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Document 52020DC0822
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN CENTRAL BANK Tackling non-performing loans in the aftermath of the COVID-19 pandemic
COMMUNICATION DE LA COMMISSION COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE Lutter contre les prêts non performants à la suite de la pandémie de COVID-19
COMMUNICATION DE LA COMMISSION COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE Lutter contre les prêts non performants à la suite de la pandémie de COVID-19
COM/2020/822 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 16.12.2020
COM(2020) 822 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Lutter contre les prêts non performants à la suite de la pandémie de COVID-19
COMMUNICATION DE LA COMMISSION COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Lutter contre les prêts non performants à la suite de la pandémie de COVID-19
Introduction
La pandémie de COVID-19 a entraîné une grave récession économique dans l’Union européenne et dans le monde. Afin de protéger les ménages et les entreprises de ses répercussions, les autorités de réglementation et de surveillance de l’UE ont pris des mesures destinées à consolider la capacité immédiate des banques à poursuivre leurs activités de prêt et à absorber les pertes liées à la pandémie. En particulier, le paquet bancaire COVID-19 de la Commission, qui comprenait une communication interprétative de la Commission sur les cadres comptable et prudentiel de l’Union («Soutenir les entreprises et les ménages dans le contexte de la pandémie COVID-19») 1 ainsi que, à titre de solution immédiate («quick fix»), des modifications ciblées 2 des règles prudentielles bancaires de l’UE [le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) 3 ], visait à maintenir la capacité de prêt des banques aux ménages et aux entreprises pendant la phase la plus aiguë de la crise. De fait, une partie de la solution repose aujourd’hui sur les banques, en grande partie grâce au niveau solide de leurs fonds propres, qui résulte des importantes réformes menées après la crise financière de 2008. Les États membres ont également agi de façon décisive, en mettant en place des mécanismes de soutien pour atténuer les problèmes de trésorerie des ménages et des entreprises. Ces mécanismes consistent de manière générale en des régimes de garantie publique et/ou de reports de paiement («moratoires»). Ces mesures de soutien aident les emprunteurs à faire face à des problèmes de trésorerie temporaires et empêchent une forte augmentation des prêts non performants (PNP). À cet égard, l’Autorité bancaire européenne (ABE) a récemment décidé de réactiver ses orientations sur les moratoires législatifs et non législatifs 4 . La Commission a également adopté un encadrement temporaire afin de permettre aux États membres d’exploiter pleinement la flexibilité prévue par les règles en matière d’aides d’État pour soutenir l’économie dans le contexte de la pandémie de COVID-19.
La santé financière du secteur bancaire de l’UE demeure solide après le choc économique et financier initial provoqué par la COVID-19, mais la balance des risques penche vers une détérioration. Au deuxième trimestre 2020, le ratio de fonds propres de catégorie 1 s’élevait en moyenne à 16,4 % pour l’ensemble des banques de l’UE et le ratio de PNP atteignait en moyenne 2,8 %. Le ratio de couverture des besoins de liquidité des établissements financiers importants s’établissait à 165,5 %, soit un niveau confortable. Cependant, la pandémie ayant durement frappé l’économie malgré d’importantes mesures de soutien prises au niveau de l’UE et au niveau des États membres, tous les États membres se trouvent à présent en récession 5 . Les banques sont exposées à des entreprises et à des particuliers qui sont devenus plus fragiles sur le plan financier, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME), dont les sources de revenus et de financement sont moins diversifiées, et certains secteurs spécifiques (par exemple: transports, tourisme et hôtellerie). Il est donc essentiel de surveiller de près la situation et les risques éventuels pour la stabilité financière et de veiller à ce que les banques puissent continuer à jouer un rôle constructif dans la reprise après la récession économique. De nouvelles mesures structurelles pourraient être nécessaires pour empêcher les PNP de s’accumuler à moyen terme dans le bilan des banques. La Commission recommande que les établissements financiers, les autorités de surveillance et les décideurs politiques au niveau de l’Union et au niveau des États membres prennent conjointement des mesures fortes pour accroître l’état de préparation du système financier, et soutenir ainsi la stabilité financière et la reprise économique.
La nécessité de combattre le plus tôt possible une nouvelle accumulation des PNP dans le bilan des banques est l’un des enseignements essentiels tirés de la dernière crise économique. La Commission a donc organisé, en septembre 2020, une table ronde avec des parties prenantes des secteurs public et privé afin de discuter des différents éléments susceptibles de constituer une stratégie efficace pour lutter contre les prêts non performants à la suite de la pandémie de COVID-19. Sur la base des échanges qui ont eu lieu lors de cette table ronde, la Commission estime que, pour être efficace, cette stratégie devrait être axée sur un ensemble de mesures complémentaires visant à: i) développer davantage les marchés secondaires pour les actifs douteux 6 , ce qui permettrait de sortir les PNP du bilan des banques tout en assurant une protection adéquate des débiteurs; et ii) réformer les cadres en matière d’insolvabilité et de recouvrement des créances, en assurant un juste équilibre entre les intérêts des créanciers et ceux des débiteurs.
Les marchés secondaires et les cadres en matière d’insolvabilité constituaient déjà un volet important du plan d’action du Conseil de 2017 sur les PNP 7 . Malgré des progrès significatifs dans sa mise en œuvre, certaines mesures clés, notamment la directive sur les gestionnaires de crédits, les acheteurs de crédits et le recouvrement de garantie 8 proposée par la Commission, n’ont pas encore été adoptées par le Parlement européen et le Conseil. En outre, la facilité pour la reprise et la résilience peut apporter un soutien substantiel aux réformes destinées à réduire les PNP, et notamment à améliorer les cadres judiciaire, administratif et en matière d’insolvabilité qui sous-tendent la résolution efficace des PNP. Enfin, les banques devraient être autant que possible encouragées à adopter une approche proactive en vue de nouer à un stade précoce un dialogue constructif avec leurs débiteurs. La Commission continuerait, via l’instrument d’appui technique 9 , d’aider les États membres à préparer leur cadre national et à renforcer la capacité de leurs autorités de surveillance à faire face à l’augmentation des niveaux de PNP.
