Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/16/UE du Conseil relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal

[COM(2022) 707 final — 2022/0413 (CNS)]

(2023/C 184/10)

Rapporteur: Petru Sorin DANDEA

Corapporteur: Benjamin RIZZO

Consultation	Conseil, 7.2.2023
Base juridique	Articles 113, 115 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	2.3.2023
Adoption en session plénière	22.3.2023
Session plénière no	577
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	208/0/5

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission relative à la directive DAC 8, qui constitue une avancée substantielle s’agissant d’améliorer et de compléter l’actuelle directive DAC.

1.2.

Le CESE estime que les améliorations qu’il est proposé d’apporter à la directive DAC sont efficaces pour dissuader les détenteurs de crypto-actifs de ne pas respecter les règles fiscales, renforçant ainsi la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et l’optimisation fiscale, conformément à plusieurs initiatives prises précédemment par la Commission.

1.3.

Le CESE estime que l’initiative de la Commission est totalement cohérente par rapport au principe d’une fiscalité équitable et efficace, pierre angulaire de l’économie sociale de marché européenne, qui vise à garantir que chacun apporte sa juste part et bénéficie d’un traitement égal et proportionné, quel que soit le type de patrimoine détenu.

1.4.

Le CESE note qu’un effort mondial visant à réglementer les crypto-actifs et leur utilisation est essentiel pour résoudre avec succès les problèmes croissants posés par ces actifs et leurs implications de plus en plus nombreuses à l’échelle mondiale. Les travaux en cours au niveau de l’OCDE et du G20 en vue de parvenir à un accord mondial sur la transparence des cryptomonnaies sont essentiels à cet égard et le CESE encourage la Commission à jouer un rôle actif sur la scène internationale.

1.5.

Le CESE se félicite qu’une imposition renforcée et plus efficace des crypto-actifs contribuera à élargir la couverture fiscale et à stimuler les budgets nationaux, en permettant le déploiement de ressources supplémentaires axées sur le bien commun et sur les priorités d’investissement de la Commission (transition écologique et numérique).

1.6.

Le CESE estime que le système de déclaration du numéro d’identification fiscale (NIF) est la méthode de contrôle la plus efficace pour garantir l’effectivité des nouvelles règles. Dès lors, il soutient fermement la proposition de la Commission sur le NIF, lequel contribue à prévenir d’éventuelles erreurs, améliorant ainsi la sécurité juridique et la prévisibilité du système.

1.7.

Le CESE estime que les obligations de déclaration ne devraient pas seulement se limiter aux échanges et transferts de crypto-actifs, mais qu’elles devraient également être étendues, du moins dans la phase initiale, à l’ensemble des détentions d’actifs en crypto-actifs, dans un souci de transparence et de sécurité, bien qu’il reste évident que l’imposition ne devrait s’appliquer qu’aux gains effectifs.

1.8.

Le CESE insiste sur la nécessité de prévoir des sanctions efficaces et proportionnées, en laissant aux États membres le soin d’en décider les montants précis. Le CESE recommande également que, après la mise en œuvre de la directive, la Commission établisse un rapport sur les systèmes de sanctions des États membres et fournisse des orientations sur les éventuelles modifications à y apporter, le cas échéant.

1.9.

Le CESE espère que les sanctions et les mesures de mise en conformité permettront de trouver un juste équilibre entre l’efficacité des règles et un effet dissuasif adéquat, d’une part, et la proportionnalité, d’autre part. La proportionnalité pourrait, par exemple, être assurée en tenant dûment compte du nombre de transactions impliquées dans des infractions commises par une entreprise donnée.

1.10.

Le CESE souligne que les dispositions et garanties spécifiques en matière de protection des données figurant dans la proposition de directive et conformes aux règles du RGPD devraient être dûment appliquées et respectées selon des normes élevées afin de pleinement protéger les droits fondamentaux des personnes dont les données seront collectées, échangées et stockées.

1.11.

