COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.7.2023

COM(2023) 456 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relatif à l'application des critères d'octroi de l'aide et à l'incidence des transferts sur l'efficacité du programme de l'Union en faveur de la consommation de fruits et légumes et de lait à l'école

TABLE DES MATIÈRES

1.    Introduction    

2.    Critères d’octroi    

2.1.    Contexte juridique    

2.2.    Méthode de fixation des enveloppes indicatives de l’aide de l’Union par année scolaire après le 1er août 2023    

2.2.1.    Sources des données    

2.2.2.    Calculs    

2.3.    Résultat de l’application des critères d’octroi    

3.    Incidence des transferts    

3.1.    Contexte juridique    

3.2.    Transferts effectués au cours de la période de mise en œuvre 2017-2023    

4.    Conclusions    

1.Introduction

Conformément à l’article 225, points e) et f), du règlement (UE) nº 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil 1 , le présent rapport remplit deux des obligations connexes de la Commission en matière de présentation de rapports au Parlement européen et au Conseil, en ce qui concerne le programme de l'Union en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l’école (ci-après le «programme de l'Union à destination des écoles»).

La première obligation porte sur l’application des critères d’octroi de l’aide visés à l’article 23 bis, paragraphe 2, lequel établit un ensemble de critères objectifs afin de répartir le montant global de l’aide de l’Union pour le programme à destination des écoles entre les États membres.

La deuxième obligation concerne l’incidence des transferts visés à l’article 23 bis, paragraphe 4, sur l’efficacité du programme de l'Union à destination des écoles en lien avec la distribution de fruits et légumes à l’école et de lait à l’école. Ces dispositions permettent aux États membres de transférer, une fois par année scolaire, jusqu’à 20 % de l’une ou l’autre de leurs enveloppes indicatives, ce pourcentage pouvant être porté jusqu’à 25 % dans des cas dûment motivés 2 .

2.Critères d’octroi

2.1.Contexte juridique

L’article 23 bis, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 1308/2013 dispose que le montant global de l’aide de l’Union pour le programme à destination des écoles de l’UE est fixé à 220 804 135 EUR par année scolaire, dont 130 608 466 EUR pour les fruits et légumes et 90 195 669 EUR pour le lait.

Les montants sont répartis entre les États membres sur la base des critères objectifs suivants.

a)Le nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans dans l’État membre concerné. En effet, il est jugé essentiel d’augmenter de façon durable la part de ces produits dans le régime alimentaire des enfants à l’âge où ils acquièrent leurs habitudes alimentaires. Cela contribue à la réalisation des objectifs de la politique agricole commune (PAC) en matière de stabilisation des marchés et de sécurisation des approvisionnements, tant actuels que futurs [voir considérant 24 du règlement (UE) nº 1308/2013].

b)Le niveau de développement régional de l’État membre concerné, afin d’assurer un niveau d’aide de l’Union plus élevé aux régions moins développées et aux îles mineures de la mer Égée au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 229/2013.

c)Outre les critères visés aux points a) et b), l’utilisation historique de l’aide de l’Union pour la distribution de lait et de produits laitiers aux enfants.

En s’appuyant sur ces critères objectifs, le Conseil a fixé les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union par État membre pour la période du 1er août 2017 au 31 juillet 2023 dans le règlement (UE) nº 1370/2013 du Conseil 3 .

L’article 5, paragraphe 4, troisième alinéa, dudit règlement prévoit que, à partir du 1er août 2023, la Commission doit fixer les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union octroyées à chaque État membre par année scolaire. L’aide de l’Union doit respecter les mêmes critères d’octroi et tenir compte du montant minimal auquel les États membres ont droit (290 000 EUR pour les fruits et légumes à l’école et 193 000 EUR pour le lait à l’école), de sorte que les États membres peu peuplés puissent mettre sur pied un programme d’un rapport coût-efficacité satisfaisant.

Sur cette base, la Commission a établi les enveloppes indicatives pour la période de six ans allant du 1er août 2023 au 31 juillet 2029. Cette dernière couvre la période de mise en œuvre définie dans les stratégies que les États membres doivent communiquer à la Commission au plus tard le 30 avril 2023, en application de l’article 2, paragraphe 3, du règlement délégué (UE) 2017/40 de la Commission 4 .

