Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Une approche “nouvelle génération” pour le commerce et le développement durable — Réexamen du plan d’action en 15 points»

(avis d’initiative)

(2022/C 105/07)

Rapporteure:

Tanja BUZEK

Décision de l’assemblée plénière	25.3.2021
Base juridique	Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Relations extérieures»
Adoption en section	28.9.2021
Adoption en session plénière	20.10.2021
Session plénière no	564
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	236/2/5

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le commerce a besoin d’un cadre politique approprié pour stimuler la croissance, la création d’emplois décents et le développement durable, et pour contribuer à une reprise économique durable après la crise de la COVID-19, permettant aux entreprises de reconstruire et de réorganiser leurs chaînes d’approvisionnement et de valeur perturbées. L’année 2021 représente un tournant qui offre l’occasion de repenser la gouvernance commerciale de l’Union, et le CESE soutient sa nouvelle ambition ouverte, durable et affirmée.

1.2.

Les chapitres sur le commerce et le développement durable (chapitres CDD) expriment l’engagement de l’Union en faveur d’un «programme commercial fondé sur des valeurs» favorisant à la fois le développement économique, social et environnemental. La lutte contre le non-respect des règles et l’amélioration de la mise en œuvre des engagements dans le domaine du commerce et du développement durable sont essentielles pour atteindre des normes élevées en matière de travail et de durabilité au moyen d’outils commerciaux. Tant au niveau bilatéral qu’au niveau mondial, l’Union devrait fixer des critères ambitieux en matière de commerce et de développement durable avec des partenaires commerciaux partageant les mêmes valeurs et disposés à jouer un rôle moteur.

1.3.

Le CESE se félicite de la révision précoce du plan d’action en 15 points et espère qu’il dépassera le cadre limité et «cloisonné» mis en place en 2018. Le fait que les chapitres CDD n’assurent pas le plein respect de leurs engagements juridiquement contraignants amène le CESE à proposer un réexamen ambitieux, comportant une approche rénovée de l’application de la législation passible de sanctions, avec un suivi renforcé par la société civile, l’utilisation d’instruments innovants et un renforcement de l’effet de levier pour le commerce et le développement durable. Cette «nouvelle génération de chapitres CDD» doit faire partie intégrante de la stratégie commerciale de l’Union et s’appliquer à la fois aux mandats de négociation actuels et futurs.

1.4.

Pour une nouvelle approche, il faut avant tout éliminer les cloisonnements. La réussite de la mise en œuvre et de l’application des chapitres CDD nécessite une interaction dynamique, structurée et plus collaborative entre les différents acteurs concernés, ainsi que des échanges entre les institutions, les organismes internationaux et, plus important encore, les échanges entre ces organes et les groupes consultatifs internes (GCI) et entre les GCI eux-mêmes. En tant qu’instance reconnue au niveau international, l’Organisation internationale du travail (OIT) devrait être associée au suivi de la mise en œuvre de ses conventions dans les accords de libre-échange (ALE).

1.5.

Les problèmes majeurs se posent souvent dès le début. Le CESE insiste sur l’importance d’obtenir des engagements préalables à la ratification des conventions internationales fondamentales ou des feuilles de route contraignantes et exécutoires dans le cadre du chapitre CDD à proprement parler, assortis d’un calendrier précis pour leur ratification. Le tout premier cas d’application des chapitres CDD selon le modèle actuel a confirmé l’insuffisance de la terminologie trop vague.

1.6.

Les trois dimensions des chapitres CDD sont étroitement liées et ne doivent pas être traitées de manière cloisonnée. Le CESE se félicite des efforts actifs consentis par les entreprises pour veiller à la durabilité des échanges commerciaux et estime qu’elles ont aussi une contribution positive à apporter à la promotion des débouchés pour l’industrie des technologies propres, en accordant une attention particulière aux PME. Les chapitres CDD doivent être plus étroitement liés à la déclaration de principes tripartite de l’OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale (la «déclaration sur les EMN»), en promouvant la ratification de ses conventions, ainsi qu’aux principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’intention des entreprises multinationales, en particulier en aval de la chaîne d’approvisionnement.

1.7.

Pour observer des changements réels sur le terrain, il y a lieu de transcender les chapitres CDD conventionnels et de tenir compte de l’effet de levier considérable qu’offrent certains autres instruments politiques. Le CESE souhaite qu’une entreprise puisse uniquement se voir attribuer des marchés publics à condition d’être basée dans un pays qui respecte les normes fondamentales de l’OIT et l’accord de Paris. Il plaide également en faveur d’une législation européenne ambitieuse en ce qui concerne le devoir de diligence, une autre mesure d’accompagnement essentielle. Les investisseurs étrangers devraient être tenus de respecter le devoir de diligence avant de bénéficier d’un accord international d’investissement. En vue de parvenir à un commerce durable, ces mesures devraient être complétées par des actions contre le blanchiment de capitaux, les infractions fiscales et l’évasion fiscale, ainsi que la lutte contre la corruption.

1.8.

Le développement durable doit refléter les évolutions et les stimuler, et les normes en matière de travail et d’environnement doivent figurer au premier rang des priorités liées au développement durable. Le pacte vert, les initiatives en faveur de l’économie circulaire et le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) viennent s’ajouter aux thèmes pertinents en matière de commerce et de développement durable, comme c’est déjà le cas pour la biodiversité. Pour fixer des obligations concrètes, les engagements environnementaux doivent être concrétisés dans des normes internationales.

