts associés aux biens importés contenus dans des envois d’une valeur intrinsèque supérieure à 150 EUR, il convient de supprimer le seuil de 150 EUR.
(5)Conformément à la déclaration politique commune du 28 septembre 2011 des États membres et de la Commission sur les documents explicatifs, les États membres se sont engagés à accompagner la notification de leurs mesures de transposition, dans les cas où cela se justifie, d’un ou de plusieurs documents explicatifs concernant le lien entre les éléments d’une directive et les parties correspondantes des instruments nationaux de transposition. En ce qui concerne la présente directive, le législateur estime que la transmission de ces documents est justifiée.
(6)Étant donné que l’objectif de la présente directive, à savoir faire progresser le principe d’un enregistrement à la TVA unique dans l’Union, ne peut être atteint qu’au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’il est énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.
(7)Il convient dès lors de modifier la directive 2006/112/CE en conséquence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:
Article premier
Modifications de la directive 2006/112/CE
La directive 2006/112/CE est modifiée comme suit:
1)à l’article 14 bis, le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:
«1.
Lorsqu’un assujetti facilite, par l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, les ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers, cet assujetti est réputé avoir reçu et livré ces biens lui-même.»;
2)à l’article 369 terdecies, le premier alinéa est remplacé par le texte suivant:
«Aux fins de la présente section, les ventes à distance de biens importés de territoires tiers ou de pays tiers ne couvrent pas les produits soumis à accise.»;
3)l’article 369 sexvicies est remplacé par le texte suivant:
«Article 369 sexvicies
Lorsque, pour l’importation de biens, à l’exception des produits soumis à accise, le régime particulier prévu au chapitre 6, section 4, n’est pas utilisé, l’État membre d’importation permet à la personne qui présente les marchandises en douane pour le compte de la personne destinataire des biens sur le territoire de la Communauté de se prévaloir du régime particulier pour la déclaration et le paiement de la TVA à l’importation en ce qui concerne des biens expédiés ou transportés à destination de cet État membre.».
Article 2
Transposition
1.Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 31 décembre 2027, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Ils appliquent ces dispositions à compter du 1er mars 2028.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
2.Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine couvert par la présente directive.
Article 3
Entrée en vigueur
La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Article 4
Destinataires
Les États membres sont destinataires de la présente directive.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
