Contexte

Comme l’a indiqué la Commission dans sa stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable 1 , des mesures concernant les transports peuvent soutenir fortement la transition écologique en entraînant d’importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre et en améliorant la qualité de l’air, tout en favorisant la croissance de la productivité et en renforçant la résilience des écosystèmes industriels. Dans ce contexte, la Commission a souligné l’importance des investissements dans les transports publics et dans les infrastructures qui favorisent la transition vers une mobilité plus durable et intelligente, notamment dans des réseaux multimodaux européens continus et efficaces ainsi que dans la modernisation des réseaux transeuropéens de transport pour les voyageurs et le fret.

Un système performant de transports par chemin de fer et par voie navigable et de transport multimodal est essentiel pour assurer la connectivité dans toute l’Europe, établir un espace ferroviaire unique européen, favoriser la cohésion économique, sociale et territoriale conformément aux articles 170 et 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (le «TFUE»), atteindre les objectifs climatiques de l’UE (le «pacte vert pour l’Europe» 2 ) et soutenir la résilience de l’industrie de l’UE et de ses chaînes de valeur (la «nouvelle stratégie industrielle» mise à jour 3 ), y compris celles qui contribuent aux objectifs de la transformation numérique et de la numérisation (la «stratégie numérique européenne» 4 ). Le 9 décembre 2020, la Commission a adopté une communication sur sa stratégie de mobilité durable et intelligente (la «stratégie de mobilité durable et intelligente de la Commission») 5 , dans laquelle le renforcement des transports par chemin de fer et par voie navigable, ainsi que du transport multimodal, est une composante essentielle de la transformation écologique et numérique des transports européens, laquelle est cruciale pour atteindre l’objectif de neutralité climatique de l’Union d’ici à 2050.

Ces objectifs ne sauraient être atteints sans des investissements considérables des États membres. L’éventail des investissements que les États membres pourraient envisager pour soutenir des modes de transport à faibles émissions va des investissements dans une flotte nouvelle ou existante aux investissements dans l’infrastructure ferroviaire, les terminaux de transbordement et les ateliers de maintenance, également dans le but de stimuler la demande en faveur d’une flotte à émissions nulles et de solutions numériques permettant l’interopérabilité entre les modes de transport et au sein des secteurs. Il convient dès lors de disposer de règles en matière d’aides d’État qui autorisent ces investissements lorsqu’un tel soutien public est nécessaire, tout en préservant et en renforçant la concurrence dans les transports par chemin de fer et par voie navigable et le transport multimodal.

En vertu de l’article 93 du TFUE, «[s]ont compatibles avec le traité les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public». L’article 93 TFUE est inclus dans le «Titre VI – LES TRANSPORTS», dont les dispositions s’appliquent exclusivement aux transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, conformément à l’article 100, paragraphe 1, du TFUE. La présente proposition couvre les transports par chemin de fer et par voie navigable, y compris le transport multimodal 6 .

Les lignes directrices communautaires sur les aides d’État aux entreprises ferroviaires de 2008 7 (les «lignes directrices concernant le secteur ferroviaire») visaient à codifier et à actualiser la pratique de la Commission concernant la compatibilité avec le traité des aides aux entreprises du secteur du transport ferroviaire en fonction de l’évolution du cadre juridique sectoriel, en particulier pour accompagner l’ouverture progressive du marché à la concurrence. Le bilan de qualité 8 des règles en matière d’aides d’État, y compris des lignes directrices concernant le secteur ferroviaire, effectué en 2020 a confirmé la nécessité d’une révision des règles applicables aux transports par chemin de fer et par voie navigable et au transport intermodal, compte tenu de la profonde évolution de la réglementation et du marché depuis 2008 9 . Dans ce contexte, la Commission envisage non seulement une révision des lignes directrices concernant le secteur ferroviaire, mais aussi l’adoption de règles spécifiques d’exemption par catégorie afin d’aider les transports par chemin de fer et par voie navigable et le transport multimodal (tant les services de transport de voyageurs que les services de transport de fret) à intégrer la transition écologique et numérique.