1.9.

Il n’y a pas de «solution miracle» pour garantir l’exécution des engagements, mais il importe avant tout de renforcer leur force exécutoire effective. Le CESE plaide depuis longtemps en faveur d’un mécanisme révisé de groupe d’experts, avec la possibilité d’appliquer des sanctions financières et un rôle concret pour les GCI dans l’activation de ce mécanisme. Pour ce qui est de donner la priorité aux conditions de concurrence équitables et à la durabilité, dans l’intérêt des entreprises comme des travailleurs, l’accord de commerce et de coopération entre l’Union et le Royaume-Uni pourrait servir de modèle.

1.10.

Les partenaires commerciaux de l’Union font preuve d’une réflexion innovante, hors des sentiers battus, quant aux nouveaux instruments commerciaux. En adoptant une approche innovante en matière de règlement des conflits du travail, l’Union devrait envisager la suspension des tarifs préférentiels pour les entreprises qui enfreignent les normes internationales reconnues. En vue d’établir progressivement un lien économique, le CESE est favorable à une réduction graduelle des tarifs pour la mise en œuvre, par les pays partenaires, des engagements CDD, avec la possibilité de lever la réduction en cas d’infraction.

1.11.

Sans la société civile, il n’y a pas de durabilité, et la création des GCI n’est pas une fin en soi. Pour être pris au sérieux, ils ont besoin d’informations, de ressources et d’un accès leur permettant de conseiller les parties sur la mise en œuvre et l’application de la législation, ainsi que d’un cadre institutionnalisé plus solide. Au-delà des GCI, le CESE demande le rétablissement du groupe d’experts sur les accords de libre-échange.

1.12.

Le CESE est l’un des plus fervents défenseurs des GCI et continuera à soutenir leurs travaux. Les débats sur le renforcement des GCI se sont récemment intensifiés, et le CESE encourage la Commission et d’autres acteurs (1) à collaborer avec les GCI pour améliorer leur composition, l’organisation de leurs travaux, la portée de leurs activités et leur rôle dans les mécanismes d’application, ainsi que leurs canaux institutionnels, comme exposé en détail au chapitre cinq du présent avis.

2.   Introduction

2.1.

Une politique commerciale active doit stimuler efficacement le développement durable et veiller à profiter aux entreprises, aux travailleurs, aux consommateurs et aux citoyens en général, à condition qu’elle crée de nouveaux débouchés commerciaux, des emplois décents et des conditions de concurrence équitables. Elle comporte également des risques inhérents qui peuvent uniquement être atténués efficacement par l’intermédiaire d’une politique commerciale inclusive, par laquelle la société civile, les parties prenantes et le grand public peuvent faire part de leurs préoccupations.

2.2.

Le CESE demande depuis longtemps que la durabilité devienne l’un des moteurs de la politique commerciale, au vu du rôle crucial que le commerce doit jouer dans la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies. La nouvelle stratégie commerciale de l’Union adoptée cette année définit le cadre pour les années à venir. Le CESE a formulé des recommandations sur les aspects commerciaux de cette stratégie dans un avis distinct (2), tout en se félicitant de l’accent qu’elle place sur la durabilité et en appelant à un renforcement ambitieux des chapitres CDD et à leur applicabilité effective.

2.3.

S’appuyant sur les travaux antérieurs du CESE, le présent avis formule une évaluation par la société civile de l’approche actuelle visant à éclairer le réexamen en cours des chapitres CDD. L’avis se base sur une vision innovante du commerce afin de donner une traduction concrète aux valeurs de l’Union en matière de développement durable: les chapitres CDD pour les générations futures.

3.   Commerce et développement durable: un programme commercial de l’Union fondé sur les valeurs

3.1.

En intégrant systématiquement les chapitres CDD dans ses accords de libre-échange (ALE), l’Union européenne montre son attachement à un «programme commercial fondé sur des valeurs», qui favorise le développement simultanément dans les trois domaines suivants: économique, social et environnemental. La lutte contre le non-respect des règles et l’amélioration de la mise en œuvre des engagements dans le domaine du commerce et du développement durable sont essentielles pour atteindre des normes élevées en matière de travail et de durabilité au moyen d’outils commerciaux.

3.2.

Forgés à partir d’une forme embryonnaire dans l’accord de libre-échange UE-Corée du Sud de 2011, les chapitres CDD n’ont cessé d’évoluer au fil de tous les ALE de l’Union qui ont suivi. Ils sont assortis d’un mécanisme de règlement des différends uniquement fondé sur la consultation et sur les GCI pour le suivi institutionnalisé par la société civile. Les chapitres CDD contiennent des engagements à respecter les accords multilatéraux en matière de travail et d’environnement et à empêcher les parties d’assouplir ou d’abaisser les niveaux de protection du travail et de l’environnement dans le but d’attirer les échanges et les investissements. En tant que forums bilatéraux de dialogue et de coopération, ils peuvent également servir de plateformes pour faire progresser le programme multilatéral pour un commerce durable.

3.3.

Si l’Union a pris des mesures pour placer le développement durable au cœur de ses ambitions commerciales, les négociations qui ont cours actuellement ne sont pas à la hauteur de cet objectif. La version révisée des chapitres CDD, en les dynamisant et en leur donnant plus de corps grâce à une réflexion innovante, doit sortir de son ancien «statut officieux» et, en tant que partie intégrante de la stratégie commerciale de l’Union, doit s’appliquer également aux accords en cours de négociation et être incluse dans les mandats de négociation révisés.

