Avis du Comité économique et social européen sur la communication au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Réexamen de la politique commerciale — Une politique commerciale ouverte, durable et ferme»

[COM(2021) 66 final]

(2021/C 374/12)

Rapporteur:	Timo VUORI
Corapporteur:	Christophe QUAREZ

Consultation	Commission européenne, 26.3.2021
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Relations extérieures»
Adoption en section	16.6.2021
Adoption en session plénière	8.7.2021
Session plénière no	562
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	208/2/1

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) salue le lancement de la nouvelle stratégie pour la politique commerciale de l’Union européenne. Outre la pandémie mondiale, il existe des possibilités et des risques liés au commerce mondial et à l’économie européenne. Le moment est venu de revoir les règles commerciales, tant à l’échelle mondiale que de l’Union européenne. Pour concevoir les bons outils, l’Union devra d’abord analyser et quantifier les changements intervenus dans les échanges commerciaux, en différenciant les changements temporaires et ceux liés à la COVID-19 des changements permanents.

1.2.

Le CESE soutient le principe consistant à promouvoir une politique commerciale «ouverte, stratégique et ferme» comme moyen d’améliorer l’accès au marché et de créer des conditions de concurrence équitables. Dans la pratique, elle doit favoriser la croissance durable, la compétitivité, la création d’emplois décents ainsi que de meilleurs choix de consommation en Europe. Un développement économique positif nécessite une combinaison judicieuse de politiques externes et internes. La politique commerciale ne représente qu’une partie de la solution (1).

1.3.

Le CESE convient que la modernisation de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est la priorité absolue, compte tenu de son rôle central dans la mise en place d’une matrice multilatérale efficace au service d’un programme commercial moderne qui intègre les questions environnementales et sociales. L’Union doit donc prendre l’initiative d’une dynamique de réformes de l’OMC ambitieuses et promouvoir un programme moderne pour une OMC modernisée, en mettant fin aux tabous (c’est-à-dire les aspects sociaux du commerce) et en s’attaquant durablement aux défis actuels et à venir. Pour ce faire, le CESE invite l’Union et ses États membres à établir une coopération stratégique avec les principaux partenaires commerciaux sur les questions multilatérales prioritaires (2).

1.4.

Le CESE estime que l’Union devrait promouvoir de meilleurs régimes et normes multilatéraux et bilatéraux en matière commerciale, en lien avec les enjeux en matière de changements climatiques et sociaux, d’agriculture, de lutte contre la corruption, de transition numérique, de protection de l’environnement, de biodiversité, d’économie circulaire et de sécurité sanitaire (3).

1.5.

Le CESE demande depuis longtemps que la durabilité devienne l’un des moteurs de la politique commerciale, au vu du rôle clé que le commerce peut jouer dans la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies. Il se félicite donc du fait que la politique commerciale de l’Union soit centrée sur la durabilité et que l’accord de Paris devienne un élément essentiel des futurs accords commerciaux et d’investissement. Le CESE demande une nouvelle fois que ce caractère essentiel soit étendu aux conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) (4).

1.6.

Le CESE demande un renforcement ambitieux des chapitres sur le commerce et le développement durable (CDD) dans les accords bilatéraux de l’Union en matière de commerce et d’investissement. Le prochain réexamen de ces chapitres CDD (5) fait partie intégrante de la stratégie commerciale de l’Union.

1.7.

Le CESE soutient pleinement le renforcement de la durabilité dans les chaînes de valeur mondiales (6). La politique commerciale de l’Union doit soutenir les travaux menés au niveau international qui visent à mettre en place des conditions de concurrence équitable dans les chaînes d’approvisionnement mondiales en élaborant des instruments de lutte contre la corruption et les violations des droits environnementaux, sociaux, du travail et de l’homme. Le CESE est d’avis que l’Union doit élaborer une législation ambitieuse à son échelle, par exemple sur le devoir de diligence dans les chaînes d’approvisionnement et sur la durabilité dans les marchés publics.

1.8.

