COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.7.2021

COM(2021) 417 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

RAPPORT ANNUEL 2020










SUR L’APPLICATION DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ ET SUR LES RELATIONS AVEC LES PARLEMENTS NATIONAUX

RAPPORT ANNUEL 2020
SUR L’APPLICATION DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ ET SUR LES RELATIONS AVEC LES PARLEMENTS NATIONAUX

1. Introduction

Le présent document constitue le 28e rapport annuel sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il est présenté conformément à l’article 9 du protocole nº 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). À l’instar des 26e et 27e rapports, ce rapport couvre aussi les relations entre la Commission et les parlements nationaux, qui jouent un rôle important dans l’application de ces principes.

En 2020, la Commission a poursuivi l’intégration des principes de subsidiarité et de proportionnalité à chaque étape de son processus d’élaboration des politiques, en adoptant diverses nouvelles mesures. Elle a aussi continué d’aider les parlements nationaux à exercer leurs fonctions de contrôle du principe de subsidiarité dans le cadre de la pandémie de COVID-19.

Dans plusieurs arrêts, la Cour de justice de l’Union européenne a fourni des précisions concernant l’application du principe de proportionnalité. Dans l’un d’entre eux, elle a confirmé la validité de la directive sur le détachement des travailleurs.

Par rapport à 2019, année de transition institutionnelle, la coopération établie avec les parlements nationaux s’est resserrée en 2020, malgré les perturbations attribuables à la pandémie. La Commission a reçu 255 avis de la part des parlements nationaux, un quart d’entre eux portant sur la réaction face à la pandémie. L’initiative la plus commentée par les parlements nationaux était la proposition de loi européenne sur le climat. La Commission a continué de participer aux réunions interparlementaires, encore plus que par le passé, grâce aux possibilités offertes par la vidéoconférence, tandis que la présidente de la Commission a pris part à la conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union des parlements de l’Union européenne (COSAC) pour la première fois depuis 2013.

2.    Application des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les institutions

2.1.     La Commission

Amélioration de la réglementation

Le programme de travail 2020, premier programme de travail de la Commission von der Leyen, a été adopté en janvier 2020 et adapté en mai 2020 pour tenir compte de la pandémie de COVID-19 1 . Dans ce programme de travail, la Commission a réaffirmé son engagement à présenter des propositions concrètes adaptées aux besoins des citoyens et des entreprises, qui n’entraînent aucune charge inutile et qui sont faciles à mettre en œuvre.

Tout au long de l’année, la Commission a continué d’appliquer son programme d’amélioration de la réglementation et d’intégrer les principes de subsidiarité et de proportionnalité à chaque étape de son processus d’élaboration des politiques. Elle a évalué la législation et les cadres d’action existants, avant de présenter des propositions visant à les réviser. Ces évaluations avaient notamment pour but de déterminer si les mesures stratégiques existantes étaient encore «adaptées aux objectifs poursuivis» et dans quelle mesure elles respectaient encore les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Le portail web «Donnez votre avis» 2 s’est avéré être un point d’accès unique utile permettant aux citoyens et aux parties intéressées de participer à la préparation des politiques de la Commission. La prise en considération des points de vue des citoyens, des entreprises et d’autres parties intéressées est indispensable pour garantir la qualité des propositions de la Commission. Compte tenu des difficultés pratiques auxquelles les utilisateurs du portail web pourraient être confrontés en raison de la pandémie, la Commission a élargi les consultations publiques et a accru les possibilités de commenter les initiatives devant être mises en œuvre en 2020 ou au début de 2021, en prolongeant la période de consultation de six semaines au maximum, le cas échéant. Elle a également réorganisé le portail pour faciliter la recherche d’initiatives. Désormais, le portail présente les points de vue des autorités nationales, régionales et locales avec plus de clarté, afin qu’ils puissent être rapportés de façon détaillée dans les analyses d’impact et les évaluations.

La task-force «subsidiarité, proportionnalité et “faire moins mais de manière plus efficace”» 3 (ci-après la «task-force») a recommandé de redoubler d’efforts, dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) 4 , pour évaluer les effets concrets de la législation dans la vie réelle, notamment des actes délégués et des actes d’exécution. Elle a également recommandé d’augmenter le nombre de représentants des autorités locales et régionales au sein du groupe d’experts appuyant ces travaux, ce qui a incité la Commission, en mai 2020, à mettre en place la plateforme «Prêts pour l’avenir», un groupe d’experts de haut niveau chargé de conseiller la Commission pour veiller à ce que la législation existante reste adaptée aux objectifs poursuivis, à ce que les charges soient réduites au minimum, et à ce que la législation soit à l’épreuve du temps. Ce groupe d’experts bénéficie de la présence accrue des autorités locales et régionales, grâce à la participation de trois représentants du Comité des régions et de son réseau de pôles régionaux pour l’évaluation de la mise en œuvre de la politique de l’UE, RegHub 5 . Le programme de travail annuel du groupe définira la législation à évaluer, en tenant compte notamment de la liste établie par la task-force 6 . Il abordera également la densité législative.

Les lignes directrices et la «boîte à outils» pour une meilleure réglementation 7 requièrent que la Commission procède à une analyse de la subsidiarité lorsqu’elle évalue si des mesures existantes sont toujours pertinentes et continuent d’apporter une valeur ajoutée européenne et lorsqu’elle envisage de nouvelles initiatives. La Commission analyse la subsidiarité et la proportionnalité des initiatives tant législatives que non législatives. Toutes les analyses d’impact, évaluations et bilans de qualité devraient intégrer cette analyse.

Analyses d’impact

La Commission tient toujours compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans ses analyses d’impact de ses propositions stratégiques. D’après la boîte à outils pour une meilleure réglementation, il convient d’élaborer une feuille de route ou une analyse d’impact initiale pour les propositions législatives, notamment les propositions d’actes délégués et d’exécution considérées comme étant des initiatives «politiquement sensibles/importantes». Une analyse d’impact étaie ces actes uniquement lorsque les incidences économiques, environnementales ou sociales de l’action de l’Union sont susceptibles d’être importantes et lorsque la Commission dispose d’une marge d’appréciation quant au contenu de l’acte. Si aucune analyse d’impact n’est réalisée, l’exposé des motifs et, le cas échéant, le document de travail analytique des services de la Commission accompagnant la proposition couvrent la subsidiarité et la proportionnalité.

Le comité d’examen de la réglementation 8 procède à une évaluation indépendante de la qualité de toutes les analyses d’impact. En 2020, il a rendu 41 avis sur les analyses d’impact.

L’un de ces avis concernait l’analyse d’impact d’une proposition de directive relative au salaire minimum adéquat dans l’Union européenne 9 . Le comité a demandé de mieux étayer les principes de subsidiarité et de proportionnalité dans la proposition.

Dans son avis initial, le comité a déclaré que l’analyse d’impact n’était pas suffisamment claire quant à «la manière dont l’analyse des problèmes permet d’évaluer l’absence de caractère adéquat des salaires minimaux dans les États membres» et qu’elle n’expliquait pas suffisamment en détail «en quoi l’initiative législative est conforme à la base juridique choisie et aux principes de subsidiarité et de proportionnalité».

L’analyse d’impact a été révisée ultérieurement pour mieux tenir compte de ces aspects. Elle explique qu’une action au niveau de l’UE peut renforcer les systèmes de fixation du salaire minimum plus efficacement qu’une action au niveau national. Cette action contribuera à garantir des conditions de concurrence équitables dans le marché unique en remédiant aux différences importantes en matière de couverture et de caractère adéquat des salaires minimaux qui ne sont pas justifiées par les conditions économiques sous-jacentes, un objectif qu’une action non coordonnée des États membres ne permettrait pas de réaliser de manière suffisante.

En ce qui concerne la proportionnalité, l’analyse d’impact explique que la proposition respecte les traditions nationales bien établies en matière de fixation du salaire minimal, en respectant pleinement le fait qu’il appartient aux États membres et aux partenaires sociaux de déterminer le niveau de leurs salaires minimaux, et en laissant une marge de manœuvre aussi grande que possible aux décisions nationales. La Commission a soumis une «grille de subsidiarité» 10 au comité d’examen de la réglementation en plus de l’analyse d’impact révisée.

Évaluations et bilans de qualité

En 2020, la Commission a mené à bien quelque 33 évaluations, dont un bilan de qualité, tandis que le comité d’examen de la réglementation a examiné 13 grandes évaluations, dont deux bilans de qualité. Ces évaluations ont pris en considération de nombreux éléments, dont certains se sont révélés particulièrement pertinents en matière de subsidiarité et de proportionnalité: Par exemple, l’évaluation 11 de la directive relative aux émissions industrielles 12 , le principal instrument de l’UE pour contrôler et atténuer les effets des émissions industrielles de l’Union sur l’environnement et la santé humaine, a mis en lumière les avantages significatifs qu’une action au niveau de l’Union apporte par rapport à une action menée uniquement aux niveaux national et infranational. Par exemple, l’action au niveau de l’UE a garanti une approche plus cohérente en ce qui concerne l’adoption de normes en matière d’émissions industrielles efficaces du point de vue environnemental et présentant relativement peu de variations d’un État membre à l’autre.

Le mécanisme de contrôle de la subsidiarité 13

La Commission a mis en œuvre l’engagement pris en réponse à la recommandation de la task-force selon laquelle elle devrait exclure la période comprise entre le 20 décembre et le 10 janvier lorsqu’elle détermine le délai de huit semaines dont les parlements nationaux disposent pour présenter des avis motivés. La Commission a mis en œuvre cette mesure pour la première fois en 2019-2020 pendant les vacances de Noël et du Nouvel an, ainsi qu’au cours de la même période en 2020-2021. Concernant son engagement à fournir des réponses globales aux avis motivés émis par des parlements nationaux représentant sept voix ou plus au titre du mécanisme de contrôle de la subsidiarité, aucune des propositions législatives de la Commission n’a donné lieu au nombre d’avis motivés requis pour atteindre ce seuil 14 .

Dans une lettre adressée aux parlements nationaux le 8 avril 2020, le vice-président Šefčovič a reconnu qu’en raison de la crise de la COVID-19, il leur était difficile de vérifier la conformité des propositions législatives avec le principe de subsidiarité dans le délai de huit semaines fixé dans le protocole nº 2 des traités. Il s’est engagé à faciliter ce processus de deux manières.

·Même si les avis des parlements nationaux exprimant des inquiétudes concernant la conformité des propositions législatives avec le principe de subsidiarité (avis motivés) sont reçus après l’expiration du délai, la Commission en tiendra compte en les portant à l’attention du membre concerné de la Commission et en fournissant une réponse publique substantielle. Trois parlements nationaux ont mis cette possibilité à profit concernant la loi européenne sur le climat 15 .

·Par ailleurs, la Commission informera immédiatement les parlements nationaux lors de l’adoption d’une proposition législative visant à atténuer les effets de la crise de la COVID-19 et dont l’adoption par le Parlement européen et le Conseil pourrait devoir intervenir dans un délai de moins de huit semaines, conformément à la procédure d’urgence visée à l’article 4 du protocole nº 1 des traités. En 2020, la Commission a envoyé un signalement aux parlements nationaux à sept reprises.

2.2. Le Parlement européen

En 2020, le Parlement européen a reçu officiellement 134 communications émises par les parlements nationaux au titre du protocole nº 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité 16 . Parmi ces 134 communications figuraient 13 avis motivés 17 et 121 contributions (communications ne soulevant pas de questions concernant la subsidiarité). En comparaison, en 2019, 62 communications avaient été transmises au Parlement européen. Parmi celles-ci ne figurait aucun avis motivé 18 .