2.2.Méthode de fixation des enveloppes indicatives de l’aide de l’Union par année scolaire après le 1er août 2023

2.2.1.Sources des données

a)Le nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans a été extrait des dernières données Eurostat «Population au 1er janvier par âge et sexe». Le nombre total d’enfants âgés de 6 à 10 ans au sein de l’EU-27 a augmenté de 2 % en 2021 par rapport à 2012. Les augmentations les plus importantes (de l’ordre de + 20 %) ont été enregistrées en Slovénie, en Suède, à Malte, au Luxembourg et en Tchéquie. Le recensement a diminué de 13 % au Portugal, de 5 à 8 % en Roumanie, aux Pays-Bas, au Danemark, en Italie et en Hongrie, et de 4 % en Grèce et en Croatie.

b)Régions moins développées: ces catégories sont définies dans le cadre législatif de la politique de cohésion 2021-2027 5 . Il s’agit des régions répertoriées au niveau NUTS 2 dans lesquelles le PIB/habitant (en SPA – standard de pouvoir d’achat) est inférieur à 75 % de la moyenne de l’EU-27. Les îles mineures de la mer Égée sont définies à l’article 1er du règlement (UE) nº 229/2013 6 comme comprenant toutes les îles de la mer Égée à l’exception de la Crète et d’Eubée (ces dernières correspondent à la région au niveau NUTS 2 identifiée par le code EL42 Notio Aigaio et sont incluses dans les autres régions moins développées).

c)L’utilisation historique est déterminée sur la base des déclarations de dépenses mensuelles des États membres transmises à la Commission au titre du règlement d’exécution (UE) nº 908/2014 7 (postes budgétaires 05 02 18 et 08 02 03 04). Les chiffres utilisés correspondent à la moyenne des dépenses de l’Union effectuées par chaque État membre pour le lait à l’école au cours des quatre dernières années scolaires complètes: 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 et 2020/2021. Par rapport à la période 2012-2014, une hausse notable des dépenses (supérieure à 100 %) est observée pour la Bulgarie, la Tchéquie, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, Malte et la Slovénie. La Slovaquie a accru ses dépenses de 71 %. En revanche, l’utilisation a fortement chuté en France (– 96 %) et en Belgique (– 54 %). Le taux total d’utilisation historique au niveau de l’Union affiche une augmentation de 3 % 8 .

2.2.2.Calculs

Pour les fruits et légumes à l’école, le montant total de l’aide de l’Union (130 608 466 EUR) a initialement été octroyé aux États membres proportionnellement au nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans (critère a).

Par la suite, un bonus pouvant aller jusqu’à 20 % a été calculé proportionnellement à la part d’enfants âgés de 6 à 10 ans dans les régions moins développées de chaque État membre/îles mineures de la mer Égée (critère b). Cette approche se traduit par une pondération de presque 5 % pour ce critère (bonus de 7 028 176 EUR sur un total de 137 636 642 EUR).

Les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union résultant de la somme des montants calculés sur la base des critères a) et b) ont été réduites au prorata afin de correspondre au montant total de l’aide de l’Union de 130 608 466 EUR.

Les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union octroyées à chaque État membre ont également été ajustées pour répondre à l’exigence en vertu de laquelle chaque État membre doit recevoir au moins 290 000 EUR. Chypre, le Luxembourg et Malte ont reçu un montant complémentaire. Les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union pour tous les autres États membres ont été réduites au prorata pour respecter le montant total.

Concernant le lait à l’école, sur la base du critère a), 60 % du montant total de l’aide de l’Union ont été octroyés aux États membres proportionnellement au nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans. Sur la base du critère b), 5 % du montant total de l’aide de l’Union pour le lait à l’école ont été alloués aux États membres en proportion du nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans dans les régions moins développées/les îles mineures de la mer Égée.

Outre ces deux critères, 35 % du montant total de l’aide de l’Union pour le lait à l’école ont été accordés aux États membres affichant des dépenses moyennes au titre de l’aide de l’Union par enfant supérieures à la moyenne de l’UE proportionnellement à l’utilisation historique de l’aide de l’Union dans lesdits États, conformément au critère c). Ces États sont la Bulgarie, la Tchéquie, le Danemark, l’Estonie, Chypre, le Luxembourg, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie, la Finlande et la Suède.