4.   Plan d’action en 15 points: évaluation

4.1.

Le Parlement européen, le CESE et un large groupe de parties prenantes ont initié un débat public sur l’efficacité de l’approche de l’Union en matière de commerce et de développement durable, lequel a pris de l’ampleur avant d’être interrompu début 2018 avec le lancement par la Commission d’un plan d’action en 15 points. Ce dernier, subdivisé en quatre grandes parties, a défini le cadre limité et «cloisonné» pour l’évolution des chapitres CDD au cours des dernières années. Ce cadre est évalué ci-dessous, à la lumière de ses résultats et de ses lacunes.

Travailler ensemble

4.2.

Partenariats avec les États membres et le Parlement européen: le groupe d’experts de la Commission sur le commerce et le développement durable a renforcé le lien avec les États membres. Toutefois, sa structure même entraîne des pertes d’expertise et d’informations précieuses au cours du processus. Ses travaux méritent une communication plus efficace des conclusions et des recommandations et nécessitent des contacts plus étroits et réguliers avec les GCI et le CESE. Le dialogue engagé par la DG Commerce doit s’étendre aux services en charge du commerce et du développement durable dans les États membres, éventuellement en associant d’autres directions générales concernées (comme la DG EMPL et la DG CLIMA) afin d’exploiter leurs propres réseaux, et en collaborant avec les organisations internationales dans le cadre de ce flux d’informations et de retours. Pour tenir le Parlement européen informé quant aux questions relatives au commerce et au développement durable, il convient d’associer les GCI sur un pied d’égalité et de ne pas transmettre les informations à huit clos. Le Parlement européen doit jouer un rôle dans le suivi et la mise en œuvre des chapitres CDD, être pleinement informé des activités et participer aux décisions du sous-comité «Commerce et développement durable» et d’autres organes de gouvernance conjointe concernés. Ces points sont particulièrement importants dans le contexte du mécanisme d’égalité des conditions de concurrence prévu par l’accord de commerce et de coopération UE-Royaume-Uni.

4.3.

Coopération avec les organisations internationales: prônant une approche plus proactive et plus systémique, le CESE demande la participation d’organismes internationaux tels que l’OIT, même pendant les négociations et la mise en œuvre des ALE, y compris à tous les stades des feuilles de route. Comme l’illustre le cas de la ratification par le Viêt Nam, l’OIT pourrait jouer un rôle essentiel dans les phases préalable et initiale de la mise en œuvre. Il est essentiel de renforcer la collaboration entre la Commission européenne, l’OIT et le CESE afin de définir l’assistance technique de l’OIT et de mettre sur pied des projets de renforcement des capacités dans les pays partenaires. Ces mesures doivent aller de pair avec une association plus étroite de l’OIT et du rôle de suivi des GCI, et les présidences du CESE et éventuellement des GCI pourraient être conviées aux réunions annuelles de haut niveau de la DG EMPL. L’approche relative aux accords multilatéraux sur l’environnement semble sous-exploitée et pourrait être étendue à d’autres organisations internationales compétentes telles que l’OCDE et, compte tenu de l’importance croissante du financement des ODD, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international.

Permettre à la société civile, y compris les partenaires sociaux, de jouer leur rôle dans la mise en œuvre

4.4.

Faciliter le rôle de suivi de la société civile, y compris les partenaires sociaux: le CESE se félicite du projet d’instrument de partenariat de l’Union, qui finance la participation de certains membres des GCI de l’Union à des réunions et préserve l’indépendance politique des GCI. Le Comité invite la Commission européenne à renouveler le financement et à collaborer avec les GCI en ce qui concerne la conception de cet instrument. Il recommande une plus grande flexibilité dans le futur appui logistique et technique. Le recours aux outils de vidéoconférence pourrait compléter les réunions physiques, sans toutefois les remplacer. Le financement futur devrait permettre des réunions annuelles réunissant tous les membres des GCI afin de discuter de questions transversales liées au commerce et au développement durable. Outre l’apport de ressources financières, il est nécessaire de relever les défis sur le plan structurel et organisationnel afin de donner aux GCI tous les moyens dont ils ont besoin, comme précisé au chapitre 5.

4.5.

Élargir le champ d’action de la société civile, y compris des partenaires sociaux, à l’accord de libre-échange dans son intégralité: le CESE recommande fermement et depuis longtemps que les GCI soient consultés sur tous les aspects des accords commerciaux de l’Union, tout en continuant de placer un accent particulier sur la mise en œuvre des chapitres CDD et sur l’incidence du commerce sur le développement durable au sens plus large. Ce nouveau champ d’application sera d’abord testé dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union et le Royaume-Uni. Le CESE propose d’étendre le champ d’application actuel des GCI dans tous les accords de libre-échange existants, en révisant les textes des accords ou en instaurant des pratiques harmonisées dans le règlement intérieur des GCI.

4.6.

Prendre des mesures en ce qui concerne la conduite responsable des entreprises: le CESE se félicite des efforts actifs consentis par les entreprises pour veiller à la durabilité des échanges commerciaux, ainsi que de l’engagement de la Commission à promouvoir les pratiques commerciales responsables. Le Comité regrette toutefois que ni lui-même, ni les GCI concernés n’aient été associés au contrôle des projets avec l’OCDE et l’OIT. La Commission devrait élaborer des indicateurs permettant d’évaluer les résultats concrets des projets au-delà des aspects de sensibilisation, et inclure un examen plus ciblé et approfondi en aval des chaînes d’approvisionnement.