Sur la base du plan d’action du Conseil de 2017, de nouvelles mesures ciblées sont nécessaires pour faire face à une éventuelle accumulation à moyen terme de PNP engendrée par la pandémie de COVID-19. Dans la présente communication, la Commission propose donc une série de nouvelles mesures pour permettre de faire face aux flux de PNP à venir.
Compte tenu des incertitudes considérables qui entourent les perspectives économiques dans le contexte de la COVID-19, il importe de faire le point sur la panoplie plus large de mesures disponibles afin d’être prêts à faire face aux difficultés éventuelles que pourraient présenter les banques individuellement. À cette fin, s’appuyant sur le plan détaillé de la Commission sur la création de sociétés de gestion de portefeuille 10 , la présente communication fournit un cadre aux États membres pour faire face aux conséquences économiques de la COVID-19, si nécessaire. Elle décrit notamment les modalités d’un éventuel recours à des mesures de précaution, dans le respect du cadre de l’Union régissant la résolution des banques et des règles de l’Union en matière d’aides d’État, pour aider à faire face à l’impact de la COVID-19 sur l’économie, en complément des mesures de soutien budgétaire déployées, à des degrés divers, par les États membres pour aider les entreprises touchées.
Dans le cadre des efforts pour combattre le problème des PNP, il importe de veiller à ce que les consommateurs, et en particulier les emprunteurs vulnérables, soient dûment protégés. Parmi les mesures déjà proposées, notamment en ce qui concerne le marché des gestionnaires de crédits et des acheteurs de crédits, la Commission a proposé que la cession d’un crédit à un autre investisseur préserve la protection des emprunteurs concernés convenue avec la banque prêteuse initiale 11 . La Commission s’est également félicitée des «bonnes pratiques» sur lesquelles se sont mis d’accord le secteur financier et les organisations professionnelles et de consommateurs, qui décrivent comment les différents acteurs du marché peuvent soutenir les citoyens et les entreprises tout au long de la crise 12 . À la suite de cet accord, la Commission a l’intention d’organiser une nouvelle table ronde pour faire le point sur les mesures de soutien apportées lors de la première vague de la pandémie dans les États membres, et pour examiner dans quelle mesure les bonnes pratiques ont été appliquées sur le terrain et si elles se sont révélées utiles pour aider les consommateurs et les entreprises à tirer parti des mesures de soutien nationales. Quelles que soient les mesures supplémentaires qu’elle prendra ultérieurement, la Commission continuera à maintenir un régime de protection des consommateurs équitable, solide et appliqué de manière systématique.
Afin de garantir la mise en œuvre effective de la stratégie exposée dans la présente communication, la Commission mettra en place un groupe consultatif sur les PNP composé des parties prenantes du secteur et des organisations de consommateurs concernées. Ce groupe consultatif aidera la Commission à mettre en œuvre bon nombre des actions proposées. Le rôle de ce groupe consultatif sera de conseiller la Commission concernant de futures propositions.
1.Évolution récente des prêts non performants
Après une amélioration progressive des ratios de PNP dans l’UE ces dernières années, un certain retournement de tendance s’est produit du fait de la pandémie de COVID-19. Principalement sous l’effet d’une diminution des ventes de PNP et des activités de restructuration ainsi que de la résurgence des défauts de paiement, les derniers chiffres montrent que le ratio de PNP brut pour l’ensemble des banques de l’UE a enregistré un premier rebond, grimpant à 2,9 % au premier trimestre de 2020 contre 2,6 % au quatrième trimestre de 2019 (voir graphique 1). La tendance globalement baissière depuis le quatrième trimestre 2014 a ainsi été interrompue. Au deuxième trimestre de 2020, le ratio moyen de PNP pour l’ensemble des banques de l’UE s’élevait à 2,8 %. Si l’on ne considère que les établissements importants 13 , la situation est quelque peu différente, puisque le ratio de PNP de l’UE ressort alors à 2,94 % au deuxième trimestre de 2020, en légère baisse par rapport à 3,05 % au 1er trimestre de 2020 et à 3,22 % au quatrième trimestre de 2019. Le taux de provisionnement 14 s’est considérablement amélioré pour atteindre 63,4 % au deuxième trimestre 2020, en hausse de 1,6 point de pourcentage en glissement trimestriel et de 4,5 points de pourcentage en glissement annuel. Le montant absolu des PNP (valeur brute) pour l’ensemble des banques de l’UE s’élève à 588 milliards d’EUR (deuxième trimestre 2020), contre 585 milliards d’EUR au premier trimestre de 2020 et 646 milliards d’euros au quatrième trimestre de 2019. 15 Le tableau 1 montre que la situation reste très variable selon les États membres.
La plupart des États membres ont connu des progrès encourageants ces dernières années grâce à l’effet combiné de la croissance économique et de l’action résolue des banques, des autorités de surveillance et des décideurs politiques. Cela a facilité la réduction des volumes de PNP et des ratios de PNP. En outre, la Commission a continué de travailler de manière constructive avec les États membres pour permettre de trouver des solutions au cas par cas pour les banques, en conformité avec le cadre des aides d’État de l’Union et les règles de l’union bancaire en matière de gestion des crises.
Graphique 1: Ratio de PNP dans l’UE
Il importe cependant de reconnaître que dans plusieurs États membres, un environnement économique relativement solide a facilité la lutte contre les PNP ces dernières années. Ces derniers mois, la diminution du volume des PNP a ralenti ou s’est arrêtée, sous l’effet de la pandémie et des mesures de confinement que celle-ci a entraînées. Les analyses disponibles mettent en lumière certains aspects préoccupants en ce qui concerne les capacités de remboursement, en particulier pour les PME et dans certains secteurs spécifiques particulièrement touchés par la pandémie 16 . Pour l’instant, les mesures adoptées au niveau national face à la crise ont limité la multiplication des défauts de paiement sur les prêts. Cela a permis de contenir l’augmentation des PNP. Cependant, on ne sait quelles conséquences la levée progressive des mesures prises pour contenir la crise aura pour les emprunteurs et leurs banques. En outre, si, dans plusieurs États membres, le recours à de vastes programmes de soutien aux entreprises a protégé les banques contre des pertes liées à la COVID-19, dans les pays qui n’ont pas mis en œuvre de tels programmes (ou seulement des programmes de moindre ampleur), les banques sont devenues la première ligne de défense.