Conformément à l’annexe VI du règlement intérieur du Parlement européen, la commission des affaires juridiques (JURI) est pleinement responsable du respect du principe de subsidiarité. Tous les six mois, un membre de la commission JURI est nommé rapporteur permanent pour la subsidiarité, sur la base d’une rotation entre les groupes politiques. Nommé rapporteur permanent pour le premier semestre 2020, Gilles Lebreton (Identité et démocratie) a été remplacé par Karen Melchior (Renew Europe) au second semestre. Les avis motivés reçus et confirmés comme tels par la commission sont inscrits pour information à l’ordre du jour de la réunion qui suit.

En outre, la commission JURI établit régulièrement un rapport sur les rapports annuels de la Commission européenne sur la subsidiarité et la proportionnalité. Le prochain rapport, pour lequel Mislav Kolakušić (non inscrit) a été désigné rapporteur, couvrira les années 2017, 2018 et 2019 19 . La commission JURI contribue également à l’élaboration des rapports semestriels de la COSAC 20 sur des questions liées à la subsidiarité et à la proportionnalité.

Le service de recherche du Parlement européen a continué d’aider ce dernier à tenir compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans ses travaux:

·en examinant systématiquement de manière approfondie les aspects liés à la subsidiarité et à la proportionnalité des analyses d’impact de la Commission et en attirant l’attention sur toute préoccupation exprimée, notamment par les parlements nationaux et le Comité des régions;

·en s’assurant que les propres travaux du Parlement européen respectent pleinement ces principes, par exemple en réalisant des analyses d’impact des modifications substantielles apportées par le Parlement ou en analysant la valeur ajoutée des propositions de ce dernier concernant de nouveaux actes, sur la base de l’article 225 du TFUE, et le coût de l’absence d’action au niveau européen;

·en examinant attentivement les aspects liés à la subsidiarité et à la proportionnalité lors de l’élaboration des analyses d’impact, en se concentrant sur la valeur ajoutée de l’Union européenne.

En 2020, il a fourni une première évaluation de cinq analyses d’impact de la Commission, une analyse d’impact, treize évaluations ex post de la mise en œuvre européenne, trois notes d’information «Mise en œuvre en action», deux autres évaluations ex post, deux listes de contrôle, deux rapports sur le coût de la non-Europe, neuf évaluations de la valeur ajoutée européenne, cinq documents sur la valeur ajoutée des politiques existantes de l’UE, une analyse de la valeur ajoutée européenne et six évaluations de la mise en œuvre. Il a lancé une nouvelle série de publications sur les parlements nationaux et les affaires européennes, afin de donner une vue d’ensemble de la manière dont les parlements nationaux sont structurés et dont ils traitent, examinent attentivement et interagissent avec la législation de l’UE, et a publié les deux premiers numéros de la série 21 .

2.3. Le Conseil

Dans ses conclusions du 27 février 2020 sur l’amélioration de la réglementation en vue d’assurer la compétitivité et une croissance durable et inclusive 22 , le Conseil de l’Union européenne (ci-après le «Conseil») a «mis l’accent sur le fait que, pour accroître l’efficacité, les mesures figurant dans de nouvelles propositions devraient toujours respecter les droits fondamentaux et l’égalité en droit, ainsi que les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de sécurité juridique, et tenir compte en particulier des besoins des petites et moyennes entreprises (PME), y compris les microentreprises».

En ce qui concerne le principe de proportionnalité, il a mis en exergue «l’importance que revêtent les PME, y compris les microentreprises, en tant que moteur essentiel de l’innovation, de la transition verte, de la transformation numérique, de l’emploi, de la croissance durable et inclusive et de la cohésion sociale dans nos sociétés». Il a ajouté que «les intérêts et les besoins des PME, y compris les microentreprises, devraient être mieux recensés à toutes les étapes du processus décisionnel au niveau de l’UE, afin de faire en sorte que la législation soit claire et prévisible à moindre coût et proportionnée au regard de la taille des entreprises».

Le 16 novembre 2020, le Conseil a adopté des conclusions sur les sas réglementaires et les clauses d’expérimentation en tant qu’outils d’un cadre réglementaire propice à l’innovation, à l’épreuve du temps et résilient, qui permette de relever les défis perturbateurs à l’ère numérique 23 , en soulignant que les sas réglementaires et les clauses d’expérimentation doivent toujours respecter et favoriser les principes de subsidiarité et de proportionnalité, ainsi que le principe de précaution, et en se référant à ses conclusions antérieures de mai 2016 24 sur ces principes.

Outre les obligations qui lui incombent en vertu des traités, le Conseil tient les États membres informés des avis des parlements nationaux sur les propositions législatives de la Commission. En 2020, le secrétariat général du Conseil a distribué aux délégations 99 avis émis dans le cadre du dialogue politique. Il a reçu neuf avis motivés au titre du protocole nº 2 25 .

2.4. Le Comité des régions

Le 8 mai 2020, le Comité des régions (ci-après le «Comité») a publié une déclaration sur la réponse à la crise de la COVID-19 26 , dans laquelle il juge nécessaire de soutenir davantage les collectivités locales et régionales et d’évaluer de manière collaborative les compétences en matière de santé, dans le respect du principe de subsidiarité. Il a souligné que, même en ces temps de pandémie de coronavirus, les mesures relatives à l’état d’urgence devaient être proportionnées, limitées dans le temps et rester soumises au contrôle démocratique, tout en respectant les principes de subsidiarité et de gouvernance à plusieurs niveaux.

Le 2 juillet 2020, le Comité a défini ses priorités pour la période 2020-2025 dans la résolution intitulée «Une Europe plus proche de ses citoyens par l’intermédiaire de ses villages, de ses villes et de ses régions» 27 , dans laquelle il se déclare déterminé à «continuer d’améliorer la qualité de la législation de l’Union européenne, de mieux anticiper son impact territorial et de promouvoir le principe de subsidiarité active» 28 . Il y précise également que «la pandémie démontre l’importance d’appliquer correctement le principe de subsidiarité active, ainsi que le rôle essentiel des collectivités locales et régionales, d’une part, et la nécessité d’une coordination et d’un soutien au niveau européen, d’autre part». Dans la perspective de 2021, le Comité a annoncé qu’il suivrait en détail les nouvelles initiatives stratégiques de l’UE pour veiller à ce qu’elles intègrent une dimension territoriale et à ce qu’elles répondent à l’exigence de la valeur ajoutée de l’Union européenne, conformément aux recommandations de la task-force «subsidiarité, proportionnalité et “faire moins mais de manière plus efficace”» et aux lignes directrices pour une meilleure réglementation.

Le 12 octobre 2020, le Comité a publié sa première édition du baromètre régional et local annuel de l’UE 29 , qui met principalement l’accent sur l’incidence de la pandémie de COVID-19. Le rapport montre que les collectivités locales et régionales de l’UE ont été en première ligne de la lutte contre la crise sanitaire et qu’elles ont un rôle clé à jouer pour assurer le succès de la reprise économique. Parmi les principaux constats, le rapport plaide en faveur d’une plus grande participation des collectivités locales et régionales à la gouvernance de l’UE et aux plans nationaux de relance, recommandant que le Semestre européen, en tant que mécanisme de gouvernance de la facilité pour la reprise et la résilience, prévoie un code de conduite relatif à la participation des collectivités locales et régionales, dans le respect de la subsidiarité active. Le rapport demande également que les régions et les villes soient étroitement associées à la préparation des plans nationaux, afin d’assurer leur complémentarité avec les stratégies de relance régionales et locales. Enfin, dans le cadre d’une application concrète du principe de subsidiarité active, il suggère que le Comité et la Commission organisent chaque année un forum pour la reprise et la résilience pour déterminer si le plan de relance produit les résultats escomptés pour les villes et les régions.

Le 2 juillet 2020, le Comité a adopté une résolution sur le programme de travail de la Commission pour 2021 30 . Il a encouragé la Commission à poursuivre la coopération avec le Comité pour promouvoir le concept de «subsidiarité active», notamment par l’intermédiaire du réseau de pôles régionaux pour l’évaluation de la mise en œuvre de la politique de l’Union européenne (RegHub) 31 , et en soutenant le Comité dans le développement du projet RegHub 2.0 en tant que fournisseur de retour d’informations sur la base de l’expérience des utilisateurs dans le domaine de la mise en œuvre de la politique de l’Union européenne au niveau local et régional. En octobre 2020, le Comité a donné son feu vert à la poursuite du projet et a accueilli de nouveaux membres au sein du réseau 32 . La nouvelle plateforme «Prêts pour l’avenir» de la Commission 33 intègre directement RegHub dans sa structure en tant que réseau d’experts, tandis que le Comité est représenté au sein du groupe sur la gouvernance de la plateforme par trois de ses membres. Cela élargit significativement le rôle du Comité et permet de mieux garantir l’application du principe de subsidiarité active à tous les niveaux du cycle législatif 34 .

Le Comité a évalué la conformité, au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, des huit propositions législatives à propos desquelles il a émis un avis en 2020 35 . Ces avis comprenaient soit une évaluation directe du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, soit des recommandations spécifiques visant à améliorer le respect de ces principes.

En 2020, le Comité a mis en œuvre son programme de travail en matière de subsidiarité, qui constitue un moyen pratique de contrôler annuellement le principe de subsidiarité. Le groupe de pilotage de la subsidiarité, présidé par Karl-Heinz Lambertz, l’ancien président du Comité, a recensé cinq initiatives prioritaires concernant le programme de travail 2020 en matière de subsidiarité: les services numériques, le pacte vert pour l’Europe, la protection de notre environnement, l’Europe sociale et un nouveau pacte sur la migration et l’asile.

Le Comité a adopté une résolution intitulée «Le pacte vert en partenariat avec les collectivités locales et régionales» 36 , dans laquelle il invite instamment à «parvenir à des résultats concrets sur le terrain au moyen d’une gouvernance à plusieurs niveaux et d’une subsidiarité active». Il a adopté un avis 37 sur la proposition de règlement établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique (loi européenne sur le climat) 38 , dans lequel il souligne à quel point il est important que «toutes les mesures prises par l’Union européenne obéissent obligatoirement au principe de “ne pas nuire” et respectent pleinement, en vertu de celui de la subsidiarité active, tous les niveaux de gouvernance en qualité de partenaires associés au processus européen d’adoption des décisions, et non comme simples acteurs intéressés». Il a également adopté un avis sur le pacte européen sur le climat 39 , dans lequel il souligne que ledit pacte présente une excellente occasion de mettre en œuvre le principe de subsidiarité active, sachant que les objectifs mêmes du pacte coïncident largement avec la finalité principale de l’approche de la subsidiarité active, à savoir le développement d’une méthode de travail inclusive et constructive qui exploite pleinement le potentiel du cadre démocratique et de gouvernance à plusieurs niveaux de l’Union.

En 2020, 18 contributions sur la subsidiarité et la proportionnalité ont été soumises à REGPEX, le sous-réseau de monitorage de la subsidiarité 40 ouvert aux parlements et aux gouvernements des régions dotés de pouvoirs législatifs pour appuyer leur participation aux premiers stades du processus législatif (analyse de la subsidiarité). Le détail de ces contributions et les liens vers les propositions de la Commission auxquelles elles se rapportent sont disponibles sur le site web de REGPEX 41 .

2.5.    La Cour de justice de l’Union européenne

En 2020, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour») n’a pas été amenée à se prononcer sur des violations présumées du principe de subsidiarité 42 .