La Commission vise en particulier à accroître la sécurité juridique et à réduire la charge administrative en lien avec certaines mesures d’aide nationales favorisant le transfert modal du transport de fret et de voyageurs de la route vers des modes et solutions de transport moins polluants, qui sont conçues, sur la base de l’abondante pratique décisionnelle de la Commission, de manière à limiter les distorsions de concurrence. Les règlements d’exemption par catégorie offrent une sécurité juridique accrue aux États membres et aux bénéficiaires d’aides pour ce qui est de la manière dont les mesures devraient être conçues. Parallèlement, ils simplifient les procédures, en exemptant certaines mesures de l’obligation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE de notifier les aides d’État à la Commission avant leur mise en œuvre, lorsqu’il est possible, sur la base de la pratique décisionnelle de la Commission, de définir des conditions de compatibilité ex ante garantissant que les distorsions potentielles de concurrence seront limitées.

La Commission a acquis une expérience considérable relative aux aides à la coordination des transports couvertes par la section 6.3 des lignes directrices concernant le secteur ferroviaire ainsi qu’aux aides destinées à soutenir des modes et solutions de transport moins polluants et plus durables que le transport exclusivement routier, y compris les aides destinées à soutenir le transport intermodal 10 et le transport par voies navigables. Selon l’expérience de la Commission, les aides à la coordination des transports sont essentielles au transfert modal et, sous réserve de certaines conditions, ne donne pas lieu à d’importantes distorsions de la concurrence. En outre, une exemption par catégorie des aides à la coordination des transports est largement souhaitée par les États membres. Il y a dès lors lieu de permettre à la Commission de soumettre à une exemption par catégorie les aides octroyées par les États membres en faveur de ces mesures, lorsque certaines conditions sont remplies.

L’exemption par catégorie couvrirait les mesures relevant de l’article 93 du TFUE et favorisant le transfert du transport de fret et de voyageurs de modes de transport plus polluants (en particulier le transport par route) vers des modes et solutions de transport moins polluants et plus durables, conformément à la pratique décisionnelle de la Commission.

En ce qui concerne les aides à l’exécution de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public (qui ne sont actuellement pas couvertes par les lignes directrices concernant le secteur ferroviaire), la Commission pourrait également envisager la possibilité, sous réserve de certaines conditions, de soumettre à une exemption par catégorie les compensations accordées par les États membres pour l’exécution d’obligations de service public dans les secteurs des transports par chemin de fer et par voie navigable et du transport multimodal, pour autant qu’elles ne soient pas couvertes par le règlement (CE) nº 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 11 [le règlement (CE) nº 1370/2007].

En ce qui concerne le transport de fret en particulier, les obligations de service public pourraient constituer un instrument approprié pour promouvoir des services dans les zones et les segments dans lesquels le transport de fret ne se ferait autrement que par la route.

La présente proposition ne couvre pas les aides destinées à compenser les obligations de service public concernant le transport de voyageurs régies par l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1370/2007. Cette disposition exempte de l’obligation de notification préalable les compensations de service public au titre de l’exploitation de services publics de transport de voyageurs ou du respect des obligations tarifaires établies au travers de règles générales versées conformément au règlement (CE) nº 1370/2007.

Problèmes auxquels l’initiative vise à remédier

Il est nécessaire de prévoir des règles spécifiques propices à une simplification des procédures en ce qui concerne les aides aux transports par chemin de fer et par voie navigable et au transport multimodal.

Dans le cadre de la répartition des compétences entre le Conseil et la Commission prévue à l’article 108, paragraphe 4, et à l’article 109 du TFUE, il appartient au Conseil de déterminer les catégories d’aides d’État pouvant être exemptées de l’obligation de notification et à la Commission d’adopter les règlements fixant les modalités détaillées d’une telle exemption.

Au moyen de règlements d’exemption par catégorie, la Commission exempte de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE les mesures d’aide déterminées par le Conseil, permettant ainsi aux États membres de les mettre directement en œuvre sans son autorisation.

Le règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 sur l’application des articles 107 et 108 du TFUE à certaines catégories d’aides d’État horizontales (le «règlement d’habilitation de 2015») 12 détermine un certain nombre de catégories d’aides pouvant être exemptées par la Commission de l’obligation de notification énoncée à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. Toutefois, le règlement d’habilitation de 2015 couvre uniquement les mesures d’aide d’État déclarées compatibles avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE, contrairement aux mesures d’aide dont la compatibilité est appréciée sur la base de l’article 93 du TFUE.

Par conséquent, la Commission considère qu’il convient de combler cette lacune dans l’intérêt d’une simplification des procédures pour les États membres qui mettent en place des mesures d’aide d’État en faveur des transports par chemin de fer et par voie navigable et du transport multimodal.