Tableau 1: PNP et provisions par État membre 17
Source: BCE. Calculs de la Commission européenne.
À présent que la conjoncture économique s’est fortement dégradée, il sera essentiel que les États membres prennent de nouvelles mesures décisives selon les besoins et remédient aux lacunes de leurs cadres nationaux en matière d’insolvabilité afin que les banques soient en mesure de faire face aux flux de PNP à venir. Cela permettrait de s’attaquer au problème des PNP de la façon la plus décisive possible et d’empêcher qu’ils ne s’accumulent de nouveau dans le bilan des banques. À cet effet, il demeure important que les PNP soient dûment comptabilisés et gérés par les banques 18 . Plus tôt les banques identifieront les PNP potentiels et constitueront des provisions pour ces prêts, plus le processus de résolution et de liquidation des PNP sera rapide et aisé, et permettra d’éviter qu’ils n’obèrent l’avenir. Les banques devraient également être encouragées à identifier à un stade précoce les débiteurs en difficulté et à entreprendre de manière proactive avec ces derniers une restructuration rapide et appropriée de leur dette, si nécessaire. En ce qui concerne plus particulièrement les entreprises, les banques devraient être tenues de développer leur capacité à évaluer rapidement l’évolution de l’aptitude de celles-ci à assurer le service de leur dette, et distinguer les besoins de liquidités des besoins pour assurer la solvabilité.
2.Développement des marchés secondaires pour les actifs douteux
Un marché secondaire profond et liquide pour les actifs douteux permettrait aux banques de réduire leurs PNP en les vendant à des tiers investisseurs. En libérant de la place dans leur bilan pour de nouveaux prêts, cela aiderait les banques à se concentrer sur leur cœur de métier, leur permettant ainsi de financer la reprise économique. Il convient d’encourager la participation au marché et d’en faciliter l’accès, en particulier pour les vendeurs et les acheteurs de petite envergure qui pourraient jouer un rôle crucial dans la résolution des PNP au niveau local.
Une étape essentielle est de parvenir rapidement à un accord sur la proposition de directive de la Commission sur les gestionnaires de crédits, les acheteurs de crédits et le recouvrement de garantie, adoptée en mars 2018 19 . Cette proposition vise à ouvrir les marchés tout garantissant que la protection du débiteur, dans l’ensemble du marché unique, ne soit pas plus faible en cas de vente du prêt que la protection qu’offrait la banque prêteuse initiale. Ainsi les obligations de protection des consommateurs seraient maintenues quel que soit le mode de résolution des PNP. Le Conseil a arrêté un mandat de négociation sur la proposition, mais le Parlement européen n’est pas encore prêt à entamer des négociations interinstitutionnelles.
Afin d’éviter une nouvelle accumulation de PNP dans le bilan des banques à plus long terme, la Commission a également proposé des améliorations ciblées du cadre applicable aux titrisations en ce qui concerne les expositions non performantes des banques (ENP 20 ). 21 La Commission se félicite de l’accord conclu par les colégislateurs en décembre 2020. Ces améliorations aideront de façon cruciale à faire face aux répercussions de la crise de la COVID-19. La levée des obstacles réglementaires existants et la modification du cadre applicable aux titrisations pour tenir compte des particularités des titrisations d’ENP tout en maintenant des normes prudentielles élevées permettront aux banques de recourir davantage à ce moyen pour libérer leur bilan des ENP.
2.1.Améliorer la qualité et la comparabilité des données
Améliorer encore la qualité et la comparabilité des données sur les PNP constituerait une mesure essentielle pour développer les marchés secondaires pour ces prêts. Les modèles de données que l’ABE a élaborés en 2017 constituent un bon point de départ pour définir un jeu de données commun sur les transactions sur les PNP dans l’UE, permettant de faciliter l’audit financier préalable et l’évaluation du prix des transactions sur les PNP. Ces modèles visent à réduire les asymétries d’information sur les marchés des PNP de l’UE et pourraient servir de base pour l’élaboration d’une norme commune pour les données sur les transactions, qui permettrait de comparer les PNP, y compris entre les juridictions.
Cependant, en raison de leur caractère facultatif et de leur complexité, ces modèles ne sont pas encore couramment utilisés par les acteurs du marché et il importe donc d’étudier comment généraliser leur utilisation. La Commission entend donc, au début de l’année 2021, charger l’ABE de revoir ces modèles en s’appuyant sur une consultation des acteurs du marché, tant côté acheteur que côté vendeur, prévue dans le courant de l’année 2021. Ce réexamen visera à mieux distinguer les données essentielles de celles qui ne le sont pas en s’appuyant sur l’expérience pratique des transactions passées sur des PNP, et à tenir compte des besoins des acheteurs tout en prenant en considération les données existantes et les coûts de traitement des données pour les vendeurs. Cela a été clairement signalé lors des discussions avec les parties prenantes dans le cadre de la table ronde sur les PNP organisée par la Commission en septembre 2020. Le calendrier global de cette initiative dépendra de l’adoption de la proposition de directive sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, qui permettra d’adopter les modèles de données de l’ABE, plus proportionnés et plus simples après leur révision, en tant que normes techniques d’exécution.
Afin de généraliser leur utilisation par les acteurs du marché et d’améliorer ainsi la comparabilité et la qualité des données, les modèles pourraient devenir obligatoires, mais dans un premier temps uniquement pour les nouveaux PNP, c’est-à-dire pour les prêts devenus non performants après une date spécifique. La norme de données serait obligatoire, mais une certaine souplesse pourrait être prévue en ce qui concerne les champs de données à remplir. À cet égard, après consultation des parties prenantes, l’ABE devra fournir des orientations pour clarifier quelles informations sont considérées comme essentielles. En outre, les banques ne devraient pas être sanctionnées s’il leur manque des données non essentielles. Le meilleur moyen de soutenir le marché secondaire des PNP serait donc de rendre obligatoire l’utilisation des modèles mais en permettant aux fournisseurs de données, pour certains champs de données non essentiels, d’opter si nécessaire pour une absence de données.