Les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union pour le lait à l’école résultant de la somme des montants calculés sur la base des critères a), b), et c) ont été ajustées pour répondre à l’exigence selon laquelle chaque État membre se voit allouer un montant minimal de 193 000 EUR. Le Luxembourg et Malte ont reçu un montant complémentaire. Les enveloppes indicatives de l’aide de l’Union pour tous les autres États membres ont été réduites au prorata pour respecter le montant total (les calculs détaillés figurent à l’annexe II).

2.3.Résultat de l’application des critères d’octroi

Pour dix États membres (le Danemark, l’Estonie, la Grèce, la Croatie, l’Italie, la Lituanie, la Hongrie, les Pays-Bas, le Portugal et la Roumanie), la nouvelle enveloppe indicative de l’aide de l’Union pour les fruits et légumes à l’école est inférieure à celle de la période précédente. Pour la Grèce, la Lituanie et la Hongrie, la diminution est inférieure à 5 %, pour le Danemark, l’Estonie, la Croatie, l’Italie, les Pays-Bas et la Roumanie, elle est comprise entre 5 % et 10 %, et pour le Portugal, elle est de 15 %.

Pour 14 États membres (la Belgique, la Bulgarie, la Tchéquie, l’Allemagne, l’Irlande, l’Espagne, la France, la Lettonie, l’Autriche, la Pologne, la Slovénie, la Slovaquie, la Finlande et la Suède), la nouvelle enveloppe indicative de l’aide de l’Union pour les fruits et légumes à l’école est supérieure à celle de la période précédente. Pour la Bulgarie, l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Lettonie, l’Autriche, la Pologne et la Finlande, l’augmentation est inférieure à 5 %, pour la Belgique, la Tchéquie, l’Irlande et la Slovaquie, elle est comprise entre 5 % et 10 %, et pour la Suède et la Slovénie, elle est de 19 % et 20 % respectivement.

La diminution ou l’augmentation de l’enveloppe indicative de l’aide de l’Union s’explique principalement par l’évolution du nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans dans les États membres concernés, et, en ce qui concerne l’Estonie, par le statut des zones défavorisées reconnues.

Pour Chypre, le Luxembourg et Malte, l’enveloppe indicative ne change pas, ce qui découle de l’exigence de minimis (c’est-à-dire que chaque État membre doit recevoir un montant minimal de 290 000 EUR).

Pour ce qui est du lait à l’école, 15 États membres (la Belgique, l’Allemagne, l’Irlande, la Grèce, l’Espagne, la France, la Croatie, l’Italie, Chypre, les Pays-Bas, l’Autriche, le Portugal, la Slovénie, la Finlande et la Suède) ont reçu des enveloppes indicatives de l’aide de l’Union inférieures à celles de la période précédente.

Pour la Belgique et l’Espagne, la réduction est inférieure à 5 %, pour l’Allemagne, l’Irlande, la Grèce, les Pays-Bas, l’Autriche, la Slovénie et la Suède, elle est comprise entre 5 % et 10 %, pour l’Italie, elle s’élève à 14 %, pour la France, la Croatie et la Finlande, elle va de 20 % à 30 %, et pour le Portugal et Chypre, elle est de 41 % et 49 % respectivement. Le nombre d’enfants âgés de 6 à 10 ans a chuté de 13 % au Portugal, dont l’utilisation historique a considérablement diminué. Chypre avait reçu, pour la période précédente, un montant d’aide supérieur à celui auquel elle aurait eu droit en cas d'application stricte des critères d’octroi, dans le cadre des échanges interinstitutionnels.

Dans l’ensemble, les évolutions des enveloppes indicatives pour le lait à l’école sont plus importantes que celles pour les fruits et légumes à l’école. Cela est dû au troisième critère de l’utilisation historique de l’aide de l’Union (certains États membres ont enregistré une baisse sensible de leur utilisation de l’aide de l’Union dans le cadre du nouveau programme).

Si l’on observe le montant total indicatif de l’aide de l’Union (fruits et légumes ainsi que lait), trois États membres ont connu une diminution considérable: Chypre (– 31 %), le Portugal (– 25 %) et la Finlande (– 19 %), aucun de ces États n’étant parvenu, au cours des quatre dernières années scolaires, à utiliser 100 % de l’enveloppe indicative.