Étant donné que les aides d’État en faveur des transports par chemin de fer et par voie navigable et du transport multimodal relèvent de l’article 93 du TFUE, qui constitue une lex specialis par rapport à l’article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE, un règlement d’habilitation du Conseil spécifique aux transports par chemin de fer et par voie navigable et au transport multimodal semble pleinement justifié (le «règlement d’habilitation applicable aux transports»). D’ailleurs, l’article 93 du TFUE appartient au titre VI de la troisième partie du traité, relatif aux transports, et prévoit que sont compatibles avec les traités les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public. En conséquence, la compatibilité d’une aide d’État avec le marché intérieur en vertu de l’article 93 du TFUE implique de vérifier si l’aide poursuit ces objectifs. Le règlement d’exemption par catégorie de la Commission définirait les critères pertinents à cette fin.

La présente proposition vise à aligner les règles en matière d’aides État applicables aux transports par chemin de fer et par voie navigable et au transport multimodal sur la stratégie de mobilité durable et intelligente de la Commission. En vertu du règlement d’habilitation applicable aux transports, la Commission pourra adopter des règlements d’exemption par catégorie pour les aides relevant de l’article 93 du TFUE et impliquant un risque limité de distorsion de la concurrence et des échanges. Grâce à la présente proposition, la Commission peut adopter des règlements d’exemption par catégorie dans les domaines où elle a acquis une expérience suffisante pour définir des critères de compatibilité clairs, tout en veillant à ce que les effets sur la concurrence et les échanges entre États membres soient limités.

Le règlement d’habilitation applicable aux transports n’aura en soi aucune incidence directe mais constituera une base juridique pour l’adoption éventuelle de règlements d’exemption par catégorie. La Commission évaluera différentes options pour ces éventuels règlements d’exemption par catégorie et leurs incidences dans le cadre d’une analyse d’impact, en se basant sur règlement d’habilitation applicable aux transports.

La présente proposition contribue aux objectifs généraux de l’Union, en particulier à l’objectif de simplification et de contrôle du respect des règles en matière d’aides d’État, d’une part, et à la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe, d’autre part.

En ce qui concerne l’objectif de contrôle du respect des règles en matière d’aides d’État, comme la Commission l’a indiqué dans sa communication sur la modernisation du contrôle des aides d’État du 8 mai 2012 13 , le contrôle des aides d’État devrait se concentrer sur les cas ayant la plus forte incidence sur le marché intérieur. Cela suppose, d’une part, un renforcement du contrôle des aides d’un montant élevé et susceptibles d’entraîner des distorsions de concurrence et, d’autre part, une simplification de l’analyse des cas n’ayant qu’un effet limité sur les échanges et la concurrence. Il est possible de parvenir à une telle simplification en soumettant ces catégories d’aides à une exemption par catégorie de l’obligation de notification.

En ce qui concerne l’intérêt de la simplification des règles en matière d’aides d’État, il convient d’adopter une approche cohérente dans les procédures applicables aux aides revêtant la forme de compensations accordées pour l’exécution d’obligations de service public dans les segments du marché du transport tant de voyageurs que de fret. L’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1370/2007 prévoit déjà l’exemption de la notification préalable des compensations de service public au titre des règles en matière d’aides d’État pour les services publics de transport de voyageurs. Par contre, il n’existe actuellement pas d’exemption par catégorie des compensations de service public similaire pour le transport de fret. Par conséquent, les aides au remboursement de l’exécution de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public en ce qui concerne le transport de fret par chemin de fer, par voie navigable ou au moyen d’une solution intermodale, comme indiqué à l’article 93 du TFUE, devraient relever du champ d’application d’un règlement d’habilitation applicable aux transports.

Dans le contexte de sa contribution au pacte vert pour l’Europe, la présente proposition facilitera la promotion d’un système de transport multimodal vert, efficient et interconnecté, qui constitue une étape nécessaire vers l’objectif de neutralité climatique de l’Union à l’horizon 2050. À cet égard, il existe un lien évident entre la présente proposition et la révision prévue des lignes directrices concernant le secteur ferroviaire, étant donné qu’elles visent toutes deux à faciliter le financement du transfert modal du trafic de la route vers le chemin de fer, les voies navigables et d’autres solutions de transport multimodal plus durables, et à soutenir en définitive la transformation écologique et numérique des transports européens, tout en veillant à ce que les distorsions de concurrence restent limitées. Le règlement d’habilitation applicable aux transports proposé exempterait de l’obligation de notification les mesures relevant de l’article 93 du TFUE pour lesquelles il est possible de définir des conditions de compatibilité claires.