Le CESE recommande à la Commission d’inclure dans son projet de proposition des règles visant à renforcer la coopération entre les autorités fiscales déjà visées par le texte actuel et les autorités chargées de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement des activités illégales et du terrorisme. Dans ce contexte, le CESE rappelle que les pouvoirs publics, en l’occurrence les autorités fiscales, ont besoin de ressources suffisantes tant en personnel qualifié qu’en technologies et normes numériques de haut niveau.

2.   Proposition de la Commission

2.1.

La proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/16/UE (1) relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal (DAC 8) (2), présentée par la Commission, vise à mettre à jour la directive en vigueur afin d’étendre la déclaration et l’échange d’informations entre les autorités fiscales aux revenus ou redevances générés par les crypto-actifs et perçus par des utilisateurs résidant dans l’Union européenne. À l’heure actuelle, les autorités fiscales ne disposent pas des informations nécessaires pour contrôler les produits obtenus à l’aide de crypto-actifs, qui sont facilement négociés par-delà les frontières.

2.2.

L’initiative législative à l’examen vise à introduire une plus grande transparence fiscale sur les crypto-actifs au moyen de dispositions spécifiques relatives à la déclaration et à l’échange d’informations à des fins de fiscalité directe. La proposition affine également les dispositions applicables existantes afin d’éviter les failles juridiques et de renforcer le cadre juridique.

2.3.

La DAC 8 est alignée sur les définitions figurant dans le règlement sur les marchés de crypto-actifs (MiCA) (3), qui ne constitue pas en soi une base permettant aux autorités fiscales de collecter et d’échanger les informations nécessaires à l’imposition des revenus de crypto-actifs. Toutefois, la DAC 8 s’appuie sur l’expérience acquise avec le MiCA ainsi que sur l’obligation d’agrément déjà introduite par ce règlement, évitant ainsi des charges administratives supplémentaires pour les prestataires de services sur actifs virtuels.

2.4.

La proposition est cohérente avec le cadre de déclaration des crypto-actifs (CARF) (4) récemment approuvé par l’OCDE, ainsi qu’avec les modifications apportées à la norme commune de déclaration établie par la même organisation. Ces normes ont également été approuvées par le G20. Au cours de la consultation de la Commission, la plupart des États membres se sont déclarés favorables à l’alignement du champ d’application du cadre juridique de l’UE sur les travaux réalisés au sein de l’OCDE.

2.5.

Afin d’améliorer la capacité des États membres à détecter et à combattre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et l’optimisation fiscale, tous les prestataires de services sur crypto-actifs déclarants, indépendamment de leur taille ou de leur localisation, seront tenus de déclarer les transactions de leurs clients résidant dans l’UE. Les transactions tant nationales que transfrontières sont concernées. Dans certains cas, les obligations de déclaration couvriront également les jetons non fongibles. Des règles détaillées concernant les obligations à remplir par les prestataires de services sur crypto-actifs déclarants sont énoncées à l’annexe VI.

2.6.

Les opérations devant faire l’objet d’une déclaration comprennent les opérations avec contrepartie directe et les transferts de crypto-actifs devant faire l’objet d’une déclaration. Les transactions tant nationales que transfrontières sont incluses dans le champ d’application de la proposition et sont regroupées par type de crypto-actifs devant faire l’objet d’une déclaration.

2.7.

Les établissements financiers établiront des déclarations relatives à la monnaie électronique et aux monnaies numériques de banque centrale, tandis que le champ d’application de l’échange automatique des décisions fiscales anticipées en matière transfrontière pour les personnes fortunées sera étendu. Ces personnes physiques sont celles qui détiennent un minimum d’un million d’euros de patrimoine financier ou pouvant faire l’objet d’investissements, ou d’actifs sous gestion. Les États membres échangeront des informations sur les décisions fiscales anticipées en matière transfrontière émises, modifiées ou renouvelées entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2025.

2.8.