Produire des résultats

4.7.

Priorités des pays: le CESE soutient la mise en place d’une approche stratégique et plus ciblée; cependant, les pays partenaires diffèrent considérablement, y compris dans le cadre d’un même accord régional, comme l’accord entre l’Union et l’Amérique centrale. Pour fixer les priorités et effectuer les évaluations, il importe de prévoir, de façon proactive et à différents stades du processus, des consultations de la société civile, notamment avec la participation des GCI. Les unités géographiques de la DG Commerce et les délégations de l’Union devraient interagir davantage avec les GCI afin d’obtenir des contributions et de fournir un retour d’information systématique. Il convient dès lors d’évaluer régulièrement les avancées ou les reculs de la Commission en ce qui concerne ces priorités.

4.8.

Exécution rigoureuse: le conflit du travail survenu en Corée offre des enseignements importants. Premièrement, la Commission doit être plus proactive et plus rapide dans l’activation des procédures de règlement des différends relatifs au commerce et au développement durable, en conférant aux GCI un rôle actif. Deuxièmement, il est important de disposer d’experts internationaux en droit du travail au sein des groupes d’experts, qui peuvent consulter l’OIT sur sa jurisprudence et son interprétation contraignante. Troisièmement, le rapport du groupe d’experts confirme la nécessité de développer des feuilles de route contraignantes et assorties de sanctions, qui s’accompagnent de délais précis pour la ratification des conventions de l’OIT. L’expression vague «efforts continus et soutenus» laisse aux parties une trop grande marge de manœuvre. Bien que la Corée ait ratifié trois des quatre conventions de l’OIT manquantes (la convention C105 relative à l’abolition du travail forcé n’étant pas encore ratifiée), il subsiste des doutes quant à savoir si les modifications apportées à la législation coréenne mettent pleinement en œuvre les dispositions des conventions C29, C87 et C98. Cette affaire est donc toujours en cours, et le CESE réitère son appel en faveur d’un suivi. Toutefois, les pays partenaires ne sont pas les seuls à connaître des problèmes de conformité. Le CESE constate avec inquiétude qu’il semble y avoir un manque d’instruments permettant une application rigoureuse de la législation dans l’Union et ses États membres.

4.9.

Encourager la ratification préalable des principaux accords internationaux: le CESE est favorable à ce que les conventions internationales fondamentales soient ratifiées avant la conclusion et la signature d’un accord de libre-échange, afin de pouvoir bénéficier du plus grand pouvoir de négociation et levier diplomatique possible. Le cas le plus récent, qui est celui du Viêt Nam, illustre les effets positifs de cette méthode, le pays ayant ratifié les conventions C98 et C105 de l’OIT. Toutefois, aucun progrès n’a été observé en ce qui concerne la ratification de la convention C87. Par conséquent, le CESE insiste sur l’importance d’obtenir des engagements préalables à la ratification des accords internationaux fondamentaux ou des feuilles de route contraignantes et exécutoires dans le cadre du chapitre CDD à proprement parler, assortis d’échéances précises pour leur ratification.

4.10.

Examiner l’efficacité de la mise en œuvre des chapitres CDD: le CESE reconnaît la nécessité d’examiner et d’évaluer régulièrement la mise en œuvre des chapitres CDD. Il déplore toutefois la faible visibilité des travaux des GCI et le non-respect de leurs recommandations dans ces processus, notamment dans les rapports annuels de mise en œuvre. Les futurs rapports devraient mieux refléter les programmes de travail des GCI et les déclarations conjointes avec les GCI partenaires. En particulier, le CESE déplore l’absence de progrès à ce jour s’agissant de rendre les chapitres CDD effectivement exécutoires. Dans le cas de l’accord économique et commercial global (AECG) avec le Canada, le CESE, les GCI de l’Union et les GCI canadiens ont demandé à plusieurs reprises des progrès décisifs en ce qui concerne le réexamen précoce, auquel les parties s’étaient engagées dans l’instrument interprétatif commun, qui vise à accroître la force exécutoire réelle des dispositions relatives au travail et à l’environnement. Ce processus de réexamen devrait associer étroitement les GCI des deux parties.

4.11.

Manuel relatif à la mise en œuvre: le CESE est favorable à l’idée d’élaborer des manuels relatifs à la mise en œuvre, qui aideraient les partenaires des ALE à mieux comprendre les engagements en matière de commerce et de développement durable et les guideraient dans leur mise en œuvre. En ce qui concerne les aspects liés au travail, les partenaires sociaux doivent être considérés comme des acteurs clés sur le terrain. Les bases de données comparatives formelles doivent aller bien au-delà des progrès réalisés en ce qui concerne la formulation des accords et se concentrer sur le niveau réel de mise en œuvre des dispositions relatives au commerce et au développement durable.

4.12.

Mobiliser davantage de ressources: l’Union européenne devrait consacrer une partie des ressources de l’initiative «Aide pour le commerce» à soutenir la participation et le renforcement des capacités des organisations de la société civile et des GCI des pays tiers, et leur permettre ainsi de consentir des efforts en matière de commerce et d’investissement durables.

4.13.