La présente proposition a pour base juridique l’article 109 du TFUE, qui permet au Conseil d’adopter tous règlements utiles en vue notamment de fixer les conditions d’application de l’article 108, paragraphe 3, dudit traité, et les catégories d’aides qui pourraient être dispensées de cette procédure.

La compétence dont dispose le Conseil afin d’adopter tout règlement utile pour déterminer les catégories d’aides pouvant bénéficier d’une exemption par catégorie, en vertu de l’article 109 du TFUE 14 , concerne toutes les mesures d’aide d’État, y compris dans les transports par chemin de fer et par voie navigable et le transport multimodal, qui sont couvertes par l’article 93 du TFUE.

La proposition relève de la compétence exclusive de l’Union. En vertu de l’article 3 du TFUE («L’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants: […] b) l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur»). Le principe de subsidiarité ne s’applique donc pas.

L’instrument proposé est un règlement du Conseil.

Aux termes de l’article 109 du TFUE, un règlement est le seul instrument juridique dont dispose le Conseil pour déterminer les conditions d’application de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et les catégories d’aides dispensées de cette procédure.

Selon les conclusions du bilan de qualité des lignes directrices concernant le secteur ferroviaire, ces lignes directrices doivent faire l’objet d’un réexamen à part entière de sorte qu’elles soient en phase avec les évolutions du marché et de la réglementation ainsi qu’avec les nouvelles priorités générales énoncées dans le pacte vert pour l’Europe. Le bilan de qualité a notamment mis en évidence le caractère approprié d’une exemption par catégorie, en particulier pour plusieurs types d’aides à la coordination des transports que la Commission a autorisés ces dix dernières années au moyen de décisions de ne pas soulever d’objections 15 , sans qu’une procédure formelle d’examen n’ait été menée. De manière plus spécifique, l’évaluation de la section 6.3 des lignes directrices, relative aux aides à la coordination des transports, a montré que toutes les affaires ont donné lieu à des décisions de ne pas soulever d’objections, généralement dans un délai limité à compter de la notification 16 .

Le bilan de qualité des lignes directrices sur le secteur ferroviaire s’est fondé sur un examen complet des décisions «aides d’État» de la Commission adoptées au titre desdites lignes directrices et/ou de l’article 93 du TFUE et sur les retours d’information reçus des États membres et des parties prenantes lors de la consultation publique ouverte. La nécessité d’un règlement d’habilitation applicable aux transports est d’autant plus pressante à la lumière du pacte vert pour l’Europe et de l’importance accrue d’un transfert modal vers des modes de transport plus durables, tels que les transports par chemin de fer et par voie navigable et le transport multimodal, afin d’atteindre l’objectif de réduction des émissions d’ici 2050.

La présente proposition ne nécessite pas la consultation des parties intéressées.

Le règlement d’habilitation applicable aux transports proposé n’aura en soi aucune incidence directe sur les parties prenantes, car il fournira simplement une base juridique permettant à la Commission d’adopter des règlements d’exemption par catégorie. Compte tenu de la nature technique de la présente proposition, qui ne fait que préparer le terrain pour l’adoption future de règlements d’exemption par catégorie, aucune consultation publique ne sera menée. Toutefois, le 1er octobre 2021, la Commission a publié une feuille de route concernant spécifiquement l’initiative consistant à élaborer la présente proposition. Les parties prenantes disposaient de quatre semaines pour donner leur avis sur la feuille de route 17 .

Une consultation publique sera menée en vue de la révision des lignes directrices concernant le secteur ferroviaire. Elle englobera le projet de simplification des règles relatives aux aides d’État à la coordination des transports au moyen d’un règlement d’exemption par catégorie. Une consultation publique spécifique sera également menée pour les futurs règlements d’exemption par catégorie de la Commission.