Dans plusieurs affaires où le principe de proportionnalité a été invoqué pour contester la législation de l’UE, la Cour a rappelé qu’il convient de reconnaître au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation dans les domaines où son action implique des choix de nature politique, économique et sociale, et où il est appelé à effectuer des appréciations et des évaluations complexes. Seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ces domaines, par rapport à l’objectif poursuivi, peut affecter la légalité d’une telle mesure 43 .

La Cour a donc confirmé la validité de la directive 2018/957 modifiant la directive concernant le détachement des travailleurs 44 à la lumière du principe de proportionnalité lorsqu’elle a rejeté les recours en annulation formés par deux États membres 45 . Elle a rappelé que, conformément au principe de proportionnalité, les mesures contenues dans la législation de l’UE devaient être appropriées pour atteindre ses objectifs légitimes et qu’elles ne devaient pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs fixés 46 .

Faisant référence au pouvoir d’appréciation qu’il convient de reconnaître au législateur de l’Union lorsqu’il réglemente le détachement des travailleurs aux fins de la prestation de services, la Cour a considéré qu’il ne s’agit pas de savoir si une mesure arrêtée dans un tel domaine était la seule ou la meilleure possible, seul le caractère manifestement inapproprié de celle-ci par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre pouvant affecter la légalité de cette mesure 47 .

La Cour a estimé que le large pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union s’appliquait non pas exclusivement à la nature et à la portée des mesures contestées, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation des données de base. Toutefois, même en présence d’un large pouvoir d’appréciation, le législateur de l’Union est tenu de fonder son choix sur des critères objectifs et d’examiner si les buts poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs.

Les projets d’actes législatifs doivent tenir compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge incombant aux opérateurs économiques soit la moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre 48 . La Cour a estimé que les deux États membres ayant remis en cause sa légalité n’ont pas été en mesure d’établir que les modifications apportées par la directive (UE) 2018/597 allaient au-delà de ce qui était nécessaire en vue d’atteindre ses objectifs, à savoir assurer la libre prestation des services sur une base équitable et offrir une plus grande protection aux travailleurs détachés.

Non seulement la Cour a tenu compte du cadre juridique dans lequel la directive attaquée a été adoptée, mais elle a aussi souligné que le législateur de l’Union n’avait pas commis d’erreur manifeste, étant donné qu’il avait pris en considération tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que la directive a entendu régir 49 .

3.     Application du mécanisme de contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux

En 2020, la Commission a reçu neuf avis motivés de la part des parlements nationaux 50 , soit plus qu’en 2019, année au cours de laquelle la Commission n’a reçu aucun avis motivé, pour la première fois depuis la création du mécanisme de contrôle de la subsidiarité. Ce nombre est cependant inférieur à celui des années précédentes, tant en chiffres absolus 51 que par rapport au nombre total d’avis envoyés par les parlements nationaux 52 ou au nombre total d’avis sur les propositions de la Commission soumises au mécanisme de contrôle de la subsidiarité 53 (voir également graphique «Types d’avis» au point 4).

Sur les neuf avis motivés reçus en 2020, trois (adressés par le Bundesrat autrichien, le Sénat français et la Eerste Kamer néerlandaise) concernaient la proposition de règlement établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique (loi européenne sur le climat) adoptée par la Commission le 4 mars 2020 54 .

Cette proposition visait à i) inscrire dans la législation l’objectif de neutralité climatique d’ici 2050 établi dans le pacte vert pour l’Europe, ii) définir l’orientation à long terme, iii) apporter la prévisibilité aux investisseurs, et iv) garantir la transparence et la responsabilité. Elle comprenait des mesures destinées à évaluer les progrès accomplis et à ajuster les actions en conséquence, et définissait la trajectoire à suivre en vue d’atteindre l’objectif fixé pour 2050, y compris un objectif intermédiaire pour 2030 à établir sur la base d’une analyse d’impact approfondie.

Concernant cette proposition initiale, la Commission a reçu neuf avis, dont les trois avis motivés, de sept chambres 55 . Elle a également reçu trois avis de trois autres chambres 56 concernant la proposition modifiée 57 présentée en septembre pour porter l’objectif spécifique de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Union pour 2030 à au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990. Une autre chambre 58 a répondu à la consultation publique organisée par la Commission de mars à juin concernant le niveau d’ambition de l’objectif pour 2030.

Les trois chambres ayant émis un avis motivé ont rejeté la proposition de recourir à des actes délégués pour établir la trajectoire à suivre entre l’objectif spécifique de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030 et l’objectif de neutralité climatique d’ici 2050. Par ailleurs, de l’avis de la Eerste Kamer, le recours à l’article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (la procédure législative ordinaire) plutôt qu’à l’article 192, paragraphe 2, (unanimité) n’était pas proportionnel à l’importance et au champ d’application de la proposition.

Même s’ils approuvaient généralement les objectifs de la proposition, la plupart des avis envoyés dans le cadre du dialogue politique partageaient les préoccupations exprimées dans les avis motivés concernant le recours à des actes délégués pour établir la trajectoire 2030-2050. Certaines chambres ont également demandé que le bouquet énergétique spécifique et le potentiel d’ajustement de chaque État membre soient pris en considération 59 , ou que les modalités et l’échéancier prévus pour atteindre les objectifs d’ici 2050 restent du ressort des États membres 60 . D’autres chambres ont insisté pour que la trajectoire à suivre en vue d’atteindre les objectifs soit fondée sur l’utilisation des énergies renouvelables plutôt que sur l’utilisation de l’énergie nucléaire 61 , ou pour fixer un autre objectif intermédiaire pour 2040 62 . Certaines chambres 63 ont également demandé d’adapter le soutien financier de l’UE à la capacité financière de chaque État membre.

Dans ses réponses, la Commission a expliqué qu’elle se servirait de la trajectoire pour évaluer les progrès accomplis en vue de parvenir à la neutralité climatique et pour évaluer l’efficacité des politiques existantes. Les points de départ et d’arrivée de cette trajectoire, ainsi que les critères présidant à son établissement, devraient être fixés par les colégislateurs, de façon à ce que la délégation ne comprenne aucun «élément essentiel» au sens de l’article 290 du TFUE. La Commission a également indiqué que l’article 192, paragraphe 1, du TFUE constituait la base juridique adéquate, compte tenu des objectifs de la proposition. Elle a rappelé que, concernant la procédure législative, la base juridique de l’article 192, paragraphe 2, constituait une exception au cas général de l’article 192, paragraphe 1, et qu’il convenait donc de l’interpréter de façon restrictive conformément à la jurisprudence de la Cour.

La Commission a également précisé que le développement d’un secteur électrique fondé en grande partie sur des sources renouvelables constituait un élément important du pacte vert pour l’Europe, mais que la proposition, qui ne définit pas de trajectoire spécifique à suivre pour atteindre l’objectif de neutralité climatique, respectait pleinement le droit des États membres à déterminer leur propre bouquet énergétique. Elle a souligné que les objectifs climatiques de l’UE bénéficieraient d’un soutien solide au titre du futur budget à long terme de l’Union, temporairement porté à la hausse par «NextGenerationEU», le nouvel instrument pour la relance. Elle a également insisté sur le fait que le mécanisme pour une transition juste accompagnera de manière ciblée les régions et les secteurs les plus affectés par la transition vers l’économie verte, afin que la transition soit équitable et inclusive, pour que nul ne soit exclu.

Deux autres avis motivés, du Folketing danois et du Riksdag suédois, portaient sur la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, adoptée le 28 octobre 2020 par la Commission 64 . Le Folketing et le Riksdag estimaient tous deux que la proposition outrepassait les compétences de l’UE dans ce domaine et que les mesures de formation des salaires étaient mieux réglementées au niveau national. D’après eux, l’objectif de la proposition, à savoir veiller à ce que les travailleurs aient accès à des salaires minimaux leur permettant d’avoir un niveau de vie raisonnable quel que soit l’endroit où ils travaillent dans l’UE, pourrait être réalisé de manière suffisante au niveau national. D’après le Folketing, la proposition ne respectait pas la liberté contractuelle des partenaires sociaux, et de meilleurs résultats en matière de hausse des salaires ou de diminution du nombre de travailleurs faiblement rémunérés étaient obtenus lorsque les autorités nationales n’intervenaient pas dans la détermination des critères retenus pour les conventions collectives et dans leur application. De l’avis du Riksdag, la dimension transfrontière n’était pas claire, les conditions et systèmes de formation des salaires différant considérablement d’un pays à l’autre, et une action de l’UE dans ce domaine ne générait aucune valeur ajoutée.

Le Senát tchèque n’a pas soumis d’avis motivé, mais il partageait les craintes du Folketing et du Riksdag quant aux compétences de l’UE, et a émis des doutes sur la proportionnalité de la proposition, considérant qu’une recommandation du Conseil serait plus appropriée qu’une directive.

La Commission a répondu que la proposition avait pour objectif de promouvoir les mécanismes collectifs de négociation salariale dans tous les États membres, sans remettre en cause les caractéristiques particulières des traditions et systèmes nationaux, et qu’elle respectait pleinement les compétences nationales ainsi que l’autonomie des partenaires sociaux, sans chercher à harmoniser le niveau des salaires minimaux dans l’Union ou à établir un mécanisme uniforme de fixation des salaires dans l’ensemble des États membres. La proposition respectait donc les restrictions fixées dans sa base juridique, l’article 153 du TFUE. La Commission a par ailleurs expliqué qu’une directive était plus efficace qu’une recommandation, car elle offrait des certitudes quant à la nature contraignante des exigences devant être appliquées par les États membres tout en leur laissant la possibilité de décider de la forme et des moyens de mise en œuvre (par exemple, confier la mise en œuvre aux partenaires sociaux, à leur demande conjointe).

Les quatre autres avis motivés concernaient la proposition modifiée de décision relative au système des ressources propres de l’Union européenne, adoptée le 28 mai 2020 par la Commission (avis motivé envoyé par le Riksdag suédois), la proposition de règlement établissant le Fonds pour une transition juste, adoptée le 14 janvier 2020 par la Commission (avis motivé envoyé par la Poslanecká sněmovna tchèque), la proposition modifiée de refonte du règlement relatif à la mise en œuvre du ciel unique européen, adoptée le 22 septembre 2020 par la Commission (avis motivé envoyé par la Kamra tad-Deputati maltaise), et le nouveau pacte sur la migration et l’asile de la Commission, adopté le 23 septembre 2020 par la Commission (avis motivé envoyé par l’Országgyűlés hongrois).

En ce qui concerne les ressources propres 65 , le Riksdag a estimé que, quand bien même les mesures économiques adoptées par l’Union européenne en réponse à la crise de la COVID-19 devraient être temporaires, bien ciblées et proportionnelles, la proposition de la Commission supposait d’emprunter d’importantes sommes d’argent sur les marchés pour renforcer les programmes de l’UE sans préciser si ces fonds seraient utilisés principalement pour atténuer l’incidence de la crise de la COVID-19. Par conséquent, pour le Riksdag, l’ampleur excessive des mesures ne permettait pas d’atteindre les objectifs de la proposition, et la Commission avait échoué à fournir une justification claire quant à la raison pour laquelle ces emprunts devraient être contractés au niveau de l’UE plutôt qu’au niveau national.