Le CESE déplore l’absence de référence au rôle crucial de la société civile dans le commerce et souligne la nécessité de renforcer la coopération avec celle-ci, depuis l’élaboration des instruments et accords commerciaux jusqu’à leur suivi. Il demande le rétablissement du groupe d’experts sur les accords de libre-échange (ALE), qui a fait preuve d’un engagement profond et constant sans précédent, pour ce qui de certaines questions commerciales spécifiques, engagement qui s’avère des plus nécessaire. Il souligne également la nécessité de renforcer les groupes consultatifs internes (GCI), piliers institutionnels essentiels du suivi des ALE modernes.

1.9.

Le CESE fait observer que l’Union doit avoir une meilleure compréhension de l’importance des chaînes de valeur mondiales et de leur incidence sur les entreprises et les citoyens. La diversification des sources d’approvisionnement peut constituer un outil de résilience plus efficace que leur restriction. Il serait également utile de mettre en place des mécanismes de contrôle visant à éviter la concentration des sources d’approvisionnement au niveau des entreprises et des marchés publics.

1.10.

Le CESE soutient le renforcement de la résilience des chaînes de valeur, notamment par leur durabilité. Les échanges commerciaux et la compétitivité de l’Union dépendent des chaînes d’approvisionnement mondiales et l’«autonomie de l’Union» doit correspondre à cette réalité. La crise de la COVID-19 a mis en évidence la nécessité de renforcer l’autonomie de l’Union dans les domaines critiques et stratégiques et il est important qu’elle commence par évaluer ses vulnérabilités. Le CESE soutient les travaux de l’Union visant à instaurer un devoir de diligence dans les chaînes d’approvisionnement, afin d’améliorer leur résilience, en aidant les entreprises à détecter les risques liés aux normes sociales et environnementales. Dans ce contexte, il appuie les travaux menés en vue d’un nouveau traité des Nations unies sur les entreprises et les droits de l’homme, et d’une convention de l’OIT sur le travail décent dans les chaînes d’approvisionnement mondiales (7).

1.11.

Le CESE souligne l’importance de disposer d’un large éventail d’accords de libre-échange conclus par l’Union, qui reflètent ses propres valeurs ainsi que les normes internationales. Lorsque l’OMC ne peut agir en faveur des intérêts de l’Union ou pleinement satisfaire ces derniers, l’Union devrait s’appuyer sur les ALE conclus avec des économies de premier plan et des économies émergentes en matière de commerce international. Malgré l’existence d’un vaste réseau, plus de 60 % du commerce extérieur de l’Union s’effectue toujours en marge des accords préférentiels, sur la base des règles générales de l’OMC.

1.12.

Le CESE invite l’Union à conclure des ALE ambitieux avec des partenaires commerciaux, notamment en Asie et en Amérique. Dans le cadre de la création de partenariats stratégiques avec les pays voisins de l’Union et les pays de l’élargissement, y compris les pays méditerranéens et africains, le CESE souligne l’importance stratégique de l’approfondissement des partenariats, en particulier avec les États-Unis. En outre, l’Union doit continuer à améliorer ses relations commerciales et à garantir des conditions de concurrence équitables avec les pays d’Asie et d’Amérique latine.

1.13.

Le CESE fait observer que l’Union doit garantir un processus plus fluide entre la négociation et la ratification de ses accords de commerce et d’investissement, dans l’intérêt de sa réputation et en tant que partenaire commercial. À partir du mandat et tout au long des négociations (8), la Commission doit dialoguer avec le Parlement européen et la société civile, notamment par l’intermédiaire du CESE, afin de tenir compte des préoccupations exprimées, et veiller, en y apportant une réponse, à une plus grande fluidité des processus de ratification.

1.14.

Le CESE se félicite des actions concrètes visant à mettre en œuvre les ALE de l’Union existants, à les faire évoluer et à garantir leur application effective. Ils constituent pour l’Union un outil précieux pour soutenir le flux de biens et de services dans les chaînes d’approvisionnement mondiales et garantir une meilleure résilience de l’Union. Le responsable européen du respect des règles du commerce devrait renforcer la cohérence de la mise en œuvre et de l’application des accords de l’Union et de l’OMC, y compris les chapitres sur le commerce et le développement durable (CDD).