Action pour le climat: si le commerce n’est pas le moteur de la politique climatique, il devrait contribuer lui aussi à la réalisation du programme mondial en faveur du climat, avec un rôle positif pour les entreprises dans la promotion des débouchés pour l’industrie des technologies propres, en accordant une attention particulière aux PME. Faire de l’accord de Paris une «composante essentielle» de tout accord commercial complet à venir, ce qui supposerait de suspendre ce dernier en cas de non-respect, représenterait une mesure positive qui devrait être étendue pour s’appliquer à l’ensemble des conventions fondamentales et actualisées de l’OIT.

4.14.

Commerce et travail: le CESE se félicite de la portée élargie des questions relatives au travail incluses dans les chapitres CDD et recommande de poursuivre l’actualisation des engagements. Les chapitres CDD doivent être plus étroitement liés à la déclaration de principes tripartite de l’OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale (la «déclaration sur les EMN») et aux principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales. La Commission devrait promouvoir la ratification des conventions de l’OIT figurant dans la déclaration sur les EMN. Une législation européenne avancée, notamment sur la gouvernance d’entreprise durable et l’obligation de diligence raisonnable, devrait fournir un cadre permanent pour le développement ultérieur des chapitres CDD. Toutefois, pour faire la différence sur le terrain, ces engagements nécessitent une application plus proactive et une plus grande force exécutoire.

Transparence et communication

4.15.

Plus de transparence et une meilleure communication: le CESE se joint à toutes les institutions et parties prenantes pour souligner l’importance de la transparence et de la communication. La publication de procès-verbaux complets constitue un point de départ utile pour l’engagement de la société civile. Les réunions de dialogue avec la société civile organisées par la Commission constituent un canal important, mais elles doivent s’améliorer en vue d’un suivi plus structuré. À cette fin, le CESE recommande de briser les cloisonnements et de veiller à ce que les canaux de communication se renforcent mutuellement, à savoir les dialogues avec le Parlement européen, les États membres et la société civile.

4.16.

Des délais précis de réponse aux plaintes relatives au commerce et au développement durable: le CESE se félicite du lancement, en 2020, d’un système de traitement des plaintes par l’intermédiaire d’un guichet unique, et en particulier de l’unité spécifique, attachée au responsable européen du respect des règles du commerce, qui traite exclusivement des plaintes relatives au commerce et au développement durable. Il est trop tôt pour en évaluer l’efficacité, mais le CESE s’attend à ce que les recommandations de la société civile soient entendues et prises en compte au fur et à mesure de la mise en forme de ce mécanisme.

5.   Une nouvelle génération de chapitres sur le commerce et le développement durable

5.1.

Depuis le plan d’action de 2018, le monde du commerce a évolué, de même que les discussions relatives au commerce et au développement durable. Le pacte vert est devenu un objectif politique général, également dans le cadre du programme commercial de l’Union. Des acteurs institutionnels tels que le Parlement européen et les États membres plaident de plus en plus en faveur d’une réforme ambitieuse dans les domaines du commerce et du développement durable. La pandémie de COVID-19 a perturbé les flux commerciaux comme jamais auparavant, dévoilant des problèmes majeurs dans les chaînes d’approvisionnement et de valeur mondiales, qui sont souvent liés au non-respect des engagements en matière de commerce et de développement durable. La toute première procédure de règlement des différends en matière de commerce et de développement durable a fait office de test décisif au plan institutionnel pour le système actuel. Le nouveau responsable européen du respect des règles du commerce a suscité de fortes attentes en faveur d’une attention accrue, de ressources plus importantes et de nouveaux outils législatifs pour mieux mettre en œuvre et faire respecter les engagements en matière de commerce et de développement durable. Dans le même temps, des partenaires commerciaux de l’Union tels que le Canada et les États-Unis ont adopté de puissants instruments d’exécution dans leurs propres ALE, tandis que d’autres, comme la Nouvelle-Zélande, ont présenté des propositions ambitieuses dans le cadre des négociations commerciales avec l’Union, afin de garantir que les échanges commerciaux soient acceptables pour tous.

5.2.

Le débat relatif au commerce et au développement durable ne vise pas seulement au respect de certaines valeurs. Il s’agit d’une question de survie tant au niveau de l’Union qu’au niveau mondial. Prônant une approche globale, le CESE soutient les efforts déployés par l’Union pour faire avancer le programme de développement durable au niveau multilatéral; il plaide en faveur d’alliances stratégiques avec les principaux partenaires commerciaux sur des questions prioritaires telles que les fuites de carbone ou le devoir de diligence. Il réaffirme la nécessité pour l’Union de jouer un rôle moteur dans l’adoption d’une réforme ambitieuse de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de démanteler les tabous, à savoir les questions relatives aux aspects sociaux du commerce. Selon cette approche de réévaluation positive, le CESE a accueilli favorablement la proposition des États-Unis visant à s’attaquer au problème mondial du travail forcé sur les navires de pêche dans le cadre des négociations en cours au sein de l’OMC concernant les subventions à la pêche (3).

5.3.

Le CESE n’a eu de cesse de demander l’intégration de chapitres CDD plus efficaces, estimant que le plan d’action en 15 points ne produisait pas les résultats escomptés. Dans le même ordre d’idées, l’examen de la politique commerciale de 2021 propose de nouvelles mesures concernant la mise en œuvre et l’application effectives des chapitres CDD, y compris, entre autres, «la possibilité de sanctions en cas de non-respect».

5.4.