2.2.Infrastructure de données
Afin de renforcer la transparence du marché à un niveau granulaire, la Commission estime qu’il serait utile de mettre en place une plateforme centrale de données au niveau de l’UE. Cette plateforme centrale de données servirait de référentiel de données pour le marché des PNP. Elle gérerait une vaste base de données électronique (régulièrement mise à jour), évaluerait les informations et fournirait un accès aux acteurs du marché, notamment aux vendeurs de crédits, aux acheteurs de crédits, aux gestionnaires de crédits, aux vendeurs de PNP et aux plateformes privées de PNP. Cette plateforme centrale offrirait un cadre de coopération et de coordination d’envergure paneuropéenne 22 . Elle pourrait aider à établir une norme de données commune (en renforçant l’utilisation du modèle de données de l’ABE en tant que norme pour la réalisation de transactions sur les PNP), permettre des contrôles de qualité des données et une validation automatisée, et aider les vendeurs à préparer leurs données à des fins de déclaration.
En s’appuyant sur une consultation publique, planifiée pour le premier semestre de 2021, la Commission étudierait plusieurs options pour la création d’une plateforme de données au niveau européen et déterminerait la meilleure voie à suivre. Par exemple, l’une des options pourrait être de mettre en place la plateforme de données en élargissant les compétences de l’actuel entrepôt de données European DataWarehouse (ED). 23
La plateforme de données établie au niveau européen collecterait et stockerait des données anonymisées sur les transactions sur PNP qui ont eu lieu et fournirait aux acteurs du marché des informations post-négociation sur ces transactions et sur les prix de vente 24 . Cela permettrait aux acteurs du marché de comparer les transactions et d’obtenir des renseignements sur les prix effectifs des actifs et la liquidité du marché, de façon systématique. La plateforme de données pourrait également fournir des informations sur les investisseurs, leurs préférences et leurs profils, ainsi que des informations générales sur les procédures judiciaires.
Au-delà des informations sur les transactions elles-mêmes, les informations post-négociation fournies par les acheteurs de PNP sur les flux de trésorerie générés par la résolution des actifs qu’ils ont achetés pourraient apporter des renseignements essentiels sur le marché des PNP. 25 Les données relatives à la performance constituent des informations essentielles dont les investisseurs ne disposent actuellement pas de façon publique sur le marché. En particulier, des informations sur les flux de trésorerie liés au recouvrement et aux coûts permettraient d’étayer le processus décisionnel des investisseurs intéressés par des actifs similaires et d’aider ces derniers à déterminer le prix qu’ils sont disposés à payer, et contribueraient ainsi à réduire les incertitudes. Le facteur qui inciterait les acheteurs de PNP à soumettre ces informations a posteriori serait principalement la perspective d’avoir en contrepartie eux-mêmes accès à de telles informations, les renseignant sur la performance obtenue lors de la résolution d’actifs comparables. Cela fournirait une base de comparaison et améliorerait leur estimation des justes prix lors de transactions futures.
La transparence accrue ainsi obtenue soutiendrait de façon déterminante les mécanismes de formation des prix et, partant, rendrait les marchés plus efficaces. Cela contribuerait à réduire l’écart souvent élevé entre les cours acheteurs et les cours vendeurs, qui demeure un obstacle important empêchant la réalisation de nombreuses transactions. Les banques, les gestionnaires de crédits, les sociétés de gestion de portefeuille (SGP) et potentiellement les acheteurs de crédits partageraient avec la plateforme de données des informations sur les transactions et sur les performances post-négociation des actifs. En contrepartie, ces fournisseurs de données auraient accès au stock de données anonymisées et aux services d’analyse proposés par la plateforme de données. Cet aspect est important car les parties prenantes tendent à fournir ou partager des données de manière à pouvoir elles-mêmes y accéder en contrepartie. Si ces données post-négociation pouvaient être consolidées en un seul lieu, cela atténuerait ce problème pour le marché secondaire. Des données détaillées sur les taux de recouvrement et les délais de résolution par catégorie d’actifs, par procédure juridique et par juridiction aideraient certainement les investisseurs à élargir leurs activités dans l’ensemble de l’UE. Les initiatives existantes de mise en commun des données illustrent clairement le besoin de données supplémentaires sur les résolutions de PNP. La plateforme de données pourrait donc constituer à cet égard une infrastructure de marché essentielle, permettant une transparence accrue et fournissant des informations du marché secondaire sur les PNP. Cette initiative devra respecter le règlement général de l’UE sur la protection des données (RGPD) et garantir que les informations fournies à des tiers ne seront utilisées que pour promouvoir le marché secondaire des PNP et non pour collecter à d’autres fins des données relatives aux bilans des banques (par exemple, pour des opérations de fusion-acquisition) 26 .
2.3.Exploiter les sources de données existantes
Une amélioration quantitative et qualitative des données fournies aux acteurs du marché peut permettre à ces derniers d’être plus actifs et plus efficaces. Des données anonymisées, si elles sont suffisamment granulaires, peuvent permettre d’établir des agrégats utiles en plus des informations agrégées déjà fournies par les banques dans le cadre des publications du troisième pilier 27 au moyen des normes élaborées par l’ABE. Afin d’optimiser les ressources, les informations à publier pourraient utilement être intégrées dans le modèle de points de données existant de l’ABE et définies en étroite collaboration avec les autorités compétentes.
De fait, un certain nombre de sources de données existent déjà et pourraient servir de base à la publication régulière d’informations agrégées qui seraient mises à la disposition des acteurs du marché secondaire. Les entités qui collectent et stockent les informations seraient chargées de ces publications, ce qui éviterait d’imposer toute charge supplémentaire, par exemple aux banques. En collaboration avec les parties prenantes concernées, la Commission examinerait début 2021 les moyens de mobiliser ces ensembles de données existants pour les mettre à la disposition des acteurs du marché, sous une forme dûment agrégée pour garantir aux banques et aux emprunteurs une confidentialité suffisante. Des bénéfices immédiats pourraient ainsi être dégagés à faible coût. À condition de choisir un niveau adéquat de granularité, cela pourrait améliorer les informations dont disposent les nouveaux investisseurs et accroître la capacité de participation des investisseurs dans des pays hors de leur expertise de base. 28 En outre, la Commission examinerait comment développer la coopération et les connexions entre la plateforme de données au niveau européen et ces sources de données.