1.15.

Le CESE se félicite du fait que la politique commerciale de l’Union soit plus ferme en ce qui concerne la défense unilatérale de ses valeurs et de ses engagements commerciaux, lorsque toutes les autres options échouent. Elle devrait également tenir compte de toutes les retombées politiques et économiques possibles de telles décisions.

1.16.

Le CESE soutient l’utilisation continue par l’Union de l’initiative «Aide pour le commerce» en vue d’aider les pays en développement à mettre en œuvre les accords commerciaux et défendre le respect des règles et des normes, en particulier en ce qui concerne le développement durable.

1.17.

Le CESE souligne qu’il est nécessaire de garantir des conditions de concurrence plus équitables pour le secteur agricole européen. Les produits agricoles européens devraient bénéficier d’un meilleur accès au marché des pays tiers et les produits importés des pays tiers devraient respecter les normes européennes en matière de durabilité et de sécurité alimentaire. Les ALE conclus par l’Union européenne doivent respecter ses dispositions sanitaires et phytosanitaires et adhérer au principe de précaution (9).

1.18.

Le CESE se félicite de l’attention particulière accordée aux petites et moyennes entreprises (PME) dans la nouvelle politique commerciale, à tous les niveaux (10). Il demande une nouvelle fois que des efforts accrus soient déployés en matière de communication sur l’incidence du commerce international sur les entreprises et les personnes.

2.   Observations générales

2.1.

Le CESE se félicite de la demande de la Commission de partager des points de vue et des idées sur la manière de garantir qu’une nouvelle politique commerciale de l’Union bénéficie bien aux entreprises et aux citoyens. Il convient tout particulièrement de l’urgence de cette révision, étant donné le rôle concret que le commerce peut jouer dans la reprise après la pandémie de COVID-19. Le commerce étant une priorité pour le CESE, il a largement contribué à la vaste consultation publique (11).

2.2.

Le commerce international est primordial pour l’économie européenne et ses citoyens. Il est à l’origine de plus de 35 millions d’emplois au sein de l’Union, dont 45 % dépendent d’investissements étrangers. En outre, les PME représentent plus de 85 % de l’ensemble des exportateurs de l’Union. Les échanges commerciaux internationaux représentent 43 % du produit intérieur brut de l’Union. Avec son marché unique, qui compte 450 millions de consommateurs, et son PIB par habitant de 25 000 EUR, l’Union est le plus grand marché de consommation au monde et un marché attractif à l’échelle internationale. Elle est le chef de file du commerce agroalimentaire à l’échelle mondiale et un partenaire commercial de premier plan pour plus de 80 pays. Tous ces éléments font de l’Union le plus grand opérateur de marché à l’échelle internationale. Son économie est profondément intégrée au reste du monde.

L’importance d’un commerce international ouvert pour l’économie de l’Union et les citoyens européens

2.3.

Le CESE soutient l’Union dans la poursuite de sa mission centrale en matière de politique commerciale: ouvrir les marchés aux biens, services, investissements et marchés publics européens, réduire voire éliminer les barrières commerciales injustifiées dans les pays tiers, et garantir des conditions de concurrence équitables en adoptant des régimes commerciaux internationaux et bilatéraux. En outre, il estime qu’il est essentiel que la politique commerciale promeuve les valeurs de l’Union et les normes internationales, en stimulant le développement durable, en luttant contre le changement climatique et en renforçant la sécurité.

2.4.

Le CESE se félicite que la stratégie commerciale réponde aux préoccupations exprimées par certaines parties prenantes lors de la consultation publique. Toutefois, elle ne s’appuie pas suffisamment sur une réflexion approfondie quant à la manière d’améliorer la participation de la société civile à la politique commerciale (12). Le CESE souligne la nécessité de poursuivre la coopération avec la société civile au niveau national et à l’échelle de l’Union, au-delà de la révision du dialogue déjà établi avec elle, afin de veiller à ce que la politique commerciale apporte une valeur ajoutée à notre vie quotidienne.