L’expérience acquise et les enseignements tirés sont maintenant suffisants pour repenser l’approche actuelle, et le CESE suggère d’adopter des initiatives avec un état d’esprit neuf pour permettre aux chapitres CDD de respecter pleinement leurs engagements juridiquement contraignants. Ce débat doit veiller à ce que les normes en matière d’environnement et de travail soient traitées à un même niveau de priorité élevé dans le programme de transposition et d’application effective de la législation.

Des instruments politiques pour faciliter la mise en œuvre des chapitres CDD

5.5.

En mai 2020, la France et les Pays-Bas ont publié un document officieux invitant l’Union à améliorer son «analyse des conséquences socio-économiques du commerce et à accroître son ambition s’agissant de l’articulation entre le commerce et le développement durable dans toutes ses dimensions» (4), conformément au pacte vert européen. Le CESE se félicite de l’adoption d’une approche plus analytique à l’égard des effets du commerce et soutient fermement la recommandation visant à encourager la mise en œuvre efficace des engagements en matière de commerce et de développement durable par des réductions tarifaires graduelles, y compris la possibilité de retirer certaines lignes tarifaires en cas de violation des engagements par la suite, ainsi que la clarification des conditions que les pays doivent remplir pour bénéficier de ces réductions.

5.6.

Le CESE encourage en outre à sortir de la panoplie classique d’instruments commerciaux pour mettre au point des mesures d’accompagnement qui assureraient un changement efficace sur le terrain. L’Union devrait envisager d’adopter une directive européenne ambitieuse sur le devoir de diligence, qui reconnaisse la responsabilité sur la base des normes actuelles et offre un cadre juridique clair et sûr aux entreprises européennes et à celles des pays tiers qui exercent leurs activités au sein de l’Union. Le CESE plaide vivement en faveur d’obligations de diligence dans les accords commerciaux en ce qui concerne les chaînes d’approvisionnement et de valeur mondiales, afin de guider les décisions de gestion visant à favoriser des entreprises durables sur les plans économique, écologique et social (5).

5.7.

Pour faire progresser son programme de développement durable, la Commission doit également examiner des chapitres et des domaines autres que les chapitres CDD traditionnels, tels que l’investissement, l’établissement de liens et de synergies. Les investisseurs étrangers devraient être tenus de respecter le devoir de diligence avant de pouvoir prétendre relever du champ d’application d’un accord international d’investissement. De même, les parties à un ALE devraient garantir que les entreprises résidant sur leur territoire respectent les obligations de diligence (6).

5.8.

Afin de garantir un commerce durable, il est impératif que l’Union introduise des dispositions sur la coopération entre les parties dans la lutte contre le blanchiment de capitaux, les infractions fiscales et l’évasion fiscale. La corruption nuit de la même manière aux efforts de développement durable et pour l’éradiquer, il y a lieu d’appliquer des normes élevées comparables.

5.9.

Les entreprises devraient se voir attribuer des marchés publics à condition qu’elles soient basées dans des pays qui respectent les normes fondamentales de l’OIT et l’accord de Paris. En outre, l’Union devrait promouvoir les meilleures pratiques quant à la manière d’intégrer les critères environnementaux et sociaux dans les marchés publics (7).

5.10.

Si l’aspect environnemental des chapitres CDD a le plus progressé au cours de la dernière décennie, deux défis subsistent. Premièrement, les obligations en matière de climat au titre de l’accord de Paris impliquent une mise en œuvre déterminée au niveau national, ce qui rend difficile la détection des infractions. Deuxièmement, en l’absence de normes environnementales internationales relatives à la pureté de l’air ou de l’eau, il est difficile de fixer des obligations. Il est important d’œuvrer à la concrétisation des engagements environnementaux en vue de définir des normes, y compris en ce qui concerne le devoir de diligence. Compte tenu de la pandémie de COVID-19, la nécessité de protéger la biodiversité est apparue plus urgente que jamais. Le pacte vert, les initiatives législatives de l’Union sur l’économie circulaire ou le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) (8) deviennent des sujets pertinents dans le contexte du commerce et du développement durable.

5.11.

Une vision plus globale dévoile de graves problèmes de durabilité dans les ALE qui ne peuvent être résolus au moyen de chapitres CDD. L’agriculture, qui constitue l’un des principaux arguments de négociation de l’Union, a des incidences évidentes en matière de durabilité, par exemple. Le CESE met tout particulièrement l’accent sur la nécessité de placer la sécurité alimentaire et la durabilité de l’Union au cœur des analyses (9). Dans l’optique d’une chaîne d’approvisionnement alimentaire plus efficace et plus équitable, le CESE appelle de ses vœux une mise en œuvre harmonieuse de la directive sur les pratiques commerciales déloyales au sein de la chaîne d’approvisionnement agricole et alimentaire.

Renforcer la force exécutoire effective

5.12.

Le CESE demande depuis longtemps de reconfigurer le groupe d’experts afin qu’il ait la possibilité d’activer un mécanisme de règlement des différends entre États, lui permettant d’appliquer des sanctions, notamment financières, et d’offrir des recours à la partie lésée (10). Les GCI devraient jouer un rôle actif dans le cadre du règlement des différends. L’équipe du responsable européen du respect des règles du commerce devrait enquêter sur les cas présentés par un GCI, puis informer et assurer le suivi de toute mesure répressive et de tout rapport du groupe d’experts.

5.13.