La Commission a répondu que le plan de relance «NextGenerationEU» était un instrument d’urgence ponctuel, mis en place temporairement et utilisé exclusivement pour réagir à la crise et pour adopter des mesures de relance. Elle a ajouté que, compte tenu de la nature de la crise, il convenait d’utiliser l’article 122 du TFUE, qui offre la possibilité d’adopter des mesures adaptées à la situation économique et arrêtées dans un esprit de solidarité entre les États membres. Les objectifs poursuivis par le plan de relance de la Commission ne pourraient pas être réalisés de manière suffisante par les États membres agissant séparément, en raison de l’ampleur des mesures nécessaires. La Commission a ajouté qu’une partie importante du soutien extraordinaire devait être fournie aux États membres sous la forme de subventions, étant donné que les seuls prêts ne permettraient pas aux pays lourdement endettés de mettre en œuvre les réformes et de procéder aux investissements absolument nécessaires pour assurer une relance rapide à l’échelle de l’UE et une économie plus résiliente.

En ce qui concerne le Fonds pour une transition juste 66 , la Poslanecká sněmovna a estimé qu’imposer aux États membres de préparer des plans territoriaux approfondis de transition juste, détaillant le soutien prévu aux grandes entreprises, était une forme de microgestion et interférait avec leurs compétences en matière de gestion partagée. Elle a également considéré que les exigences relatives à la justification des investissements, qui doivent notamment «protéger un nombre important d’emplois» ou entraîner une «réduction substantielle des émissions de gaz à effet de serre», n’étaient pas clairement définies.

La Commission a répondu que l’exigence imposée aux États membres de détailler leurs plans, afin qu’il soit possible de vérifier que les conditions auxquelles ils doivent satisfaire pour bénéficier d’un soutien étaient remplies, n’était pas nouvelle, cette particularité étant l’une des caractéristiques des cadres de programmation précédents, et qu’elle respectait le principe de subsidiarité. Elle a ajouté que les États membres pouvaient décider de soutenir des investissements productifs dans des entreprises autres que des petites et moyennes entreprises si les investissements proposés remplissaient certaines conditions, notamment en matière de création d’emplois. Elle a précisé que le respect des exigences de réduction substantielle des émissions de gaz à effet de serre et de protection d’un nombre important d’emplois devait être évalué au cas par cas, compte tenu du nombre élevé de référentiels applicables dans le système d’échange de quotas d’émission de l’Union et de la nécessité de tenir compte de la situation spécifique du marché du travail régional et de l’importance relative de l’industrie concernée.

Concernant le ciel unique européen 67 , la Kamra tad-Deputati a contesté l’extension du champ d’application des responsabilités de la Commission et de l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA). Soulignant qu’à l’aéroport de Malte, les services du trafic aérien étaient entièrement contrôlés par le gouvernement, elle a estimé que des changements structurels (par exemple, permettre à l’AESA, qui assure la fonction d’organe d’évaluation des performances, d’imposer des mesures correctives, ou déléguer ces services à un autre prestataire) iraient à l’encontre des politiques nationales en matière de sécurité et de défense 68 . De son point de vue, il conviendrait de choisir des instruments moins intrusifs respectant les caractéristiques territoriales particulières de chaque État membre pour accélérer la mise en œuvre du ciel unique européen.

Dans sa réponse, la Commission a souligné que le trafic aérien européen fonctionnait comme un réseau. En conséquence, les objectifs du ciel unique européen ne peuvent être atteints que par une action au niveau de l’UE, régissant la position, le comportement et la coopération de toute une série de parties intéressées dans tous les États membres, notamment des utilisateurs de l’espace aérien européen, des prestataires de services de navigation, et des aéroports. Elle a précisé que la fourniture de services de la circulation aérienne en exclusivité, sur désignation par un État membre, comprenait déjà, conformément au système de performance actuel, la réglementation des performances économiques, environnementales et de sécurité des prestataires désignés. À cette fin, un organe consultatif soutient la Commission, tandis que le pouvoir d’appréciation politique ne figure pas parmi les missions qu’il est proposé de confier à l’AESA. La Commission a également souligné que, pour veiller à ce que les objectifs et les plans de performance soient effectivement contraignants, l’organe d’évaluation des performances devait être en mesure d’imposer des mesures correctives dès lors que les plans n’étaient pas mis en œuvre ou que les objectifs n’étaient pas atteints.

Concernant le pacte sur la migration et l’asile 69 , l’Országgyűlés 70 a remis en question la base juridique de quatre propositions 71 ainsi que le mécanisme de suivi des droits de l’homme prévu par la cinquième 72 . Il a mis en garde contre le fait que les propositions, si elles étaient adoptées, imposeraient des obligations aux États membres sans tenir suffisamment compte des caractéristiques particulières et des pouvoirs décisionnels propres à chaque État membre. L’Országgyűlés a émis des doutes quant à la nécessité de ces obligations et a déclaré qu’il était à craindre que les dispositions proposées rendent impraticables les procédures nationales à la frontière contribuant à la gestion de la migration, telles que les zones de transit. Il a également mis en cause la proportionnalité du train de mesures, qui imposerait des obligations disproportionnées aux États membres et modifierait radicalement le régime d’asile de l’UE.

Dans sa réponse, la Commission a justifié la base juridique de ses propositions. Elle a expliqué qu’une action au niveau de l’UE était nécessaire pour éviter que la pression migratoire ne pèse de manière disproportionnée sur un État membre précis et que la proposition relative à la gestion de l’asile et de la migration était très flexible, étant donné que les États membres pouvaient choisir la manière d’y contribuer. Elle a souligné que le mécanisme de suivi proposé n’était pas un mécanisme de traitement des plaintes, mais un mécanisme de contrôle interne conçu pour soutenir les autorités nationales, et que les États membres pouvaient choisir de confier le contrôle à des organismes de contrôle indépendants déjà existants. La Commission a également précisé que le cadre juridique actuel limitait l’utilisation de la procédure à la frontière de l’UE à un nombre de cas bien définis. Cette procédure ne pouvait donc pas être considérée comme la procédure d’asile générale dans un État membre.

4.     Dialogue politique avec les parlements nationaux

Observations générales

En 2020, les parlements nationaux ont adressé 255 avis à la Commission. Ce nombre est supérieur à celui de 2019 (159), mais inférieur à celui des années précédentes (576 en 2017 et 569 en 2018).

Parmi ces 255 avis, 99 (39 %), y compris les neuf avis motivés (3 %), concernaient des propositions législatives de la Commission soumises au mécanisme de contrôle de la subsidiarité 73 . Les 156 avis restants (61 %) concernaient soit des initiatives non législatives, telles que des communications, soit des avis d’initiative ne se rapportant pas directement à une initiative de la Commission. Cette proportion se situe entre celle de 2019, année au cours de laquelle la plupart des avis ne concernaient pas des propositions législatives, et celle des années précédentes, où la majorité des avis concernaient des initiatives soumises au contrôle de la subsidiarité 74 .

Participation et portée

À l’instar des années précédentes, le nombre d’avis transmis à la Commission a fortement varié entre les parlements nationaux. Les dix chambres les plus actives ont émis 217 avis, soit 85 % du total, le pourcentage le plus élevé de ces dernières années (2019: 73 %; 2018: 83 %; 2017: 74 %; 2016: 73 %.) En revanche, 12 chambres 75 (contre 17 en 2019 et 10 en 2018) n’ont émis aucun avis.

Les dix chambres ou parlements nationaux qui ont envoyé le plus grand nombre d’avis en 2020 étaient l’Assembleia da República portugaise (40 avis), les Cortes Generales espagnoles (28 avis), le Senat roumain (28 avis), le Senát tchèque (22 avis), la Camera Deputaților roumaine (22 avis), le Bundesrat allemand (21 avis), le Sénat français (19 avis), la Poslanecká sněmovna tchèque (17 avis), la Camera dei Deputati italienne (10 avis), et le Riksdag suédois (10 avis), qui figuraient également parmi les chambres les plus actives au cours des années précédentes. L’annexe 2 détaille le nombre d’avis envoyés par chaque chambre.

Principaux sujets des avis dans le domaine du dialogue politique

En 2020, la réponse de l’Union européenne à la crise de la COVID-19 a retenu tout particulièrement l’attention des parlements nationaux, donnant lieu à 66 avis, soit 26 % de l’ensemble des avis reçus; 44 de ces 66 avis portaient directement sur le plan de relance «NextGenerationEU», ou sur une partie de celui-ci, notamment sur les propositions révisées concernant le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et la décision du Conseil relative aux ressources propres. Onze autres avis concernaient des initiatives prises au cours de la première phase de la crise, avant l’adoption de «NextGenerationEU», sept portaient sur des initiatives ultérieures, et quatre étaient des avis d’initiative des parlements nationaux sur des aspects spécifiques de la crise.

La proposition de loi européenne sur le climat est la proposition de la Commission qui a donné lieu au plus grand nombre d’avis. Elle a suscité 12 avis, dont trois avis motivés (sur ce sujet, voir point 3 ci-dessus).

Les autres sujets qui ont particulièrement retenu l’attention des parlements nationaux étaient l’intelligence artificielle, la conférence sur l’avenir de l’Europe et le pacte vert pour l’Europe.

L’annexe 3 énumère les initiatives de la Commission qui ont donné lieu à au moins cinq avis.

·Réponse à la crise de la COVID-19

La Commission a reçu 11 avis de 6 chambres parlementaires 76 concernant des initiatives qu’elle avait prises au cours de la première phase de la pandémie, jusqu’à la mi-mai 2020 77 . Ces avis étaient généralement favorables. Certaines chambres ont notamment suggéré de moderniser l’infrastructure des soins de santé dans les États membres, d’emprunter de l’argent au niveau de l’UE plutôt qu’au niveau national, ou de lancer un vigoureux programme d’investissement dans la région des Balkans occidentaux. Dans ses réponses, la Commission a salué ces suggestions et a souligné que ses actions à venir intégraient la plupart d’entre elles.

Le 27 mai, la Commission a présenté un ambitieux plan de relance visant à réparer le préjudice économique et social causé par la pandémie et à engager l’UE sur la voie d’une relance durable et résiliente en exploitant pleinement le potentiel de son budget. Ce plan repose sur un nouvel instrument, «NextGenerationEU», qui est complété par une révision ciblée du cadre financier pluriannuel 2021-2027 et par une modification de la décision relative aux ressources propres qui autorise l’UE à lever 750 milliards d’euros sur les marchés financiers. Le «paquet» comprenait deux communications politiques, «L’heure de l’Europe: réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération» et «Le budget de l’Union: moteur du plan de relance pour l’Europe» 78 , la révision du programme de travail annuel 2020 de la Commission 79 , adopté le 27 mai, et 21 propositions législatives 80 , adoptées au cours des jours suivants.

La Commission a reçu 44 avis de 13 chambres 81 concernant diverses parties du «paquet». La plupart de ces avis appuyaient les initiatives de la Commission. Seules exceptions, l’avis motivé sur la proposition modifiée de décision relative au système des ressources propres de l’Union européenne et un avis sur la proposition de nouveau mécanisme de protection civile de l’Union 82 . Certains parlements nationaux ont suggéré: i) d’étendre la période d’engagement budgétaire de la nouvelle facilité pour la reprise et la résilience à l’ensemble de la période de programmation septennale; ii) de réviser la répartition des fonds entre les États membres pour refléter l’incidence réelle de la pandémie sur leurs économies et leurs sociétés; iii) de créer de nouvelles ressources supplémentaires couvrant entièrement le remboursement de «NextGenerationEU»; iv) d’augmenter les fonds consacrés à la cohésion, à l’agriculture, à la migration et à la gestion des frontières, ou à la sécurité et à la défense. Par ailleurs, plusieurs parlements nationaux ont exprimé clairement leur soutien à l’idée de conditionner l’accès au financement au respect des principes de l’état de droit.