Parmi les principaux exemples de sources de données existantes figurent:
-«Analytical Credit Dataset» («AnaCredit»), la base de données de la BCE sur le crédit, qui collecte et partage des données granulaires sur le risque de crédit au sein du secteur bancaire de l’UE;
-les référentiels des titrisations, qui collectent et conservent de manière centralisée les enregistrements des instruments de titrisation et des actifs sous-jacents. Ils possèdent donc des données de bonne qualité sur les prêts sous-jacents, qui peuvent également fournir des renseignements précieux aux acteurs du marché secondaire des PNP;
-les données communiquées par les banques sur les délais de recouvrement et les taux de recouvrement (bruts et hors coûts de recouvrement): dans le prolongement du plan d’action pour l’union des marchés des capitaux (UMC) du 24 septembre 2020 29 , la Commission évaluerait tout d’abord la faisabilité de déclarations récurrentes, utilisant autant que possible les points de données existants.
Enfin, la Commission consulterait les parties prenantes au cours du premier semestre de 2021 sur la révision éventuelle des exigences de publication du troisième pilier prévues par le CRR. D’autres informations dont la publication pourrait être bénéfique aux marchés incluent par exemple le taux de rétablissement, le délai de recouvrement, le taux de recouvrement, etc. La publication de ces informations supplémentaires ne devrait pas constituer un inconvénient pour les banques, étant donné que ces informations permettraient un surcroît de transparence en ce qui concerne les PNP, qui serait bénéfique aux marchés secondaires. Compte tenu du chevauchement potentiel avec les modèles de données sur les PNP, l’ABE serait invitée à examiner ce point en détail afin de garantir que les exigences en matière de publication soient définies de manière efficace et proportionnée.
2.4.Processus de vente selon le principe de «meilleure exécution»
En coopération avec l’ABE et en concertation avec les autres parties prenantes concernées, la Commission entend élaborer, d’ici le troisième trimestre de 2021, des orientations à l’intention des vendeurs de PNP. Il s’agirait notamment de formuler des recommandations sur ce qui constitue un processus de vente selon le principe de «meilleure exécution» pour les transactions sur les marchés secondaires. Cela encouragerait de bons processus côté vendeur de manière générale, et pourrait aider plus particulièrement les vendeurs ou les banques de petite taille, susceptibles d’avoir moins d’expérience en matière de transactions sur les marchés secondaires. Ces orientations pourraient définir certaines conditions permettant de parvenir à un bon résultat, telles que: la garantie d’un processus de vente non discriminatoire/neutre, la nécessité d’une publicité à grande échelle, un ensemble commun de documents d’audit préalable, l’acceptation des offres par voie électronique, l’utilisation des modèles de données de l’ABE, etc. Les acteurs du marché ne seraient pas obligés de suivre les recommandations formulées dans ce document, qui constituerait seulement un instrument destiné à favoriser de bons processus de vente.
Ces orientations pourraient également fournir des informations sur la valeur ajoutée que peuvent apporter, dans le processus de vente, les plateformes de transaction sur les PNP. Cela pourrait aider les banques, en particulier celles de petite taille, à décider d’utiliser ou non des plateformes de transaction et de les utiliser ou non pour contribuer à la réalisation de leurs objectifs. Ce processus de vente selon le principe de la meilleure exécution pourrait donc indirectement encourager l’utilisation de ces plateformes.
2.5.Lever les obstacles réglementaires aux achats de PNP par les banques
L’un des obstacles qui s’opposent encore à l’achat de PNP par les banques sur le marché secondaire réside dans le traitement réglementaire des actifs en défaut achetés et les pondérations de risque que les banques doivent appliquer pour calculer les exigences de fonds propres dans le cadre de l’approche standard pour le risque de crédit. L’article 127 du CRR dispose que si une exposition non garantie en défaut est provisionnée/dépréciée à hauteur de plus de 20 %, la pondération de risque devrait être de 100 %, et dans les autres cas de 150 %. Toutefois, seules les provisions/dépréciations (appelées «ajustements pour risque de crédit») effectuées par l’établissement lui-même peuvent être prises en compte, et non les dépréciations prises en compte dans le prix de transaction de l’exposition. En pratique, cela peut conduire à une situation dans laquelle un acheteur de PNP doit appliquer une pondération de risque plus élevée à un PNP non garanti que ne le faisait le vendeur de ce PNP. Résoudre ce problème serait bénéfique en particulier aux banques de petite taille qui achètent des PNP — y compris certains acheteurs de PNP spécialisés titulaires d’un agrément bancaire — étant donné qu’elles appliquent généralement l’approche standard pour le risque de crédit. Cette mesure contribuerait à accroître la concurrence côté acheteurs.
La Commission a l’intention de mettre au point, au début de l’année 2021, en collaboration avec l’ABE, une approche idoine, qui réduirait à un niveau approprié la pondération de risque sur les actifs en défaut achetés. Une telle approche devra être en conformité avec le cadre réglementaire général et, si nécessaire, comporter des garanties appropriées pour éviter une sous-estimation du risque.
3.Sociétés de gestion de portefeuille
Les sociétés de gestion de portefeuille (SGP) offrent un certain nombre d’avantages pour le traitement des PNP. Elles sont un gage de très grande efficacité dans certaines circonstances, à savoir lorsque des actifs dépréciés affectent une grande partie du système bancaire national, et concernent principalement les prêts garantis par des biens immobiliers commerciaux et les grands risques des entreprises. Leur objectif premier est d’éliminer les PNP du bilan des banques et de tirer le plus de valeur possible de ces PNP grâce à une résolution active et au redressement des prix des actifs au fil du temps.