2.5.

La crise de la COVID-19 a mis en lumière les points faibles du système commercial mondial et la vulnérabilité des travailleurs des chaînes d’approvisionnement (13) face à une crise sanitaire. La perte du contrôle des chaînes de valeur et la prise de conscience de la dépendance de l’Union sur le plan industriel ont suscité des interrogations sur les liens entre la santé et le commerce.

3.   Observations particulières

L’utilisation habile de l’«autonomie stratégique ouverte»

3.1.

Le CESE soutient l’idée d’une autonomie stratégique ouverte de l’Union. Celle-ci doit adopter une approche stratégique pour maintenir une certaine ouverture et des conditions de concurrence équitables pour les entreprises et les citoyens européens grâce à des politiques européennes modernes en matière de commerce et d’investissement. Elle doit promouvoir un commerce ouvert et équitable, fondé sur des règles, et protéger les entreprises, les travailleurs ainsi que les consommateurs contre toute pratique commerciale déloyale.

3.2.

Le CESE estime que le renforcement de la résilience et de la durabilité relève d’un choix stratégique pour l’Union. Un juste équilibre doit être trouvé entre ouverture et autonomie de l’économie européenne. La durabilité est la seule voie possible pour parvenir à la résilience.

Mieux appréhender le renforcement de la résilience et de la durabilité des chaînes de valeur

3.3.

La politique commerciale de l’Union peut jouer un rôle crucial dans la reprise après la crise de la COVID-19, compte tenu de la profonde intégration de notre économie dans les chaînes de valeur mondiales.

3.4.

L’Union doit évaluer de manière approfondie sa dépendance vis-à-vis du monde et des chaînes d’approvisionnement mondiales. Les importations peuvent contribuer à la résilience grâce à la diversification des sources d’approvisionnement (14).

3.5.

Il est nécessaire d’améliorer la coordination et la résilience au niveau multilatéral, notamment au sein des Nations unies, sans oublier l’Organisation internationale du travail (OIT), l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Par exemple, l’Union doit faire un meilleur usage des instruments internationaux tels que la déclaration des entreprises multinationales de l’OIT (15) ou les nouveaux indicateurs de qualité des investissements directs étrangers de l’OCDE concernant les incidences sur le développement durable (16). L’Union doit soutenir l’élargissement de l’accord de l’OMC sur les produits pharmaceutiques en incluant davantage de produits et de pays. En outre, la libéralisation du commerce dans les domaines des technologies et des produits de santé doit se poursuivre.

3.6.

Le CESE souligne que l’Union continuera de dépendre des importations de biens et de services divers allant des matières premières aux technologies de pointe. Il est essentiel de veiller à ce que le marché de l’Union reste ouvert. Concernant l’économie numérique, l’Union doit soutenir une «souveraineté technologique intelligente», dans le cadre de laquelle le commerce numérique permet une circulation fluide des innovations et des biens et services de haute technologie, tout en préservant ses valeurs et ses intérêts en matière de confidentialité des données et de cybersécurité.

3.7.

Le CESE fait remarquer que l’Union a la possibilité de soutenir la relocalisation de la production en Europe en créant un meilleur environnement pour les entreprises, plus favorable aux investissements, à l’innovation et à la production. La diversification des chaînes d’approvisionnement constitue souvent le meilleur moyen de renforcer la résilience. L’Union doit, par conséquent, soutenir les entreprises dans leurs décisions commerciales en leur proposant des conditions commerciales solides et équitables au moyen des ALE bilatéraux qu’elle conclut et du marché unique européen.

La nécessité d’une réforme de l’OMC et de règles mondiales pour une mondialisation plus durable et plus équitable

3.8.