Dans ses réponses, la Commission a fait référence à l’accord auquel le Conseil européen est parvenu le 21 juillet sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et l’ensemble de mesures de relance. Elle a souligné l’importance de déployer rapidement le soutien à la relance et a expliqué que, quand bien même les engagements en vue de subventions et de prêts devraient être pris avant la fin de 2023, les paiements pourraient se poursuivre jusqu’à la fin de 2026, c’est-à-dire pendant presque toute la durée du cadre financier pluriannuel. Elle a insisté sur le fait que la perte de PIB serait largement utilisée pour déterminer la répartition des fonds entre les États membres, et a confirmé qu’en 2021, elle proposerait un ensemble de nouvelles ressources propres. La Commission a également reconnu que les financements devraient être bien ciblés et bien équilibrés entre les différentes priorités de l’UE pour garantir une relance équilibrée à long terme, et a expliqué que «NextGenerationEU» comprenait des instruments visant à renforcer l’aide à la cohésion en faveur des États membres, des fonds supplémentaires destinés au développement rural et le Fonds pour une transition juste pour rendre les économies plus résilientes et plus durables au cours de la phase de réparation des dommages dus à la crise. Elle a fait observer que, dans les conclusions du Conseil européen du 21 juillet, les fonds consacrés aux questions liées à la migration, à la gestion des frontières, à la sécurité et à la défense, quoique réduits par rapport à sa proposition du 27 mai, étaient néanmoins en hausse par rapport à la période de programmation précédente. Elle s’est félicitée du soutien des parlements nationaux en faveur du mécanisme qui lie le budget de l’UE au respect de l’état de droit. Enfin, la Commission a souligné le rôle direct que joueront la plupart des parlements nationaux dans l’approbation de la décision relative aux ressources propres, après son adoption par le Conseil, dans chaque État membre de l’Union conformément à ses règles constitutionnelles.

La Commission a reçu sept avis de deux parlements nationaux 83 concernant des propositions législatives adoptées plus tard dans l’année en réponse à la crise de la COVID-19 84 . Dans l’ensemble, ces avis soutenaient les objectifs des propositions. Cependant, un avis sur la proposition de création d’un «prospectus de relance de l’Union» visant à faciliter la recapitalisation des entreprises touchées par la crise 85 a exprimé la crainte que l’obligation d’établir un prospectus puisse entraîner une charge administrative compliquant les plus petites émissions. Dans sa réponse, la Commission a expliqué que sa proposition introduisait des dérogations pour les plus petites offres de valeurs mobilières ainsi qu’un prospectus allégé.

La Commission a également reçu quatre avis d’initiative de deux chambres 86 sur des aspects particuliers de la réponse à la pandémie. Ces avis avaient pour but: i) d’encourager la relocalisation de la production de médicaments dans l’Union européenne; ii) de renforcer les mesures exceptionnelles de la politique agricole commune pour faire face aux conséquences de la pandémie; iii) de veiller à ce que les gouvernements respectent l’état de droit lorsqu’ils adoptent des mesures exceptionnelles, concernant notamment l’utilisation d’applications de suivi de contacts; et iv) de permettre temporairement aux compagnies aériennes d’indemniser les passagers au moyen d’un crédit/bon d’échange au lieu de leur rembourser immédiatement les vols annulés.

·Intelligence artificielle

Le 19 février, la Commission a adopté un livre blanc sur l’intelligence artificielle intitulé «Une approche européenne axée sur l’excellence et la confiance» 87 . Dans ce livre blanc, elle a exposé des options qui permettront un développement sûr et digne de confiance de l’intelligence artificielle en Europe, dans le plein respect des valeurs et des droits des citoyens européens. Les deux piliers de ce livre blanc sont les suivants: un cadre de politique visant à mobiliser des ressources tout au long de la chaîne de valeur pour accélérer le développement de l’intelligence artificielle («écosystème d’excellence») et les éléments clés d’un futur cadre réglementaire («écosystème de confiance»).

La Commission a reçu six avis de six chambres 88 concernant ce livre blanc. Deux types d’avis ont été envoyés: un groupe de chambres a mis l’accent sur la nécessité de créer un cadre réglementaire qui instaurerait une sécurité juridique pour les développeurs et les utilisateurs et promouvrait l’innovation en Europe, tandis que l’autre groupe a mis en garde contre le fait que tout effort réglementaire prématuré pourrait entraver l’innovation. Une chambre a suggéré d’ajouter un troisième pilier sous la forme d’un «écosystème de flexibilité» pour veiller à ce que la liberté et le champ d’expérimentation soient suffisants. Certaines chambres ont également demandé d’assurer un équilibre géographique approprié lors de la création de centres d’excellence dans l’UE, ont souligné les défis que constituent la pénurie de compétences et la reconversion professionnelle, ou ont insisté sur la nécessité d’élaborer de nouvelles procédures en matière de sécurité des informations et de protéger les droits des personnes.

Dans ses réponses, la Commission a confirmé son objectif consistant à établir un cadre juridique spécifique pour les applications d’intelligence artificielle, à l’aide d’une approche fondée sur les risques. Elle a précisé que son but n’était pas de réglementer la technologie en tant que telle ou de jeter sur elle la suspicion, mais de réglementer des applications ou des utilisations spécifiques susceptibles d’exposer les droits fondamentaux et la sécurité à de grands risques, en convenant de la nécessité de définir les applications d’intelligence artificielle à haut risque. Elle a également admis que les règles devraient permettre d’effectuer des adaptations de manière flexible en tenant compte des futures évolutions et technologies. Elle a confirmé la création d’environ 200 pôles d’innovation numérique partout en Europe pour favoriser l’adoption à grande échelle des technologies numériques, notamment par les microentreprises et les jeunes pousses, qui devraient contribuer à renforcer la convergence entre les régions grâce au partage de bonnes pratiques et de connaissances communes à tous les pôles. Concernant l’intelligence artificielle, la Commission est également convenue de la nécessité de renforcer l’enseignement à tous les niveaux ainsi que l’apprentissage tout au long de la vie.

·Conférence sur l’avenir de l’Europe

Le 22 janvier, la Commission a adopté une communication intitulée «Donner forme à la conférence sur l’avenir de l’Europe» 89 , dans laquelle elle présente son point de vue sur la conférence. D’après la Commission, la conférence devrait prendre la forme d’une discussion ouverte axée sur ce qui importe aux citoyens, et être accessible aux citoyens de tous les milieux et de toutes les régions de l’Union. La Commission a proposé d’articuler les discussions autour de deux volets parallèles: le premier, axé sur la politique, gravitant autour des grandes ambitions de l’UE, et le second, portant sur les processus démocratiques, dans le cadre desquels la Commission pourrait jouer un rôle de facilitateur ou de médiateur impartial. Elle a aussi estimé que le concept, la structure, la portée et le calendrier de la conférence devraient être définis au moyen d’une déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission tandis que les parlements nationaux et régionaux et d’autres acteurs devraient avoir un rôle important à jouer dans la conférence et devraient être encouragés à organiser des manifestations liées à celle-ci.

La Commission a reçu cinq avis de cinq chambres 90 concernant cette communication. Une sixième chambre 91 a envoyé un avis d’initiative (sans faire référence à la communication) tandis qu’une autre 92 a fait parvenir une lettre sur le même sujet. Toutes les chambres ont exigé que, au cours de la séance plénière de la conférence, les parlements nationaux jouissent du même niveau de représentation et des mêmes droits que le Parlement européen, et ont souhaité que les parlements nationaux participent aux structures de gouvernance de la conférence, car elles estiment que la participation directe de ces derniers est essentielle pour qu’ils s’approprient l’organisation et le résultat de la conférence. Cette position a été réaffirmée lors des réunions de la COSAC, dans trois lettres envoyées par la COSAC aux institutions de l’Union européenne, ainsi que dans le 34e rapport semestriel de la COSAC 93 .

En ce qui concerne la portée et le résultat possible de la conférence, certaines chambres étaient opposées à toute discussion sur la modification des traités, tandis que d’autres étaient ouvertes à ces débats. Une chambre a demandé des précisions quant à la nature juridique de la conférence et à sa capacité à proposer de telles modifications. Les sujets de discussion proposés concernaient l’état de droit et les principes fondamentaux, les droits et les valeurs, la transparence du processus décisionnel de l’UE, le rôle des parlements nationaux dans ce processus, et les points saillants du programme stratégique du Conseil européen. Les parlements nationaux ont également souligné l’importance des commentaires formulés au cours de la conférence et du suivi des résultats. Ils ont formulé des suggestions sur la façon d’associer les citoyens (par exemple, organiser des manifestations en dehors des capitales, adapter l’interface publique aux compétences et aux attentes des jeunes, et accorder suffisamment d’attention à l’égalité entre les femmes et les hommes).

Dans ses réponses, la Commission a salué l’engagement résolu des parlements nationaux de préparer la conférence et a précisé que ceux-ci pourraient contribuer de manière déterminante au succès de la conférence en partageant leur expérience, en organisant des manifestations et en veillant à ce que la conférence touche autant de citoyens que possible. Elle a reconnu que les grandes ambitions de l’UE, telles qu’elles sont énoncées dans ses priorités politiques et dans le programme stratégique du Conseil européen, fournissaient un cadre général et que les citoyens pouvaient aborder tout ce qui, à leur sens, était important. La Commission a confirmé qu’elle était également disposée à jouer son rôle en se penchant sur la manière dont l’UE pourrait améliorer ses processus démocratiques et renforcer sa légitimité.

·Le pacte vert pour l’Europe

Le 11 décembre 2019, la Commission a adopté une communication intitulée «Le pacte vert pour l’Europe» 94 , qui définit une nouvelle stratégie de croissance visant à transformer l’UE en une société juste et prospère, dotée d’une économie moderne, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive, caractérisée par l’absence d’émission nette de gaz à effet de serre d’ici 2050 et dans laquelle la croissance économique sera dissociée de l’utilisation des ressources. Cette communication contenait une première feuille de route exposant les grandes politiques et mesures nécessaires à la réalisation de ces objectifs.

La Commission a reçu cinq avis de cinq chambres 95 concernant cette communication. Certaines chambres ont exprimé des craintes quant à l’incidence de la transition sur les économies des États membres, et ont demandé que la transition soit juste, qu’elle préserve la neutralité technologique et qu’elle permette à chaque État membre de choisir sa propre voie, ou que la Commission révise l’objectif de l’UE consistant à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 et la manière d’y parvenir. D’autres chambres se sont félicitées de la priorité accordée par la Commission aux questions environnementales et climatiques et ont plaidé pour des objectifs ambitieux. Les parlements nationaux ont également souligné le fait que la transition vers une économie durable ne sera possible qu’avec le concours d’une aide publique, c’est-à-dire que les difficultés sociales associées à la transition devront être atténuées de manière appropriée et que des incitations devraient être fournies pour encourager les acteurs privés à participer financièrement à la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe.

Dans ses réponses, la Commission a insisté sur sa volonté de mettre en œuvre le programme 2030 et les objectifs de développement durable des Nations unies, qui font partie intégrante de son programme. Elle a expliqué que, compte tenu des investissements temporaires sans précédent nécessaires pour contrer les effets négatifs de la crise de la COVID-19, les choix politiques actuels détermineraient l’avenir des générations suivantes. Voilà pourquoi elle ne souhaite pas investir dans une économie obsolète basée sur les combustibles fossiles, mais bâtir une économie écologique, numérique, inclusive et résiliente, adaptée au XXIe siècle. La Commission est arrivée au constat que, pour y parvenir, la transition vers un avenir climatiquement neutre devait être juste et ne laisser personne de côté, et elle a fait référence au mécanisme pour une transition juste qu’elle avait proposé pour apporter un soutien à tous les États membres, en mettant l’accent sur les régions à plus forte intensité de carbone. Elle a également souligné qu’elle respectait pleinement le droit des États membres de choisir leur bouquet énergétique, et que les propositions qu’elle avait présentées ou qu’elle présentera pour atteindre les objectifs du pacte vert pour l’Europe reposaient sur des éléments de preuve et des analyses d’impact approfondies.