Il est important de noter que les SGP peuvent être soit privées soit (partiellement) financées par des fonds publics. Même en cas d’un (certain) financement public, il ne s’agit pas d’une aide d’État si l’on peut considérer que l’État agit de manière semblable à un opérateur en économie de marché. L’option d’une SGP comportant une aide d’État ne doit pas être considérée comme la solution automatique, étant donné que les SGP peuvent prendre diverses formes et être structurées et financées de diverses manières. Les SGP peuvent être décentralisées et offrir des approches ciblées et spécifiques à chaque banque. Les SGP peuvent également être établies au niveau national. De telles SGP nationales pourraient acquérir et centraliser de l’expertise, bénéficier d’économies d’échelle et de la coordination des créanciers à un niveau plus élevé, et soulager les banques qui peinent à gérer leurs PNP. Cela permettrait à ces banques de se consacrer à nouveau aux prêts aux entreprises viables et aux ménages. En dehors des SGP, plusieurs autres mesures de sauvetage d’actifs dépréciés ont été mises en œuvre avec succès ces dernières années par différents États membres. Ces autres mesures comprennent, entre autres, des initiatives venant des banques, des approches reposant sur les titrisations, des garanties ou des systèmes de protection des actifs, ainsi que des SGP ad hoc créées pour une seule banque ou communes à un nombre limité de banques. Les SGP et les systèmes de protection des actifs poursuivent des objectifs similaires et peuvent se compléter mutuellement, ce qui permet d’adopter des approches adaptées à la situation spécifique d’un État membre en matière d’actifs dépréciés. À cet égard, certains États membres travaillent déjà avec des solutions systémiques de titrisation, telles que le régime italien exempt d’aides Garanzia sulla Cartolarizzazione delle Sofferenze (GACS) et le régime grec exempt d’aides Hercules, qui ont tous deux été couronnés de succès et dans le cadre desquels de nouvelles transactions sont prévues.
Les SGP devront disposer d’une force de frappe financière suffisante en termes de capacité d’absorption des pertes ou de fonds propres afin d’apporter une contribution significative à la lutte contre les PNP engendrés par la COVID. Si l’on envisage d’établir des SGP au niveau national, il faudrait alors que celles-ci soient dotées dès le départ d’une enveloppe financière substantielle. Dans le cas de SGP publiques, cette contribution prendrait probablement la forme d’une injection de fonds propres combinée à des garanties sur le financement de la SGP. La possibilité d’un financement sur le marché sans garantie devrait être étudiée lors de la conception et, en cas de faisabilité, pourrait être préférée à un financement garanti par l’État. Cependant, même si l’on parvenait à attirer des capitaux et des financements privés, un financement public important serait probablement nécessaire dans la plupart des cas, ce qui nécessiterait une appréciation au regard des règles en matière d’aides d’État.
Des SGP nationales peuvent être mises en place en fonction des besoins du secteur bancaire national. Le périmètre des actifs pourrait être défini de manière à maximiser le potentiel et les perspectives de redressement. Cette flexibilité en ce qui concerne le périmètre des actifs devrait être encadrée par les orientations du plan détaillé de la Commission pour la création de SGP (AMC Blueprint), étant donné que certaines catégories d’actifs sont plus difficiles à gérer et qu’il peut s’avérer difficile de récupérer de la valeur sur ces actifs. L’étendue des actifs à transférer à une SGP devrait toujours être définie de manière à ce que l’efficacité globale de celle-ci ne soit pas compromise.
Afin de renforcer la coopération entre les SGP nationales et de créer de précieuses synergies, un réseau transfrontière pourrait être mis en place au niveau de l’UE. Les SGP nationales pourraient échanger les bonnes pratiques et leur expérience, mettre en œuvre les normes en matière de données et de transparence et, au besoin, coordonner les actions des créanciers. Ce réseau pourrait donc accroître l’efficacité collective des SGP nationales dans l’ensemble de l’UE.
Le principal avantage d’une telle coopération serait de tirer parti d’économies d’échelle dans le traitement de l’information. On peut considérer que la plateforme de données au niveau européen mentionnée plus haut pourrait convenir pour offrir un cadre dédié de coopération et de coordination approprié entre les SGP nationales. En outre, en reliant les SGP à la plateforme de données, il serait possible de combler certaines lacunes importantes en matière de données et d’accroître la transparence du marché. Il s’agit d’un élément important car les SGP possèdent une multitude de données qui pourraient être utiles à l’ensemble du marché. Les SGP nationales pourraient donc collecter et publier des données (pré-négociation) relatives aux PNP dans des formats standards afin d’accroître la transparence du marché, tout en respectant les exigences du RGPD. La publication, au moyen de la plateforme de données au niveau européen, des PNP détenus par les SGP et de leur performance permettrait aux investisseurs et aux plateformes de transaction de se faire concurrence plus efficacement pour les actifs des SGP et d’établir avec plus d’exactitude les prix de ces PNP. En outre, les SGP pourraient, le cas échéant, joindre leurs efforts pour mettre en place une plateforme de transaction commune au niveau européen. Puisque de nombreuses SGP établissent chacune de leur côté de telles plateformes pour faciliter les ventes et atteindre une base d’investisseurs plus large, ces efforts pourraient être combinés en vue de mettre en place une plateforme de transaction unique dédiée aux ventes réalisées par les SGP participantes. Cela pourrait également améliorer encore la coopération avec les tiers prestataires de services concernés.
Les avantages de la création d’un réseau dépendent du degré d’homogénéité des SGP nationales et de leur nombre. Premièrement, il faudra que chaque SGP nationale soit établie de manière adéquate pour garantir l’efficacité au sein du réseau. Des divergences, notamment dans la conception, les opérations et les pratiques des SGP, pourraient avoir d’importantes conséquences négatives sur les possibilités de coopération entre les SGP. La Commission encouragera donc activement la mise en œuvre correcte du plan détaillé pour les SGP dans ces domaines. Deuxièmement, un nombre plus limité de SGP nationales pourrait empêcher que se manifestent certains des effets de réseau positifs à attendre d’une coopération renforcée entre les SGP. Relier ces SGP à la plateforme de données au niveau européen resterait cependant utile. La plateforme leur permettrait de se coordonner et de coopérer afin de partager les bonnes pratiques et les informations sur les investisseurs, les débiteurs et les gestionnaires. Les SGP seraient alors en mesure de mieux cerner les différences de performance entre les États membres en matière de recouvrement, et de tirer divers enseignements de la comparaison des réussites et des points faibles de ces juridictions.