Le CESE se félicite de la nouvelle approche en matière d’accords de commerce et de coopération, laquelle accorde la priorité aux conditions de concurrence équitables et à la durabilité et applique un mécanisme de règlement des différends prévoyant l’accès à des voies de recours en cas de violation. Ce modèle «hybride» combine l’approche du groupe d’experts avec un volet exécutoire en cas de non-respect persistant, lequel s’appuie sur des principes de non-régression ou sur l’application au niveau national des dispositions en matière de travail, de protection sociale, d’environnement ou de climat. Ce système inclut notamment une compensation temporaire convenue entre les parties ou une suspension unilatérale des obligations par la partie plaignante dans n’importe quelle domaine (par exemple, les tarifs commerciaux, les droits de trafic aérien, l’accès aux eaux de pêche), sous certaines conditions.

5.14.

L’application des chapitres CDD devrait être complétée par un secrétariat indépendant du travail chargé de traiter les questions transnationales liées au travail dans le cadre d’un ALE, y compris les incidences sur le marché du travail, ainsi que par un mécanisme de recours collectif (11). En tant qu’instance reconnue au niveau international, l’OIT devrait être associée au suivi de la mise en œuvre de ses conventions dans les ALE. Le rôle de l’OIT devrait également être renforcé et institutionnalisé lorsqu’il s’agit d’interpréter correctement ses instruments en cas de différend impliquant des normes internationales du travail. L’OIT devrait être systématiquement associée pour fournir des orientations au groupe d’experts sur ces questions.

5.15.

Le CESE recommande d’étudier des approches innovantes en matière de règlement des conflits du travail qui permettraient aux groupes internationaux ad hoc d’imposer des solutions aux entreprises qui enfreignent les normes internationales du travail convenues. Les GCI institués dans le cadre de l’accord économique et commercial global (AECG) entre l’Union et le Canada (12) ont attiré l’attention sur l’exemple du mécanisme de réaction rapide de l’ACEUM (13), dans le cadre duquel les sanctions incluent la suspension des tarifs préférentiels fondée sur une échelle de gravité croissante et de récidive. L’objectif reste d’encourager, dans la mesure du possible, la réparation au moyen d’une collaboration bilatérale et d’un dialogue entre les parties. Toutefois, le fait de prévoir des conséquences dissuade les entreprises de ne pas respecter les règles.

5.16.

Une évaluation de la mise en œuvre de la législation basée uniquement sur les litiges ayant été réglés ne donne qu’une image partielle, d’autant plus que le contentieux est toujours un dernier recours. La possibilité de se voir infliger des sanctions, que l’on y ait effectivement recours ou non, constitue également un «encouragement solide» à respecter les engagements. En fin de compte, les «non-cas» et leur évolution offrent des informations précieuses que la Commission devrait prendre en compte pour mener son étude comparative sur les différentes approches des pays. Une simple comparaison du libellé des accords et de la manière dont ils progressent sur le plan linguistique apporterait peu d’informations utiles à elle seule. Il y a également lieu de mener une évaluation qualitative des résultats de mise en œuvre, par exemple en s’appuyant sur l’expérience de la société civile en matière de conseil pour la négociation et de suivi de la mise en œuvre de ces dispositions.

Un cadre permettant le renforcement des moyens d’action pour la participation de la société civile aux groupes consultatifs internes (GCI)

5.17.

Les GCI constituent l’une des principales réalisations des accords de libre-échange de nouvelle génération, mais ils ont besoin d’un cadre institutionnel plus solide pour s’acquitter avec succès de leurs tâches de suivi, qu’elles concernent les chapitres CDD ou les ALE de l’Union dans leur totalité.

5.18.

Les principales préoccupations sont liées au fait que certains organes des GCI dans les pays partenaires ne sont pas actifs ou représentatifs, ou sont soumis à l’influence du gouvernement. Le problème provient souvent du fait que les processus de mise en place restent indéfinis dans l’accord, de la possibilité laissée aux parties de choisir des organes existants et de l’absence de conséquences dans le cas où les engagements ne sont pas concrétisés. Le CESE craint en particulier que la suppression du terme «équilibré» dans l’accord de commerce et de coopération quant à la composition du GCI puisse avoir une incidence considérable sur son fonctionnement.

5.19.

Dans le cadre des accords commerciaux régionaux comme ceux que l’Union européenne a conclus avec l’Amérique centrale et avec la Colombie/le Pérou/l’Équateur, ou tout accord futur de libre-échange entre l’Union et le Mercosur, des préoccupations subsistent quant à la création de GCI individuels dans chaque pays partenaire. Cette approche strictement «nationale» constitue un obstacle sérieux à tout dialogue significatif entre les GCI partenaires nationaux, ainsi qu’entre eux et leurs homologues de l’Union.

5.20.

Par conséquent, les chapitres sur le commerce et le développement durable doivent créer des organes de GCI dotés d’une mission spécifique, d’une indépendance clairement définie, d’une représentativité et d’une composition équilibrée. Les parties doivent rendre compte de leur organisation et de leur fonctionnement. Les accords régionaux devraient mettre en place des organes régionaux communs dotés d’un soutien adéquat au niveau du secrétariat. Les délégations de l’Union et le CESE devraient soutenir la mise en place et le déroulement du processus, y compris les lignes directrices et l’échange des meilleures pratiques. De même, le CESE suggère de se pencher sur le moyen d’assurer une meilleure cohérence entre les GCI de l’Union et ceux des pays tiers quant au concept d’organisation représentative, notamment pour les acteurs environnementaux et les acteurs économiques.