La proposition ne limitera pas la capacité des États membres de façonner comme ils l’entendent leur système de conformité. Toutefois, un niveau minimal commun de sanctions pour les comportements non conformes les plus graves, comme l’absence totale de déclaration malgré les rappels administratifs, sera établi et appliqué.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE accueille favorablement et soutient la proposition de la Commission relative à la directive DAC 8, étant donné qu’elle représente une étape importante dans l’amélioration et le parachèvement de la directive DAC à la suite des recommandations de la Cour des comptes européenne, qui a averti que «si un contribuable détient de l’argent dans des cryptomonnaies électroniques, la plateforme ou tout autre fournisseur électronique du portefeuille de services ne sont pas obligés de déclarer les montants en jeu ou les gains réalisés aux autorités fiscales. En d’autres termes, l’argent logé dans ces instruments électroniques reste largement non taxé» (5).

3.2.

Le CESE estime que les améliorations qu’il est proposé d’apporter à la directive DAC constituent un outil efficace pour dissuader les détenteurs de crypto-actifs de ne pas respecter les règles fiscales, renforçant ainsi la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et l’optimisation fiscale, conformément à plusieurs initiatives prises par la Commission ces dernières années.

3.3.

Le CESE salue la consultation organisée par la Commission sur la proposition à l’examen. Vaste et bien structurée, elle a réuni toutes les parties intéressées ainsi qu’un public plus ciblé d’opérateurs du secteur, qui ont été consultés séparément par la Commission. Les États membres ont également été en mesure d’exprimer leur position, encourageant la Commission à travailler en étroite collaboration avec l’OCDE, compte tenu des travaux en train d’être menés par cette organisation. Les consultations ont rendu le processus législatif plus transparent et plus significatif, malgré la nature hautement technique de la proposition.

3.4.

Le CESE souligne qu’un effort mondial visant à réglementer les crypto-actifs et leur utilisation est nécessaire pour résoudre avec succès les problèmes croissants posés par ces actifs et leurs implications de plus en plus nombreuses à l’échelle mondiale. À cet égard, les travaux et les négociations en cours au niveau de l’OCDE et du G20 en vue de parvenir à un accord mondial sur la transparence des cryptomonnaies sont essentiels et le CESE encourage la Commission à jouer un rôle de premier plan sur la scène internationale.

3.5.

Le CESE estime que l’initiative de la Commission est pleinement conforme au principe d’une fiscalité équitable et efficace, pierre angulaire de l’économie sociale de marché européenne, qui vise à garantir que chacun apporte sa juste part et bénéficie d’un traitement égal et proportionné, quel que soit le type de patrimoine détenu ou la forme de paiement acceptée.

3.6.

Le CESE se félicite qu’une imposition renforcée et plus efficace des crypto-actifs contribuera à élargir la couverture fiscale et à stimuler les budgets nationaux, en permettant le déploiement de ressources supplémentaires axées sur le bien commun et sur les priorités d’investissement de la Commission (transition écologique et numérique).

3.7.

Le CESE partage pleinement l’avis de la Commission selon lequel une plus grande transparence atténuera les disparités et la différenciation injustifiée qui existe actuellement dans le cadre et le traitement juridiques des utilisateurs, ceux recourant aux crypto-actifs bénéficiant d’un avantage par rapport à ceux qui ne le font pas, situation qui entrave non seulement l’objectif d’une fiscalité équitable, mais également le bon fonctionnement du marché unique et les conditions de concurrence équitables.

3.8.

Le CESE soutient le recours combiné à l’article 113 du TFUE (étant donné que les informations échangées pourraient également être utilisées aux fins de la TVA) et à l’article 115 du TFUE en tant que base juridique à l’appui de la proposition. Le rapprochement des législations nationales qui ont une incidence sur le fonctionnement du marché unique, consacré à l’article 115, est effectivement pertinent en l’espèce, les crypto-actifs pouvant être utilisés à plusieurs fins. Il convient donc d’éviter les divergences dans le cadre juridique général et au niveau des outils d’exécution dans le marché unique, car elles peuvent nuire à sa consolidation.

4.   Observations particulières

4.1.

Le CESE encourage la Commission et les États membres à inclure dans la proposition actuelle des obligations de déclaration pour les personnes physiques qui détiennent des crypto-actifs. Cela accroîtrait assurément l’efficacité et le champ d’application de la proposition.