Le CESE soutient le rôle actif de l’Union dans l’élaboration de règles mondiales (17). En outre, il considère que 2021 pourrait représenter un tournant pour la gouvernance commerciale et soutient les engagements de l’Union en faveur d’un système commercial multilatéral ouvert et fondé sur des règles, assorti d’une OMC réformée (18). Dans le cadre du débat sur la réforme de l’OMC, l’Union et ses États membres doivent user de leur influence et s’engager de manière résolue, en formant des alliances stratégiques avec des partenaires qui partagent les mêmes principes, afin de garantir le respect des normes internationales du travail, telles que définies et contrôlées par l’OIT. À titre d’exemple positif, qui offre également l’occasion de renforcer cette réévaluation ambitieuse, le CESE se félicite de la récente proposition des États-Unis visant à s’attaquer au problème mondial du travail forcé sur les navires de pêche dans le cadre des négociations en cours au sein de l’OMC concernant les subventions à la pêche (19).

Les moyens permettant de promouvoir la transition écologique ainsi que des chaînes de valeur responsables et durables

3.9.

Le CESE estime que la politique commerciale de l’Union devrait être conforme à la politique du pacte vert pour l’Europe, y compris aux nouvelles exigences relatives aux transitions numérique et écologique. Il est donc important de préparer de nouveaux instruments, tels que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, lesquels devraient être compatibles avec les règles de l’OMC, efficaces dans la lutte contre le changement climatique et utiles pour la compétitivité de l’industrie de l’Union européenne (20). Par conséquent, le CESE est favorable à l’ouverture d’un dialogue avec les pays tiers concernés et avec les principaux partenaires commerciaux, notamment les États-Unis et la Chine (21).

3.10.

Le CESE souligne que les chaînes d’approvisionnement mondiales constituent un élément essentiel du commerce international et de l’économie. Elles sont complexes, diversifiées et fragmentées, avec tout ce que cela suppose de possibilités et de risques. Le CESE invite l’Union à collecter davantage de données sur l’incidence positive et négative que les chaînes d’approvisionnement mondiales ont sur elle (22).

Tirer parti de l’incidence réglementaire de l’Union

3.11.

L’Union est le premier acteur mondial dans le domaine des services. La politique commerciale de l’Union peut soutenir un environnement commercial mondial dans lequel les prestataires de services européens peuvent se développer, innover et affronter la concurrence. Le commerce numérique est important au niveau mondial, notamment en raison des changements induits par la pandémie de COVID-19. L’Union doit rechercher un accord rapide et ambitieux de l’OMC sur le commerce numérique.

3.12.

La politique commerciale de l’Union devrait compléter les actions engagées par d’autres organisations internationales de réglementation, telles que les travaux de l’OCDE sur les régimes économiques et fiscaux. Elle devrait soutenir la mise en place de systèmes de coopération efficaces entre les autorités fiscales, répressives et judiciaires dans les pays partenaires.

3.13.

Le CESE estime que la stratégie devrait optimiser la capacité d’activation par l’Union de tous les instruments unilatéraux, bilatéraux et multilatéraux, à savoir le caractère contraignant des chapitres consacrés au développement durable dans les accords de commerce et d’investissement, les instruments de défense commerciale (IDC), le filtrage des investissements étrangers, la lutte contre les obstacles au commerce, la saisine de l’organe de règlement des différends de l’OMC ou les mécanismes de consultation et de règlement des différends dans les accords commerciaux bilatéraux.

3.14.

L’Union a besoin d’instruments de défense commerciale efficaces: raccourcissement des périodes pendant lesquelles sont imposées des mesures provisoires, allègement de la charge administrative liée aux enquêtes pour les entreprises de l’Union et renforcement des instruments relatifs aux subventions étrangères. Dans le cas où les pratiques nuiraient de manière significative à ses intérêts commerciaux, elle pourrait envisager un outil ad hoc, au-delà du règlement d’exécution, permettant d’ajuster les conditions d’accès au marché, lorsqu’il n’existe pas d’obligations réciproques.

3.15.