La Commission est prête à aider les États membres qui le souhaitent à mettre en place des SGP nationales 30 et elle se propose d’étudier comment favoriser les synergies et la coopération à travers l’établissement d’un réseau européen de SGP nationales 31 , en collaboration avec les SGP nationales existantes, la BCE et l’ABE. Si plusieurs États membres prenaient les devants, le réseau pourrait être mis en place progressivement, en fonction de la rapidité et de l’ampleur de l’impact sur les banques dans les différents États membres.
4.Cadres en matière d’insolvabilité, de recouvrement et de restructuration des dettes
À court terme, la Commission invite instamment le Parlement européen et le Conseil à parvenir rapidement à un accord sur la proposition législative 32 pour une harmonisation minimale des règles relatives à la procédure extrajudiciaire accélérée de recouvrement de garantie, excluant entièrement les consommateurs de cette procédure. Bien que le Conseil ait arrêté un mandat de négociation, les négociations interinstitutionnelles n’ont toujours pas commencé. Étant donné que cette mesure favoriserait la reprise économique en facilitant l’accès des PME au financement bancaire, son adoption devrait être une priorité.
L’évaluation comparative des régimes de recouvrement des prêts (prévue par le plan d’action du Conseil de 2017 sur les PNP) a été achevée 33 . Dans ce contexte, des données ont été collectées sur les taux de recouvrement et les délais de recouvrement auxquels les banques sont confrontées dans les différents États membres lorsqu’elles veulent recouvrer des PNP. Les résultats de l’évaluation donnent un aperçu du résultat des procédures d’insolvabilité nationales, en termes de délais et de valeur recouvrée, en ce qui concerne le recouvrement des prêts bancaires. En réponse à une demande d’avis de la Commission, l’ABE a collecté des données auprès de banques de tous les États membres volontaires pour participer, elle a amélioré la représentativité de l’échantillon et la qualité des données en collaboration avec les autorités nationales compétentes. Le rapport final fournit un large éventail de données utiles, notamment sur les taux de recouvrement, le délai de recouvrement et le coût du recouvrement par pays et par catégorie d’actifs, les données de certains États membres souffrant toutefois d’une faible représentativité.
L’évaluation comparative permet de mieux juger de l’efficacité du cadre juridique des États membres en ce qui concerne les débiteurs défaillants ou insolvables pour ce qui est des prêts bancaires. Comme indiqué dans le plan d’action de 2017 sur les PNP, il convient de mettre davantage l’accent, dans les recommandations par pays, sur l’amélioration des cadres en matière d’insolvabilité, en particulier dans les pays où les niveaux de PNP sont élevés.
À la lumière de cette expérience d’évaluation comparative et de l’accessibilité des données, la Commission examinera soigneusement s’il convient de procéder plus régulièrement à des évaluations comparatives des régimes d’insolvabilité 34 . Le plan d’action pour l’UMC proposait une action dans le cadre de laquelle des collectes de données pourraient être régulièrement effectuées (sur la base des obligations de déclaration), en vue d’en intégrer les résultats dans le Semestre européen. Une attention particulière sera accordée à la nécessité de ne pas faire peser inutilement des charges sur les banques.
La transposition de la directive (UE) 2019/1023 relative aux cadres de restructuration préventive 35 devrait également contribuer à prévenir l’accumulation de PNP. Le renforcement des cadres de restructuration préventive garantirait que des mesures soient prises avant que les entreprises ne se trouvent en défaut de remboursement de leurs prêts, ce qui contribuerait à réduire le risque que les prêts deviennent non performants en cas de ralentissement conjoncturel et atténuerait les retombées négatives sur le secteur financier. Dans le même temps, les entreprises non viables, n’ayant aucune perspective de survie, devraient être liquidées le plus rapidement possible. Les États membres doivent adopter et publier au plus tard le 17 juillet 2021 les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive 36 .
La facilité pour la reprise et la résilience encouragera et soutiendra les réformes visant à réduire les PNP, et en particulier à améliorer l’efficacité des cadres nationaux en matière d’insolvabilité et des systèmes administratifs et judiciaires nationaux, notamment au moyen d’investissements destinés à renforcer les capacités. Cela sera particulièrement important pour les États membres pour lesquels des besoins de réformes dans ces domaines ont été signalés dans les recommandations par pays de 2019 et de 2020 formulées dans le cadre du Semestre européen.
Les résultats de l’évaluation comparative sont également l’un des éléments sur lesquels devraient s’appuyer les travaux préparatoires en vue de mesures législatives ou non législatives en faveur d’une convergence ciblée des cadres nationaux en matière d’insolvabilité hors secteur bancaire dans le cadre du nouveau plan d’action pour l’UMC. Les mesures proposées dans le cadre de cette initiative porteraient sur les aspects des procédures d’insolvabilité qui ont été reconnus comme des obstacles aux investissements transfrontières. Comme annoncé dans le plan d’action de 2020 pour l’UMC, la Commission œuvrera en faveur d’une harmonisation ou d’une convergence ciblée des aspects essentiels du droit matériel de l’insolvabilité, tels que les éléments déclenchant l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, le rang des créances, les actions révocatoires, l’identification et le traçage des actifs appartenant à la masse de l’insolvabilité et l’évaluation des actifs. La Commission s’appuiera également, entre autres, sur les résultats d’une précédente étude comparative de 2016 sur le droit matériel de l’insolvabilité dans l’UE, qui a révélé de grandes différences entre les cadres nationaux en matière d’insolvabilité et soulevé des questions jugées dignes d’être examinées par le législateur de l’UE 37 , et elle collaborera avec un groupe d’experts indépendants. Une analyse d’impact initiale a été publiée en novembre 2020 38 ; une consultation publique suivra, et un groupe d’experts réalisera également des travaux techniques.
5.Lutter contre les PNP à la suite de la pandémie de COVID-19 en conformité avec le cadre de l’UE régissant la gestion des crises bancaires et avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État
5.1.Mesures de soutien public prises à titre de précaution dans le contexte de la pandémie de COVID-19
Alors que la situation du secteur bancaire de l’UE est globalement beaucoup plus saine qu’en 2008 et que diverses mesures atténuent les effets potentiels de la pandémie sur ce secteur, tant l’ampleur des politiques adoptées au niveau national pour parer aux conséquences de la pandémie que le degré de gravité de ces conséquences selon les secteurs économiques sont variables. En conséquence, les analyses disponibles mettent en évidence la résilience globale du secteur bancaire de l’UE face aux tensions provoquées par la pandémie 39 40 , mais elles signalent également que si la situation s’aggrave, certaines banques pourraient devoir prendre des mesures 41 .