3.Incidence des transferts 

3.1.Contexte juridique

Le programme de l'Union en faveur de la consommation de lait à l’école et le programme de l'Union en faveur de la consommation de fruits et légumes à l’école constituaient des programmes distincts jusqu’à ce qu’ils soient regroupés en un cadre juridique et financier commun en vertu du règlement (UE) 2016/791 9 . Le Parlement européen et le Conseil ont estimé qu’une approche commune permettrait aux États membres de maximiser les effets de la distribution dans le cadre d’un budget fixe et d’améliorer l’efficacité de la gestion. Toutefois, afin de tenir compte des différences entre les programmes (et leurs chaînes d’approvisionnement), certains éléments, tels que les budgets, sont restés distincts.

Depuis le 1er août 2017, les États membres souhaitant participer au programme à destination des écoles ont présenté chaque année une demande d’aide de l’Union, en précisant les montants demandés pour, respectivement, les fruits et légumes à l’école et le lait à l’école. Comme mentionné ci-dessus, le règlement (UE) nº 1308/2013 donne aux États membres la possibilité de transférer, une fois par année scolaire, jusqu’à 20 % de l’une ou l’autre de leurs enveloppes indicatives afin de mieux les calibrer sur leurs priorités et besoins dans la mise en œuvre du programme. Ces transferts peuvent s’effectuer, soit:

3.2.Transferts effectués au cours de la période de mise en œuvre 2017-2023

L’évaluation du programme à destination des écoles de l’UE de 2017/2018 à 2020/2021 a démontré que 14 États membres ont eu recours à la possibilité de transférer l’aide de l’UE entre les deux volets du programme de l’UE (sur la base d’un examen des documents de travail présentés aux délégués des États membres au sein du comité de l’organisation commune des marchés agricoles, produits d’origine animale). Ces transferts ont principalement servi à rediriger des fonds de l’enveloppe pour le lait vers l’enveloppe pour les fruits et légumes (ce qui est le cas pour 10 des 14 États membres ayant eu recours aux transferts). Le principal motif de ces transferts était de répondre à une demande plus élevée pour les fruits et les légumes, dans le contexte d'une sous-utilisation du budget pour le lait 10 . 

Des transferts des enveloppes pour le lait vers les enveloppes pour les fruits et légumes pour les 10 États membres concernés n’ont pas été demandés tous les ans, et l’utilisation du budget transféré a varié d’une année à l’autre, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

Un nombre limité d’États membres (la France, le Portugal, la Roumanie et la Suède) ont eu recours aux transferts des enveloppes pour les fruits et légumes vers les enveloppes pour le lait, mais les montants transférés étaient plus importants. La Suède a recours à ces transferts chaque année car le programme de l'Union à destination des écoles pour les fruits et légumes n’est pas appliqué dans cet État; toutefois, la somme transférée n’est pas réellement utilisée. La France transfère près de 4,5 millions d’EUR chaque année afin de disposer de budgets d’une importance équivalente pour le lait et pour les fruits et légumes. Néanmoins, les deux enveloppes sont restées largement inutilisées au cours de la période de mise en œuvre de quatre ans couverte par l’évaluation. Seule la Roumanie a utilisé la totalité du montant transféré, grâce à une distribution plus fréquente (quotidienne).

4.Conclusions

Les critères énoncés dans le règlement (UE) nº 1308/2013 pour répartir le montant total de l’aide de l’Union au titre du programme à destination des écoles entre les États membres ont été appliqués par le Conseil lors de l’adoption du règlement (UE) nº 1370/2013 du Conseil (pour la période allant du 1er août 2017 au 31 juillet 2023) et par la Commission au moyen de sa décision d’exécution (UE) 2023/106 (pour la période allant du 1er août 2023 au 31 juillet 2029). Cette dernière a été adoptée à la suite de l’avis positif du comité de l’organisation commune des marchés agricoles du 15 décembre 2022, dans lequel 24 États membres, représentant 83 % de la population de l’Union, ont exprimé leur soutien. En d’autres termes, l’application des critères a été approuvée par une large majorité.

Les critères restent pertinents car ils englobent trois principes clés: la proportionnalité (nombre d’élèves dans chaque État membre); la cohésion (niveau de développement des régions); et l’efficacité (utilisation historique). Le réexamen en cours du programme de l'Union à destination des écoles pourrait conduire à envisager l’élargissement de la portée du troisième critère (utilisation historique) aux fruits et légumes à l’école, ce critère se limitant actuellement au lait à l’école.