5.     Contacts, visites, réunions, conférences et autres activités

Visites/réunions de la Commission avec les parlements nationaux

En 2020, le nombre de visites de membres de la Commission aux parlements nationaux ou de rencontres (virtuelles) entre des membres de la Commission et des délégations de parlements nationaux a été de 101, soit plus qu’en 2019 (55), malgré les perturbations occasionnées par la crise de la COVID-19. Après que la présidente von der Leyen a demandé que chaque membre de la Commission effectue des visites dans tous les États membres au cours des deux premières années de son mandat et rencontre régulièrement les parlements nationaux, un grand nombre de visites aux parlements nationaux a eu lieu en janvier (17) et en février (15), mais cette tendance a été interrompue par la flambée de la pandémie. D’avril à la fin de l’année, la plupart des rencontres entre les parlements nationaux et les membres de la Commission ont eu lieu par vidéoconférence.

En 2020, le négociateur en chef de l’Union européenne pour le Brexit, Michel Barnier, a également rencontré 12 parlements nationaux. Des fonctionnaires de la Commission, principalement de hauts fonctionnaires, ont assisté à plus de 20 réunions de commissions de parlements nationaux afin de discuter des aspects plus techniques de certaines propositions législatives. Des fonctionnaires de la Commission ont également effectué à Bruxelles 23 présentations (dont 17 par vidéoconférence) à l’intention de représentants de parlements nationaux, portant sur des thèmes tels que «NextGenerationEU», la conférence sur l’avenir de l’Europe, le pacte vert pour l’Europe, le nouveau pacte sur la migration et l’asile ou le rapport annuel sur l’état de droit. Les présentations par vidéoconférence ont permis d’élargir le public pour inclure des fonctionnaires de parlements nationaux dans les capitales, augmentant ainsi le nombre de participants et améliorant les activités de sensibilisation de la Commission à l’intention des parlements nationaux.

Les représentations de la Commission dans les États membres ont entretenu des contacts fréquents avec les parlements nationaux, notamment au sujet du Semestre européen et d’autres questions économiques. En 2020, elles ont organisé 254 visites ou manifestations auxquelles les parlements nationaux ont participé.

Réunions et conférences interparlementaires

Malgré la pandémie, le renforcement de la coopération interparlementaire s’est poursuivi en 2020. De nombreuses réunions et conférences interparlementaires 96 ont eu lieu, la plupart par vidéoconférence et généralement avec la participation de membres de la Commission, notamment:

Øla conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union (COSAC 97 );

Øla semaine parlementaire européenne 98 ;

Øla conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance 99 ;

Øles conférences interparlementaires sur la politique étrangère et de sécurité commune et sur la politique de sécurité et de défense commune 100 ;

Øle groupe de contrôle parlementaire conjoint d’Europol 101 ;

Øla première réunion de la commission interparlementaire sur l’évaluation des activités d’Eurojust 102 ;

Øla conférence interparlementaire de haut niveau sur la migration et l’asile 103 ;

Øles conférences interparlementaires «Pacte vert et politique agricole commune» et «Pour une Europe sociale et juste» 104 .

La LXIVe réunion plénière de la COSAC, qui s’est tenue par vidéoconférence les 30 novembre et 1er décembre 2020, a été marquée par la présence de la présidente von der Leyen. C’était la première fois depuis 2013 qu’un président de la Commission participait à la COSAC. Lors de la réunion plénière de la COSAC, les discussions ont porté sur le bilan de la présidence allemande, sur les enseignements tirés de la crise de la COVID-19 en matière de coopération dans le domaine des pandémies et des soins de santé, sur l’avenir de l’Europe, sur les relations transatlantiques et sur le partenariat avec l’Afrique. La présidente von der Leyen a prononcé un discours liminaire sur la réponse européenne commune face à la pandémie, le cadre financier pluriannuel, «NextGenerationEU», et la conférence sur l’avenir de l’Europe. Elle a exhorté les participants à considérer la crise comme une occasion non seulement de réparer le préjudice subi, mais aussi de réaliser un bond en avant pour bâtir une Europe numérique plus durable et plus résiliente. Elle a souligné la nécessité d’une meilleure préparation et d’une coopération européenne dans des situations semblables à l’avenir, et elle a mis l’accent sur le rôle important des parlements nationaux dans la transformation des fonds de l’Union en projets qui créeront des emplois et de la croissance.

Les deux réunions périodiques des présidents de la COSAC se sont tenues, respectivement, à Zagreb les 20 et 21 janvier 2020 et par vidéoconférence le 14 septembre 2020. La réunion tenue en janvier, en présence de la vice-présidente Šuica, a porté sur les priorités de la présidence croate ainsi que sur la conférence sur l’avenir de l’Europe. La réunion tenue en septembre, en présence du vice-président exécutif Timmermans, a mis l’accent sur les priorités de la présidence allemande, les conséquences de la pandémie de la COVID-19 et les enseignements tirés jusqu’alors.

En raison de la pandémie, les réunions en présentiel prévues au calendrier, telles que la LXIIIe réunion plénière de la COSAC et la conférence des présidents des parlements de l’Union européenne 105 , ont été annulées. Cependant, grâce à la vidéoconférence, plusieurs réunions extraordinaires des présidents ont pu être organisées. Une première réunion a eu lieu le 16 juin 2020 en remplacement de la réunion plénière annulée. Elle a été marquée par la présence du vice-président Šefčovič et a mis l’accent sur la réponse européenne commune face à la pandémie et sur les répercussions de cette dernière sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027, ainsi que sur la conférence sur l’avenir de l’Europe. Deux autres réunions extraordinaires des présidents ont mis l’accent sur des questions d’actualité: le 29 octobre 2020, la réunion en présence de la vice-présidente Jourova et du commissaire Reynders a porté sur le rapport 2020 sur l’état de droit de la Commission, tandis que la réunion tenue le 23 novembre 2020, en présence de la vice-présidente exécutive Vestager, était axée sur les conséquences de la pandémie et les enseignements tirés du point de vue de la concurrence. Deux réunions rassemblant les présidents et M. Barnier ont également été organisées le 26 juin 2020 et le 17 septembre 2020, sur les relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni.

À la suite de la réunion extraordinaire des présidents du 16 juin 2020 et de la réunion plénière des 30 novembre et 1er décembre 2020, 32 délégués de parlements nationaux ont cosigné des lettres adressées aux présidents du Parlement européen, du Conseil européen, du Conseil et de la Commission. Dans la lettre de juin, ils se sont félicités d’une réponse européenne commune face à la crise de la COVID-19, ont souligné l’importance d’une adoption en temps opportun du cadre financier pluriannuel, et ont demandé que les parlements nationaux soient représentés de manière adéquate lors de la conférence sur l’avenir de l’Europe. Dans la lettre de décembre, les délégués ont renouvelé cette dernière demande, en précisant qu’idéalement, les parlements nationaux devraient participer à égalité de droit avec le Parlement européen à l’organisation de la conférence, à son comité de direction et à l’élaboration des conclusions. Dans cette lettre, ils ont également plaidé en faveur d’une approche décentralisée caractérisée par l’organisation de plusieurs manifestations dans les États membres et leurs régions.

Ratification de la décision relative aux ressources propres

La décision relative au système des ressources propres de l’Union a été adoptée par le Conseil le 14 décembre 106 . Avant d’entrer en vigueur, elle devra être adoptée par tous les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Dans la plupart des États membres, cela suppose une ratification parlementaire. Un parlement national, le Hrvatski Sabor croate, avait déjà ratifié la décision en 2020, le 18 décembre 107 .

6.     Le rôle des parlements régionaux

Les parlements régionaux contribuent indirectement aux relations entre la Commission et les parlements nationaux. D’après le protocole nº 2 annexé aux traités, il appartient à chaque parlement national de consulter, le cas échéant, les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs lorsqu’il analyse si un projet d’acte législatif de l’UE respecte le principe de subsidiarité en vue de rendre un avis motivé 108 .

Les membres des parlements régionaux sont également représentés au sein du Comité des régions, qui exerce des activités de suivi au moyen du réseau de monitorage de la subsidiarité et de sa plateforme en ligne conçue pour soutenir la participation des parlements régionaux dotés de pouvoirs législatifs au mécanisme d’alerte précoce sur la subsidiarité (REGPEX) 109 . Ils participent également, à travers le réseau RegHub, à la plateforme «Prêts pour l’avenir» de la Commission, qui s’inscrit dans le cadre de ses efforts visant à améliorer la réglementation 110 .

Bien que les traités ne contiennent pas de disposition explicite concernant une interaction directe entre la Commission et les parlements régionaux, la Commission tient compte de la contribution de ces derniers. Plusieurs parlements régionaux 111 ont soumis des résolutions directement à la Commission portant sur diverses questions, telles que la conférence sur l’avenir de l’Europe, l’adoption du budget de l’UE, la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’UE, la présidence allemande, le pacte vert pour l’Europe et la protection du climat, l’économie verte et sociale, le plan d’action concernant l’économie circulaire, la stratégie «De la ferme à la table», la proposition relative à des salaires minimaux adéquats, le mécanisme de protection civile de l’Union, la politique régionale dans les Açores et en Pologne, le blocage géographique, la protection des réfugiés et des migrants, la prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme, la situation dans le Haut-Karabakh, et un appel en faveur de la libération immédiate d’un étudiant Erasmus Mundus arrêté en Égypte. Un parlement régional a également répondu à plusieurs consultations publiques lancées par la Commission 112 , tandis qu’un autre a adressé un avis par l’intermédiaire d’un parlement national 113 . Des membres de la Commission ont également rencontré des parlements régionaux 114 .

7.     Conclusions

La tendance observée en 2019, indiquant que la majorité des avis émis par les parlements nationaux concernaient des initiatives non législatives de la Commission ou étaient des avis d’initiative, s’est maintenue en 2020. Voilà qui témoigne de la volonté des parlements nationaux de participer à l’élaboration des politiques de l’UE, pas uniquement dans le cadre du contrôle de la subsidiarité, mais également plus tôt et à d’autres stades du processus, en apportant une contribution politique prospective à la Commission.

Plus d’un quart des avis émis par les parlements nationaux envoyés à la Commission en 2020 portait sur la réponse à la crise de la COVID-19, ce qui démontre le solide engagement des parlements nationaux en période de crise.

Malgré les perturbations occasionnées par la crise de la COVID-19, les membres de la Commission ont rencontré les parlements nationaux plus souvent qu’en 2019. La présidente Ursula von der Leyen et les membres de la Commission ont participé activement à de nombreuses réunions interparlementaires, notamment à la LXIVe réunion plénière de la COSAC. Les parlements nationaux ont fait amplement usage de la vidéoconférence, ce qui a permis à la Commission de présenter ses initiatives à un public plus large. Le recours aux outils numériques s’est révélé efficace pour renforcer et intensifier les échanges entre la Commission et les parlements nationaux. Les échanges politiques pourraient continuer de bénéficier de l’utilisation de ces outils même après la pandémie.