4.2.

Le CESE estime qu’un système de déclaration du numéro d’identification fiscale (NIF) est la méthode de contrôle la plus efficace pour garantir l’efficacité des nouvelles règles. C’est pourquoi le CESE soutient fermement la proposition de la Commission sur le NIF, car elle contribue à renforcer l’efficacité de la proposition à l’examen, étant donné qu’en tant que code d’identification unique, le NIF permet d’éviter les erreurs, contribuant ainsi à la sécurité juridique et à la prévisibilité du système.

4.3.

Le CESE note que la plupart des États membres disposent déjà d’une législation ou, à tout le moins, d’orientations administratives en matière d’imposition des revenus tirés des investissements dans les crypto-actifs, mais que, souvent, les autorités compétentes ne disposent pas des informations nécessaires pour mettre ces mesures en pratique. Par conséquent, la sécurité et la clarté juridiques ne peuvent être garanties qu’en remédiant aux carences nationales au moyen d’une initiative législative de l’UE visant à favoriser ainsi une collaboration efficace et efficiente entre les autorités fiscales.

4.4.

Le CESE estime que les obligations de déclaration ne devraient pas se limiter aux seuls échanges et transferts de crypto-actifs, mais qu’elles devraient également être étendues, du moins dans la phase initiale actuelle, à l’ensemble des détentions d’actifs en crypto-actifs, dans un souci de transparence et de sécurité, même s’il reste clair que l’imposition ne devrait s’appliquer qu’aux gains effectifs.

4.5.

Le CESE insiste sur la nécessité de prévoir des sanctions efficaces et proportionnées, en laissant aux États membres le soin d’en décider les montants précis. Des seuils minimaux semblent receler le potentiel d’accroître l’efficacité des nouvelles règles relatives à l’imposition des cryptomonnaies. Le CESE espère que les sanctions et les mesures de mise en conformité permettront de trouver un juste équilibre entre l’efficacité des règles et un effet dissuasif adéquat, d’une part, et la proportionnalité, d’autre part. La proportionnalité pourrait, par exemple, être assurée en tenant dûment compte du nombre de transactions impliquées dans des infractions commises par une entreprise donnée.

4.6.

Par ailleurs, après la mise en œuvre de la directive, la Commission devrait établir un rapport sur les systèmes de sanctions des États membres et fournir des orientations sur les modifications à y apporter et sur les mesures de mise en conformité.

4.7.

Le CESE souligne que les dispositions et garanties spécifiques en matière de protection des données figurant dans la proposition de directive et conformes aux règles et principes du RGPD devraient être soigneusement appliquées et respectées selon des normes élevées afin de pleinement protéger les droits fondamentaux des personnes dont les données seront collectées, échangées et stockées.

4.8.

À nouveau, le CESE invite les États membres à investir de manière adéquate dans leurs autorités fiscales et autres administrations concernées, afin de disposer des capacités nécessaires pour remplir la mission d’une meilleure coopération dans le domaine de la fiscalité.

4.9.

Enfin, le CESE recommande à la Commission d’inclure dans son projet de proposition l’exigence d’une coopération entre les autorités fiscales déjà visées par le texte actuel et les autorités chargées de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement des activités illégales et du terrorisme, étant donné que plusieurs cas d’utilisation illégale de crypto-actifs et de blanchiment de capitaux pourraient être recensés au cours de ces dernières années. Dans ce contexte, le CESE rappelle que les pouvoirs publics, en l’occurrence les autorités fiscales, ont besoin de ressources suffisantes en personnel qualifié et en technologies et normes numériques de haut niveau.

---

(1)  Directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1).

(2)  COM(2022) 707 final.

(3)  COM(2020) 593 final.

(4)  Cadre de déclaration des crypto-actifs et modifications de la norme commune de déclaration, OCDE, 8.10.2022.

(5)  Cour des comptes européenne (2021), Échange d’informations fiscales dans l’UE: le système est solide, mais sa mise en œuvre laisse à désirer. Les échanges d’informations se sont accrus, mais certaines informations ne sont toujours pas communiquées.