Il n’est pas nécessaire d’accompagner la présente proposition d’une analyse d’impact. La présente proposition vise à l’adoption par le Conseil d’un règlement d’habilitation applicable aux transports, qui permettra à la Commission d’adopter des règlements d’exemption par catégorie pour les aides en faveur des transports par chemin de fer et par voie navigable et du transport multimodal qui impliquent un risque limité de distorsion des échanges et de la concurrence. La présente proposition ne comporte pas d’exemption par catégorie immédiate pour les catégories d’aides couvertes par le règlement d’habilitation applicable aux transports envisagé, mais permettra par contre à la Commission d’adopter ultérieurement des règlements d’exemption par catégorie.

Le contenu des futurs règlements d’exemption par catégorie de la Commission sera accompagné d’une analyse d’impact.

La présente proposition vise notamment à simplifier les règles existantes relatives aux aides d’État à la coordination des transports et aux aides d’État correspondant au remboursement de l’exécution d’obligations de service public dans les secteurs des transports par chemin de fer et par voie navigable et du transport multimodal et à réduire le nombre de notifications d’aides d’État et les coûts réglementaires y afférents.

Le règlement d’habilitation applicable aux transports proposé permet à la Commission d’adopter des règlements d’exemption par catégorie pour les aides aux transports par chemin de fer et par voie navigable et au transport multimodal. L’adoption de ces règlements d’exemption par catégorie profitera à l’ensemble de l’Union. Premièrement, cela favorisera une transformation écologique et numérique fondamentale des transports européens conformément aux objectifs stratégiques énoncés dans le pacte vert pour l’Europe. Deuxièmement, cela réduira sensiblement la charge administrative et les coûts associés aux investissements dans les modes de transport à faibles émissions et dans la consolidation/l’expansion de modes et de solutions de transport existants moins polluants que le transport routier. Troisièmement, cela simplifiera l’autorisation des aides à l’exécution de certaines servitudes inhérentes à la notion de service et soutiendra les modes et solutions de transport plus propres dans les zones et les segments où le transport n’aurait normalement lieu que par la route.

La présente proposition n’a aucune incidence sur la protection des droits fondamentaux.

Le règlement d’habilitation applicable aux transports proposé sera obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre dès son entrée en vigueur.

Conformément à l’article 6 du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé, la Commission soumettra, tous les cinq ans au Parlement européen et au Conseil, un rapport sur l’application dudit règlement. En outre, elle soumettra au préalable pour examen un projet de rapport au comité consultatif en matière d’aides d’État visé à l’article 5 du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé, ce comité sera également consulté par la Commission lorsque celle-ci aura l’intention d’adopter un règlement d’exemption et avant l’adoption d’un tel règlement.

L’article 1er, paragraphe 1, du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé détermine deux catégories d’aides exemptées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE: i) les aides à la coordination des transports; et ii) les aides correspondant au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public. Ces catégories correspondent au champ d’application de l’article 93 du TFUE. Le champ d’application du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé ne couvre toutefois pas les compensations de service public au titre de l’exploitation de services publics de transport de voyageurs ou du respect des obligations tarifaires établies au travers de règles générales couvertes par le règlement (CE) nº 1370/2007.

L’article 1er, paragraphe 2, du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé indique les éléments que la Commission précisera dans ses règlements ultérieurs pour soumettre les catégories d’aides susmentionnées à une exemption par catégorie de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. Ces catégories sont les mêmes que celles déterminées dans le règlement d’habilitation de 2015.

L’article 1er, paragraphe 3, du règlement d’habilitation proposé établit le type de conditions que la Commission pourrait préciser dans ses règlements d’exemption par catégorie ultérieurs pour garantir la compatibilité des aides couvertes par la présente proposition avec le marché intérieur. L’article 1er, paragraphe 3, point b), en particulier, permet à la Commission d’exclure certains secteurs du champ d’application des règlements d’exemption par catégorie. Cette disposition tient compte du fait que la présente proposition permet à la Commission d’adopter des règlements d’exemption par catégorie étant donné qu’elle a acquis une expérience suffisante pour définir des critères de compatibilité clairs, tout en veillant à ce que les effets sur la concurrence et les échanges entre États membres soient limités.

En ce qui concerne la transparence et le contrôle, la durée de validité et la modification des règlements, l’audition des parties intéressées, le comité consultatif en matière d’aides d’État et la consultation de celui-ci, ainsi que le rapport d’évaluation, les articles 2 à 6 du règlement d’habilitation applicable aux transports proposé tiennent compte des dispositions du règlement d’habilitation de 2015.