Le CESE estime que les nouveaux pays partenaires des ALE de l’Union devraient prouver qu’ils respectent pleinement les conventions fondamentales du travail de l’OIT comme condition préalable à la conclusion d’un accord commercial. Ces conventions doivent constituer un élément essentiel de tout accord de libre-échange. Dans l’hypothèse où un pays partenaire n’aurait pas ratifié ou correctement mis en œuvre ces conventions ou encore démontré un niveau de protection équivalent, le CESE demande la mise en place d’une feuille de route contraignante et ayant force exécutoire pour la ratification, avec l’assistance technique de l’OIT. La feuille de route devrait également faire partie des chapitres sur le commerce et le développement durable afin de veiller à ce que les obligations qui en relèvent soient remplies en temps utile.

3.16.

En outre, chaque ALE de l’Union doit être fondé sur une politique d’évaluation par l’Union plus efficace, améliorant ses analyses d’impact économique et de durabilité et incluant une évaluation ex post au terme de cinq années (23). Il doit prévoir des mesures compensatoires pour atténuer les effets négatifs potentiels. Enfin, l’Union doit renforcer et mieux utiliser ses instruments en vue de garantir les conditions de concurrence loyale avec les pays tiers.

3.17.

Les marchés publics de l’Union ne devraient être ouverts qu’aux entreprises des pays qui respectent les conventions fondamentales de l’OIT et l’accord de Paris sur le climat. L’Union a ouvert ses marchés publics à des pays tiers, dont beaucoup n’ont pas encore accordé la réciprocité. Cette situation est dommageable pour les entreprises européennes. Il est vital de mettre la dernière main au règlement relatif à un instrument international sur les marchés publics afin de renforcer la position de l’Union. En outre, l’Union devrait promouvoir les meilleures pratiques quant à la manière d’intégrer les critères environnementaux et sociaux dans les marchés publics (24).

3.18.

L’Union doit continuer à utiliser son initiative «Aide pour le commerce» en vue d’aider les pays en développement à mettre en œuvre les accords commerciaux et défendre le respect des règles et des normes, en particulier en matière de développement durable. Elle doit nouer une relation économique juste et prospère avec les pays en développement en vue de réduire la pauvreté et de créer des emplois décents. Elle doit mettre plus étroitement en rapport accès préférentiel et respect des normes internationales, telles que les droits du travail et les droits de l’homme.

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(1)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 108; JO C 47 du 11.2.2020, p. 38.

(2)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 53.

(3)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 37.

(4)  JO C 129 du 11.4.2018, p. 27.

(5)  Un avis d’initiative spécifique REX/535 devrait être adopté en septembre 2021.

(6)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 197.

(7)  JO C 97 du 24.3.2020, p. 9.

(8)  Un avis d’initiative spécifique REX/536 devrait être adopté début 2022.

(9)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 66.

(10)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 210.

(11)  Comité de suivi du CESE sur la contribution du commerce international à l’examen de la politique commerciale, septembre 2020.

(12)  Un avis d’initiative spécifique REX/536 devrait être adopté début 2022.

(13)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 197.

(14)  ECIPE Occasional Paper, Globalization Comes to the Rescue: How Dependency Makes Us More Resilient (Étude de l’ECIPE: «La mondialisation à la rescousse: comment la dépendance nous pousse à être plus résilients»), 06/2020; Kommers Kollegium Report on Improving Economic Resilience Through Trade (Rapport du Kommers Kollegium: «Améliorer la résilience économique par le commerce»), 2020.

(15)  Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale (2017).

(16)  https://www.oecd.org/investment/fdi-qualities-indicators.htm

(17)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 53.

(18)  JO C 159 du 10.5.2019, p. 15.

(19)  The Use of Forced Labor on Fishing Vessels («Le recours au travail forcé sur les navires de pêche»), proposition soumise à l’OMC par les États-Unis, 26 mai 2021, https://ustr.gov/sites/default/files/IssueAreas/Trade%20Organizations/WTO/US.Proposal.Forced.Labor.26May2021.final%5B2%5D.pdf

(20)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 122; NAT/834 — Avis en cours d’adoption sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières.

(21)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 37.

(22)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 197.

(23)  JO C 47 du 11.2.2020, p. 38.

(24)  JO C 429 du 11.12.2020, p. 197.