En 2020, la Commission a aidé les parlements nationaux à exercer le contrôle de la subsidiarité de deux manières. Premièrement, elle n’a pas comptabilisé la période de Noël et du Nouvel an dans le délai de huit semaines dont les parlements nationaux disposent pour présenter des avis motivés. Deuxièmement, elle a fait preuve de souplesse en cas de réception des avis motivés après expiration de la période de contrôle, pour tenir compte des éventuelles difficultés d’ordre pratique que les parlements nationaux auraient pu rencontrer en raison de la crise de la COVID-19.

La Commission a également resserré ses liens stratégiques avec les autorités locales et régionales grâce à la nouvelle plateforme «Prêts pour l’avenir», qui travaille à l’élaboration d’une législation à l’épreuve du temps.

(1)      COM(2020) 37 et COM(2020) 440.

(2)     https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_fr

(3)    Concernant les travaux de la task-force et le suivi de ses travaux, voir https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_fr.pdf ainsi que le point 2.1 des rapports annuels 2018 et 2019: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/annual-reports-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national-parliaments_en

(4)    Concernant la plateforme REFIT, voir point 2.1 du rapport annuel 2019.

(5)    Concernant RegHub, voir point 2.4 ci-dessous.

(6)    Voir annexe VI du rapport de la task-force à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_fr.pdf  

(7)       https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox_en  

(8)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_fr  

(9)      COM(2020) 682 final. En 2020, la Commission a reçu deux avis motivés et des avis supplémentaires sur cette proposition présentés par les parlements nationaux dans le cadre du dialogue politique, suivis d’autres avis en 2021. Concernant les avis motivés et les réponses de la Commission, voir point 3 ci-dessous.

(10)      Cette «grille de subsidiarité» s’appuie sur un ensemble détaillé de questions regroupées en trois catégories: 1) L’UE peut-elle agir? Quelle est la base juridique de l’action envisagée et la compétence de l’UE? 2) Principe de subsidiarité: pourquoi l’UE devrait-elle agir? 3) Proportionnalité: comment l’UE devrait-elle intervenir? La grille reflète donc les recommandations formulées par la task-force «subsidiarité, proportionnalité et “faire moins mais de manière plus efficace”».

(11) SWD(2020) 181 final du 23.9.2020.

(12) Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334 du 17.12.2010, p. 17).

(13) Les avis motivés envoyés par les parlements nationaux en 2021 sont examinés au point 3 ci-dessous.

(14)      Voir point 3 ci-dessous.

(15)      Voir point 3 ci-dessous.

(16)    Pour en savoir plus sur la manière dont le Parlement européen traite les avis motivés des parlements nationaux, voir point 2.3 du rapport annuel 2016 sur la subsidiarité et la proportionnalité.

(17) Le Parlement européen et la Commission (qui a enregistré neuf avis motivés au cours de la même période) comptabilisent différemment les avis motivés. Un avis motivé concernant plus d’une proposition de la Commission n’est comptabilisé par la Commission que comme un seul avis motivé à des fins statistiques; en revanche, pour déterminer si le seuil de déclenchement d’une procédure de carton jaune/orange est atteint pour une proposition de la Commission, un tel avis motivé est comptabilisé comme un avis motivé pour chacune des propositions qu’il couvre. Le Parlement européen, quant à lui, compte autant d’avis motivés que de propositions concernées.

(18)      Toutes les communications émanant des parlements nationaux sont disponibles dans «Connect», la base de données du Parlement européen regroupant les documents transmis par les parlements nationaux. http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/connect/welcome.html

(19) «Adéquation, subsidiarité et proportionnalité de la réglementation de l’Union – rapport “Mieux légiférer” couvrant les années 2017, 2018 et 2019» [2020/2262(INI)].

(20)      Concernant la COSAC, voir le point 5 ci-dessous.

(21) https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/researchbypolicyarea.html  

(22)      Document ST 6232/20 du Conseil, points 2 et 12. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6232-2020-INIT/fr/pdf

(23)      Document ST 13026/20 du Conseil, points 3 et 12. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13026-2020-INIT/en/pdf et https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/11/16/regulatory-sandboxes-and-experimentation-clauses-as-tools-for-better-regulation-council-adopts-conclusions/

(24) Document ST 9580/16 du Conseil https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9580-2016-INIT/fr/pdf

(25)    Le Conseil comptabilise les avis motivés de la même manière que la Commission, tandis que le Parlement européen les comptabilise différemment. Voir note de bas de page nº 17 pour une explication complète.

(26)       Déclaration du Comité européen des régions sur «Les collectivités locales et régionales: des acteurs à part entière de la réponse européenne à la crise de la COVID-19».

(27)       Résolution du Comité européen des régions – Les priorités du Comité européen des régions pour la période 2020-2025 – Une Europe plus proche de ses citoyens par l’intermédiaire de ses villages, de ses villes et de ses régions

(28)    En ce qui concerne la «subsidiarité active», voir pages 7 à 9 du rapport de la task-force: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_fr.pdf ; en ce qui concerne la task-force, voir note de bas de page nº 3.

(29)       Baromètre régional et local annuel de l’UE

(30)

     JO C 324 du 1.10.2020, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52020XR2622&qid=1610962068519

(31) Le réseau de pôles régionaux pour l’évaluation de la mise en œuvre de la politique de l’Union européenne (RegHub) a été établi dans la foulée du rapport final et des recommandations de la task-force «subsidiarité, proportionnalité et “faire moins mais de manière plus efficace”» (recommandation 8).

(32)    La liste des 46 membres est disponible à l’adresse suivante: https://cor.europa.eu/en/engage/Documents/RegHub/new-reghub-2-0-members.pdf

(33)      Concernant cette plateforme, voir point 2.1 ci-dessus.

(34)       https://cor.europa.eu/en/engage/Documents/RegHub/RegHub_evaluation_report.pdf

(35)      Article 55, paragraphe 2, des règlements intérieurs et de procédure, JO L 65, du 5.3.2014, p. 41, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014Q0305(01)&from=fr

(36)       https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52019XR4351 (JO C 79 du 10.3.2020).

(37)       https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52020AR1361 (JO C 324 du 1.10.2020).

(38)      COM(2020) 80 final.

(39)       https://cor.europa.eu/FR/our-work/Pages/OpinionTimeline.aspx?opid=CDR-1360-2020

(40)       http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/thesmn/Pages/default.aspx Lancé en avril 2007, le réseau de monitorage de la subsidiarité a été mis en place pour faciliter l’échange d’informations entre les collectivités locales et régionales et l’échelon européen en ce qui concerne les différents documents et propositions tant législatives que politiques de la Commission. Le réseau sert de point d’accès permettant à l’ensemble de ses partenaires non seulement d’obtenir des informations, mais aussi d’exprimer leur point de vue. À la fin de l’année 2020, il comptait 150 membres, tandis que REGPEX en dénombrait 76.

(41)       http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx

(42) La Cour a rejeté cette argumentation en termes généraux dans l’arrêt qu’elle a rendu le 10 novembre 2020 dans l’affaire C‑644/18, Commission européenne contre République italienne, EU:C:2020:895, point 153.

(43)      Par exemple, arrêt du 17 septembre 2020 dans l’affaire C‑732/18 P, Rosneft Oil Company PAO e.a. contre Conseil de l’Union européenne, EU:C:2020:727, point 91.

(44) Directive (UE) 2018/957 du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services (JO L 173 du 9.7.2018, p. 16). En 2016, des parlements nationaux ont envoyé 14 avis motivés concernant la proposition de la Commission, déclenchant ainsi la procédure du «carton jaune» (voir rapport annuel 2016 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité).

(45)    Arrêts du 8 décembre 2020 dans les affaires C‑620/18, Hongrie contre Parlement européen et Conseil de l’Union européenne, EU:C:2020:1001, et C‑626/18, République de Pologne contre Parlement européen et Conseil de l’Union européenne, EU:C:2020:1000.

(46) Arrêt dans l’affaire C‑620/18, point 137. Arrêt dans l’affaire C‑626/18, point 94.

(47) Arrêt dans l’affaire C‑620/18, point 112. Arrêt dans l’affaire C‑626/18, point 95.

(48) Arrêt dans l’affaire C‑620/18, points 114 et 115. Arrêt dans l’affaire C‑626/18, points 97 et 98.

(49) Arrêt dans l’affaire C‑620/18, points 137 à 151. Arrêt dans l’affaire C‑626/18, points 124 à 139.

(50) Ce chiffre renvoie au nombre total d’avis présentés par des chambres parlementaires au titre du protocole nº 2 des traités. Un avis motivé concernant plus d’une proposition de la Commission n’est comptabilisé que comme un seul avis motivé à des fins statistiques; en revanche, pour déterminer si le seuil de déclenchement d’une procédure de carton jaune/orange est atteint pour une proposition de la Commission, un tel avis motivé est comptabilisé comme un avis motivé pour chacune des propositions qu’il couvre. Le Parlement européen, quant à lui, compte autant d’avis motivés que de propositions concernées, d’où le nombre plus élevé d’avis motivés (13) pour 2020 mentionnés au point 2.2. Voir annexe 1 pour la liste des documents de la Commission au sujet desquels la Commission a reçu des avis motivés.

(51) 2018: 37 avis motivés; 2017: 52 avis motivés; 2016: 65 avis motivés.

(52) 2020: 3,5 % (9/255); 2018: 6,5 % (37/569); 2017: 9 % (52/576); 2016: 10,5 % (65/620).

(53) 2020: 9,1 % (9/99); 2018: 10,5 % (37/351); 2017: 16 % (52/325); 2016: 17,6 % (65/370).

(54) COM(2020) 80 final. Ces avis ont été officiellement reçus après l’expiration du délai de huit semaines fixé dans le protocole nº 2 des traités, le 15 mai (Bundesrat et Sénat) et le 26 mai (Eerste Kamer). Le délai avait expiré le 5 mai, mais la Commission a néanmoins traité ces avis comme des «avis motivés», compte tenu des difficultés d’ordre pratique auxquelles les parlements nationaux ont été confrontés en raison de la crise de la COVID-19. Concernant l’engagement de la Commission quant au délai, voir également point 2.1, sous-section «Mécanisme de contrôle de la subsidiarité» ci-dessus.

(55)    Du Bundesrat autrichien (un avis motivé et un avis), de la Eerste Kamer néerlandaise (un avis motivé et un avis), du Sénat français, du Senat polonais, du Senát tchèque, du Senat roumain et de la Národná rada slovaque.

(56) Des Cortes Generales espagnoles, de l’Assemblée nationale française et de l’Assembleia da República portugaise.

(57) COM(2020) 563 final.

(58) Le Folketing danois. Il soutenait un objectif de réduction pour 2030 «d’au moins 55 %», le niveau retenu dans la proposition modifiée.

(59) Le Senat polonais.

(60) La Národná rada slovaque.

(61) Le Bundesrat autrichien.

(62) L’Assemblée nationale française.

(63) Du Senat roumain.

(64)      COM(2020) 682 final. La Commission a reçu un troisième avis motivé sur sa proposition en janvier 2021, de la Kamra tad-Deputati maltaise. En 2020, des craintes quant au respect de la subsidiarité ont également été soulevées par deux parlements régionaux, le parlement de Bavière (Allemagne) et le parlement de Haute-Autriche (Autriche). Pour de plus amples informations sur l’analyse d’impact de cette proposition, voir point 2.1 ci-dessus.

(65)      COM(2020) 445 final. Pour une vue d’ensemble du plan de relance «NextGenerationEU» et des avis auxquels il a donné lieu, voir point 4 ci-dessous.

(66)      COM(2020) 22 final.

(67) COM(2020) 579 final.

(68)    Il n’existe qu’un aéroport à Malte.

(69) COM(2020) 610, 611, 612, 613 et 614 final.