La possibilité de transférer l’aide de l’Union a principalement servi à rediriger des fonds de l’enveloppe pour le lait à l’école vers l’enveloppe pour les fruits et légumes à l’école. Ces transferts ont été effectués pour faire face à une demande croissante pour les fruits et légumes, qui semble cohérente avec la tendance à la hausse du nombre d’enfants participant au volet pour les fruits et légumes du programme de l'Union à destination des écoles et la tendance à la baisse du nombre d’enfants participant au volet pour le lait dudit programme 11 .

Dans la pratique, les montants transférés n’étaient effectivement utilisés qu’à hauteur de 15 % pour les transferts des enveloppes pour le lait vers les enveloppes pour les fruits et légumes, et à hauteur de 12 % pour les transferts des enveloppes pour les fruits et légumes vers les enveloppes pour le lait. Cependant, cette possibilité de transférer des fonds a permis aux États membres d’optimiser l’utilisation de l’aide de l’Union octroyée lorsque cela était nécessaire pour accroître la couverture sur le plan de la quantité et de la fréquence de distribution. Le réexamen en cours du programme de l'Union à destination des écoles pourrait conduire à envisager la simplification de l’approche en permettant aux États membres d’utiliser leurs enveloppes nationales en fonction de leurs besoins et comme décrit dans leurs stratégies nationales.

(1) ()    Règlement (UE) nº 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) nº 922/72, (CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 et (CE) nº 1234/2007 du Conseil.

(2) ()    Pour les États membres ayant des régions ultrapériphériques énumérées à l’article 349 du TFUE et dans d’autres cas, par exemple lorsqu’un État doit faire face à une situation de marché particulière dans le secteur couvert par le programme à destination des écoles, à des préoccupations particulières liées à la faible consommation de l’une des catégories de produits ou à d’autres changements sociétaux.

(3) ()    Règlement (UE) nº 1370/2013 du Conseil du 16 décembre 2013 établissant les mesures relatives à la fixation de certaines aides et restitutions liées à l’organisation commune des marchés des produits agricoles.

(4) ()    Règlement délégué (UE) 2017/40 de la Commission du 3 novembre 2016 complétant le règlement (UE) nº 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’aide de l’Union pour la fourniture de fruits et de légumes, de bananes et de lait dans les établissements scolaires et modifiant le règlement délégué (UE) nº 907/2014 de la Commission.

(5) ()     https://cohesiondata.ec.europa.eu/2021-2027-Finances/2021-2027-IJG-Categories-of-NUTS2-regions/uxj2-277b/data

(6) ()    Règlement (UE) nº 229/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des îles mineures de la mer Égée et abrogeant le règlement (CE) nº 1405/2006 du Conseil.

(7) ()    Règlement d’exécution (UE) nº 908/2014 de la Commission du 6 août 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) nº 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence.

(8) ()    Les tableaux de travail et les calculs relatifs aux trois critères figurent à l’annexe 1.

(9) ()    Règlement (UE) 2016/791 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 modifiant les règlements (UE) nº 1308/2013 et (UE) nº 1306/2013 en ce qui concerne le régime d’aide à la fourniture de fruits et légumes, de bananes et de lait dans les établissements scolaires.

(10) ()    Un tableau détaillé des transferts de l’aide de l’Union entre les enveloppes pour les fruits et légumes à l’école et les enveloppes pour le lait à l’école figure à l’annexe III.

(11) ()    Dans l’ensemble, au cours de la période 2017/2018-2020/2021, le nombre d’enfants bénéficiant du volet pour les fruits et légumes a diminué de 2,5 % (en grande partie en raison des mesures de restriction sanitaire visant à limiter la propagation de la COVID‑19). Toutefois, le nombre d’enfants bénéficiant du volet pour le lait affiche une baisse constante depuis 2017/2018.

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.7.2023

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ANNEXES

du

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relatif à l'application des critères d'octroi de l'aide et à l'incidence des transferts sur l'efficacité du programme de l'Union en faveur de la consommation de fruits et légumes et de lait à l'école

Annexe I: tableaux de travail pour les critères d’octroi

Annexe II: calcul de l’enveloppe indicative de l’aide de l’Union pour le programme à destination des écoles

Annexe III: transferts de l’aide de l’Union entre le volet pour les fruits et légumes à l’école et le volet pour le lait à l’école

Source: documents de travail présentés aux délégués des États membres au sein du comité de l’organisation commune des marchés agricoles, produits d’origine animale