5.21.

Afin de renforcer la collaboration entre les GCI de l’Union et leur homologue de la société civile dans les pays partenaires, il est impératif d’organiser des réunions annuelles conjointes entre GCI et de les inclure dans les ALE eux-mêmes. Le CESE voit une valeur ajoutée dans la création d’organes conjoints de la société civile et y contribue grandement, en particulier en soutenant la société civile dans les pays partenaires. Son rôle particulier doit être maintenu au sein des comités consultatifs mixtes (CCM) en tant que forum essentiel de dialogue pour la société civile des deux parties aux accords d’association, comme l’accord UE-Chili (14).

5.22.

Le rôle du CESE dans la conception et la garantie du bon fonctionnement des GCI est essentiel et devrait être renforcé. En juillet 2021, le CESE a défini la voie à suivre en organisant la toute première réunion de tous les GCI (#AllDAGs), qui a rassemblé les membres de l’ensemble des 11 GCI actuels afin d’explorer des mesures concrètes d’amélioration. En tant que membre de tous les GCI, le CESE est un élément essentiel de toutes les présidences des GCI, qui se composent d’un président et de deux vice-présidents, sélectionnés parmi les trois groupes et l’ensemble des membres d’un GCI. La collaboration au sein des présidences conjointes du GCI permet aux experts appartenant au CESE ou non d’orienter les travaux du GCI, et cette pratique devrait se poursuivre. En particulier pour les GCI sur l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie, la désignation de représentants du CESE provenant d’États membres voisins s’est avérée extrêmement précieuse. Au-delà du rôle de ses membres, le CESE aide également les GCI en leur fournissant un précieux soutien en matière de secrétariat.

5.23.

Une visibilité accrue et des canaux institutionnels structurés sont essentiels pour obtenir des résultats. Les présidences des GCI devraient recevoir une invitation permanente aux réunions du sous-comité CDD des parties et aux groupes de suivi des accords respectifs du Parlement européen. Le groupe d’experts avec les États membres sur le commerce et le développement durable et le responsable européen du respect des règles du commerce devraient être étroitement liés aux travaux des GCI, par l’intermédiaire de structures de rapport et d’échange. Cela devrait être complété par un échange d’informations avec l’OIT sur la mise en œuvre des aspects relatifs au travail de la politique de commerce et de développement durable, et avec les secrétariats chargés des accords multilatéraux sur l’environnement (AME) pour ce qui est du climat et de l’environnement. Le Service européen pour l’action extérieure et les délégations de l’Union dans les pays partenaires devraient tenir des réunions d’information régulières avec les GCI et, dans les pays ciblés, être soutenues par des attachés spécialisés dans les domaines du travail et de l’environnement.

5.24.

Le CESE souligne la nécessité de renforcer la coopération avec la société civile, depuis la conception jusqu’au suivi des instruments et accords commerciaux. Il demande le rétablissement du groupe d’experts sur les accords de libre-échange, qui a fait preuve d’un engagement constant et sans précédent, pour ce qui est des questions commerciales, engagement qui s’avère des plus nécessaire. Les GCI représentent également une ressource inexploitée en matière de savoir-faire sur les questions transversales liées au commerce et au développement durable, un atout qu’il convient de mettre pleinement à profit.

5.25.

Les défis toujours plus imposants auxquels font face les GCI requièrent des solutions systémiques, ainsi que la mise en place de moyens appropriés, tant humains que financiers. Les GCI eux-mêmes devraient être davantage associés aux décisions liées à ces questions.

5.26.

La rationalisation des GCI n’est pas un objectif en soi. Toute éventuelle nouvelle approche, telle que la décision de consacrer davantage les structures à des sujets individuels, doit garantir un fonctionnement efficace pour relever les défis de la mise en œuvre de l’accord spécifique, et associer les GCI eux-mêmes à son élaboration. Des réunions récurrentes entre tous les membres des GCI de l’Union contribueraient à trouver des solutions communes aux questions transversales et fourniraient une plateforme où discuter de manière pragmatique et pratique avant le prochain renouvellement de la composition des GCI au printemps 2023.

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(1)  En 2020, une étude de la Fondation Friedrich Ebert a analysé les lacunes des GCI et un groupe d’organisations membres de GCI, coordonné par CNV Internationaal, s’attache actuellement à élaborer un document officieux formulant des recommandations en vue de les renforcer.

(2)  JO C 374 du 16.9.2021, p. 73.

(3)  JO C 374 du 16.9.2021, p. 73.

(4)  «Non-papier sur le commerce, ses conséquences en matière socioéconomique et de développement durable», 2020.

(5)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 136, et JO C 429 du 11.12.2020, p. 197.

(6)  (À déterminer).

(7)  JO C 374 du 16.9.2021, p. 73.

(8)  Avis NAT/834 relatif au MACF (en cours d’adoption).

(9)  Avis NAT/822 intitulé «Autonomie stratégique, sécurité alimentaire et durabilité» (en cours d’adoption).

(10)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 53.

(11)  JO C 227 du 28.6.2018, p. 27.

(12)  Déclaration conjointe des groupes consultatifs internes de l’UE et du Canada, septembre 2020.

(13)  Accord entre le Canada, les États-Unis d’Amérique et les États-Unis mexicains.

(14)  L’avis REX/536, qui devrait être adopté au printemps 2022, examinera le cadre de la participation de la société civile tout au long du cycle de vie des accords commerciaux et politiques.