(70) En ce qui concerne ces propositions, la Commission a reçu deux autres avis motivés en janvier 2021, du Senato della Repubblica italien et de la Národná rada slovaque.

(71) COM(2020) 610, 611, 613 et 614 final.

(72) COM(2020) 612 final.

(73)      Pour une présentation du mécanisme de contrôle de la subsidiarité et du dialogue politique, voir: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments_fr

(74) 2018: 62 % des avis concernaient des initiatives soumises au contrôle de la subsidiarité et 38 % concernaient d’autres avis. 2017: 56 % des avis concernaient des initiatives soumises au contrôle de la subsidiarité et 44 % concernaient d’autres avis. 2016: 60 % des avis concernaient des initiatives soumises au contrôle de la subsidiarité et 40 % concernaient d’autres avis. Voir aussi le graphique «Types d’avis» au point 3.

(75)      Chambre des représentants/Kamer van volksvertegenwoordigers belge, Narodno Sabranie bulgare, Vouli ton Antiprosopon chypriote, Riigikogu estonien, Eduskunta finlandais, Houses of the Oireachtas irlandaises (Dáil et Seanad Éireann), Saeima lettonne, Chambre des députés luxembourgeoise, Tweede Kamer néerlandaise, Državni svet et Državni zbor slovènes.

(76) Cinq du Senat roumain, trois de l’Assembleia da República portugaise, un des Cortes Generales espagnoles, de la Camera dei Deputati italienne et de la Camera Deputaților roumaine.

(77)      Communications «Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19» [COM(2020) 112] et «Utiliser chaque euro disponible par tous les moyens possibles pour protéger les vies et les moyens de subsistance» [COM(2020) 143], communication conjointe sur la réaction de l’UE au niveau mondial face à la pandémie de COVID-19 [JOIN(2020) 11], communication interprétative sur l’application des cadres comptable et prudentiel en vue de faciliter l’octroi de prêts bancaires dans l’Union [COM(2020) 169] et cinq propositions législatives [COM(2020) 139, 163, 175, 186 et 219].

(78) COM(2020) 456 final et 442 final respectivement.

(79) COM(2020) 440 final, modifiant le programme initial COM(2020) 37 final.

(80) COM(2020) 220, 223, 403, 404, 405, 407, 408, 409, 441, 443, 444, 445, 446, 447, 450, 451, 452, 453, 459, 460 et 461 final.

(81) 17 de l’Assembleia da República portugaise, 11 des Cortes Generales espagnoles, trois du Senat roumain, deux du Bundesrat allemand, de la Poslanecká sněmovna tchèque et du Senát tchèque, et un de l’Országgyűlés hongrois, de l’Assemblée nationale française, du Hrvatski Sabor croate, de la Camera dei Deputati italienne, de la Seimas lituanienne, de la Kamra tad-Deputati maltaise, et du Riksdag suédois. Par ailleurs, en dehors du dialogue politique, le Sejm et le Senat polonais ont envoyé chacun une résolution sur les négociations budgétaires avec le Conseil.

(82)      Concernant l’avis motivé du Riksdag suédois sur les ressources propres et la réponse de la Commission, voir point 3 ci-dessus. Dans son avis, bien que non motivé, sur la proposition de nouveau mécanisme de protection civile de l’Union, le Bundesrat allemand a considéré que la proposition portait atteinte aux compétences nationales et régionales. La Commission a répondu que le mécanisme proposé reposait sur la compétence d’appui de l’UE exposée à l’article 196 du TFUE et qu’il utiliserait en premier lieu les ressources nationales, les États membres conservant la responsabilité première de protéger contre les catastrophes les populations, l’environnement et les biens sur leur territoire.

(83)      Quatre de l’Assembleia da República portugaise et trois des Cortes Generales espagnoles.

(84)      COM(2020) 260, 261, 281, 282 et 283 final.

(85)      COM(2020) 281 final. Avis de l’Assembleia da República portugaise

(86)      Trois du Sénat français et un de l’Assemblée nationale française.

(87) COM(2020) 65 final.

(88) De la Poslanecká sněmovna et du Senát tchèques, du Bundestag et du Bundesrat allemands, de la Camera Deputaților roumaine et du Riksdag suédois.

(89) COM(2020) 27 final.

(90) Du Bundesrat allemand, de la Seimas lituanienne, de la Camera Deputaților et du Senat roumains et du Riksdag suédois.

(91) Le Sejm polonais.

(92) Le Folketing danois.

(93) Concernant les activités de la COSAC, voir point 5 ci-dessous.

(94) COM(2019) 640 final.

(95) Des Poslanecká sněmovna et Senát tchèques, du Bundesrat allemand, de la Eerste Kamer néerlandaise et du Riksdag suédois.

(96)    Pour plus d’informations sur ces réunions, voir le rapport du Parlement européen sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux: http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/home/annual-reports.html

(97)    La COSAC est le seul forum interparlementaire prévu par les traités, dans le protocole nº 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. Elle se réunit généralement à deux reprises (une réunion des présidents, une plénière) dans l’État membre assurant la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne. La Commission a un statut d’observateur au sein de la COSAC. Pour plus d’informations sur les réunions de la COSAC en 2020, voir https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?type=082dbcc564afa0210164b2da9f5102f8&appLng=FR

(98)

   La semaine parlementaire européenne s’est déroulée au Parlement européen les 18 et 19 février 2020. Le vice-président exécutif Dombrovskis, la vice-présidente Šuica et les commissaires Gentiloni et Schmit y ont participé. Pour en savoir plus:

http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/high-level-conferences/european-parliamentary-week.html

(99)    Cette conférence, qui s’est tenue par vidéoconférence le 12 octobre, a été marquée par la présence du vice-président exécutif Dombrovskis et du commissaire Gentiloni. Pendant le premier semestre de l’année, et à l’instar des années précédentes, la conférence s’est déroulée dans le cadre de la semaine parlementaire européenne. Pour en savoir plus: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=8a8629a871fd920b017293cdfa846bc7  

(100)    Deux conférences se sont tenues respectivement les 3 et 4 mars à Zagreb et le 4 septembre par vidéoconférence. Le haut représentant et vice-président Josep Borrell Fontelles a participé à la seconde. Pour en savoir plus: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?type=082dbcc5420d8f48014247cca6f04248  

(101)      Cette conférence, organisée par vidéoconférence les 28 et 29 septembre, a été marquée par la présence de la commissaire Johansson. Une autre conférence avait été prévue pour le premier semestre de 2020, mais elle a été annulée. Pour en savoir plus:     https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=8a8629a872e48b7c0173477b67754478

(102) Cette réunion s’est tenue par vidéoconférence le 1er décembre et a été marquée par la présence du commissaire Reynders. Pour en savoir plus:     https://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/high-level-conferences/jpsg-on-europol-and-eurojust-icm.html  

(103) Cette conférence, qui s’est tenue par vidéoconférence le 19 novembre, a été marquée par la présence de la présidente de la Commission Ursula von der Leyen, du vice-président Schinas et des commissaires Johansson et Urpilainen. Pour en savoir plus:     https://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/interparliamentary-meetings/other-meetings.html

(104) Ces conférences se sont tenues par vidéoconférence respectivement le 5 octobre (avec le vice-président exécutif Timmermans et le commissaire Wojchiechowski) et le 9 novembre (avec les commissaires Reynders et Schmit). Pour en savoir plus:     https://www.parleu2020.de/en/Events#tiles_events_container_691278

(105)    La conférence des présidents des parlements de l’Union européenne est organisée chaque année dans l’État membre ayant assuré la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne au second semestre de l’année précédente.

(106)      Décision du Conseil (UE, Euratom) 2020/2053 – JO L 424 du 15.12.2020.

(107) Chypre est le deuxième État membre à avoir ratifié la décision, le 22 décembre 2020, sans la participation du parlement chypriote. Tous les autres États membres ont ratifié la décision en 2021. Elle est entrée en vigueur le 1er juin 2021.

(108)    Article 6, premier alinéa, du protocole nº 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

(109)     http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx . Pour plus de détails sur l’activité du Comité des régions en matière de contrôle de la subsidiarité, voir point 2.4.

(110) Pour de plus amples informations sur la plateforme «Prêts pour l’avenir» et «RegHub», voir points 2.1 et 2.4.

(111) Les parlements régionaux de Flandre, de Wallonie et de la Communauté germanophone belge (Belgique), de Bavière, du Brandebourg et de Thuringe (Allemagne), des îles Baléares et du Pays basque (Espagne), des Açores (Portugal), de Haute-Autriche (Autriche), de Mazovie et des Basses-Carpates (Pologne).

(112) Le parlement régional de Bavière, concernant la «vague de rénovations», l’adaptation au changement climatique, le marché unique numérique et la législation sur les services numériques, le développement rural, l’évaluation de la politique de promotion des produits agricoles, les statistiques européennes de la pêche, le livre blanc intitulé «Feuille de route pour un espace européen unique des transports», et la migration légale.

(113)      Le parlement flamand concernant les relations avec la Turquie. La Commission l’a enregistré en tant qu’avis émis par le Sénat/Senaat belge et a répondu à ce dernier.

(114) La vice-présidente Šuica a rencontré le parlement de la Communauté germanophone belge tandis que le commissaire Hogan a rencontré le parlement wallon.

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.7.2021

COM(2021) 417 final

ANNEXES

du

RAPPORT DE LA COMMISSION

RAPPORT ANNUEL 2020










SUR L’APPLICATION DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ ET SUR LES RELATIONS AVEC LES PARLEMENTS NATIONAUX

ANNEXE 1

Liste des documents de la Commission
au sujet desquels la Commission a reçu des avis motivés 1
de la part des parlements nationaux en 2020 en ce qui concerne le respect du principe de subsidiarité

ANNEXE 2

Nombre d’avis reçus par la Commission en 2020 par parlement national/chambre nationale (dialogue politique et mécanisme de contrôle de la subsidiarité)

ANNEXE 3

Documents de la Commission à l’origine du plus grand nombre d’avis 5 reçus par la Commission en 2020 (dialogue politique et mécanisme de contrôle de la subsidiarité)

(1)      Pour être considéré comme un avis motivé tel que défini dans le protocole nº 2, un avis doit exposer les raisons pour lesquelles le parlement national estime qu’une proposition législative n’est pas conforme au principe de subsidiarité et être adressé à la Commission généralement dans un délai de huit semaines à compter de la transmission de la proposition législative aux parlements nationaux dans toutes les langues officielles.

(2)      En vertu du protocole nº 2, chaque parlement national dispose de deux voix; dans le cas d’un système bicaméral, chaque chambre dispose d’une voix. Dans le cas où les avis motivés représentent au moins un tiers (un quart pour les propositions en vertu de l’article 76 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux, le seuil du «carton jaune» est atteint, ce qui signifie que le projet d’acte législatif doit être réexaminé. Depuis le retrait du Royaume-Uni, le tiers de l’ensemble des voix attribuées correspond à 18 voix sur 54. En outre, la Commission s’est engagée à fournir des réponses globales aux avis motivés émis par des parlements nationaux représentant sept voix ou plus.

(3)      Ce nombre inclut à la fois les avis formulés dans le cadre du «dialogue politique» et les avis motivés reçus des parlements nationaux.

(4)      Tous étaient des avis conjoints des deux chambres.

(5)      Le tableau classe tous les documents de la Commission pour lesquels au moins cinq avis ont été reçus. Dans certains cas, l’avis concernait également d’autres documents de la Commission.

(6)      Ce nombre inclut à la fois les avis formulés dans le cadre du «dialogue politique» et les avis motivés reçus des parlements nationaux.