Les autorités pourraient donc avoir besoin d’être en mesure d’intervenir afin d’empêcher que la reprise économique post-COVID ne soit entravée. Les solutions fondées sur le marché devraient rester le premier et principal outil pour faire face aux PNP, et la stratégie définie dans la présente communication vise à faciliter ces solutions et à exploiter pleinement leur potentiel. Toutefois, si des éléments indiquent que les effets de la pandémie sont susceptibles de mettre les banques en difficulté et de poser des problèmes de stabilité financière dépassant la capacité des solutions fondées sur le marché actuellement disponibles, le cadre de l’Union régissant la gestion des crises bancaires 42 et le cadre des aides d’État de l’Union 43 prévoient que, dans de telles circonstances extraordinaires, un soutien public puisse être apporté à titre de précaution afin de permettre que les prêts à l’économie réelle se poursuivent, de soutenir la reprise et d’atténuer les conséquences sociales de la crise.
Comme la Commission l’a reconnu dans sa communication de mars 2020 44 , les banques peuvent jouer un rôle majeur pour contrecarrer les conséquences de la crise de la COVID-19 en préservant les flux de crédit vers l’économie. Le soutien apporté au secteur bancaire est destiné à encourager la poursuite du financement de l’activité économique dans l’UE. À travers les politiques qu’ils ont adoptées pour soutenir l’économie réelle (au moyen de moratoires, de garanties, etc.), de nombreux États membres ont indirectement protégé les banques contre d’éventuelles pertes de crédit. De manière similaire, le soutien public direct qui serait accordé à titre de précaution par les États membres aux banques, lesquelles seraient solides sans le choc engendré par la pandémie de COVID-19, viserait à réduire au minimum le coût final pour les contribuables et les éventuelles répercussions sur l’économie réelle. Dans le même temps, l’application du cadre de l’Union régissant la gestion des crises bancaires, ainsi que du cadre des aides d’État de l’Union, garantirait que tout soutien reste ciblé et limité et n’aboutisse pas au sauvetage de banques qui connaissaient déjà des problèmes de viabilité avant la crise de la COVID-19. Pour les établissements dont la défaillance est avérée ou prévisible, le cadre de l’Union régissant la gestion des crises prévoit un ensemble d’instruments, dont, en cas de résolution, le renflouement interne.
Les mesures de précaution prises par les États membres pour soutenir la liquidité ou les fonds propres peuvent prendre différentes formes, en tant que solutions alternatives ou complémentaires. Le soutien en capital peut prendre la forme d’une injection directe de capital, mais peut également se faire au moyen d’autres types de mesures permettant de préserver le canal du crédit. En particulier, la Commission a déjà confirmé dans son plan détaillé pour les SGP la possibilité de recourir à des mesures de précaution pour financer le transfert de PNP à une SGP, à condition que ces transactions poursuivent les mêmes objectifs qu’une injection de capital et remplissent les mêmes conditions, comme c’est le cas des systèmes de protection des actifs, c’est-à-dire des garanties publiques sur un portefeuille d’actifs figurant au bilan d’une banque. Il est donc également possible de mettre en œuvre des systèmes de protection des actifs en tant que mesures de précaution en vertu de la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (BRRD) 45 , en tenant compte des garanties nécessaires pour assurer le respect des exigences légales applicables, comme précisé dans le plan détaillé pour les SGP.
5.2.Application de mesures de précaution conformément à la directive BRRD et aux règles de l’Union en matière d’aides d’État
Le cadre de l’Union en matière de gestion des crises prévoit un ensemble d’instruments pour les établissements dont la défaillance est avérée ou prévisible, dont, en cas de résolution, le renflouement interne par les actionnaires et les créanciers. En règle générale, cela s’applique à toute banque qui a besoin d’un soutien financier public exceptionnel afin de préserver sa viabilité, sa liquidité ou sa solvabilité. Toutefois, la directive BRRD reconnaît l’existence de situations exceptionnelles dans lesquelles le besoin d’un soutien financier public exceptionnel n’entraîne pas la déclaration de la défaillance avérée ou prévisible de l’établissement. Ces exceptions sont énumérées à l’article 32, paragraphe 4, points d) i) à iii), de la BRRD. En particulier, une injection de fonds propres dans un établissement solvable ou un achat d’instruments de fonds propres auprès de celui-ci pour combler une insuffisance de fonds propres constatée lors de tests de résistance, d’examens de qualité des actifs ou d’études équivalentes n’entraîne pas automatiquement la déclaration de défaillance avérée ou prévisible d’un établissement, s’il remédie temporairement à une perturbation grave de l’économie d’un État membre et préserve la stabilité financière.
Cette mesure ne peut être accordée qu’aux banques solvables. Cette condition relative à la solvabilité doit être évaluée par l’autorité compétente et doit être remplie au moment de l’octroi de la mesure.
La Commission considère que l’exception prévue à l’article 32, paragraphe 4, point d) iii), de la BRRD peut être appliquée durant la crise de la COVID-19. Cette exception pourrait s’appliquer aux banques financièrement viables mais susceptibles de pâtir des répercussions d’un événement systémique tel qu’une crise à l’échelle de l’UE ou une crise à l’échelle d’un État membre. L’objectif de cette disposition est de permettre aux États membres de fournir aux établissements un coussin de fonds propres temporaire pour faire face à des situations défavorables graves, afin de renforcer la confiance dans le secteur bancaire et de renforcer la stabilité financière. Dans sa communication sur l’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie 46 , la Commission a déjà reconnu que la crise de la COVID-19 constituait une perturbation grave de l’économie pouvant relever du champ d’application de la communication de 2013 concernant le secteur bancaire 47 . Les mesures prises pour remédier à de telles perturbations graves de l’économie peuvent relever de l’exception prévue par la directive BRRD.
Le montant des mesures de soutien doit être déterminé sur la base d’un test de résistance ou d’une étude équivalente. Comme le prévoit l’article 32, paragraphe 4, point d), de la BRRD, les mesures ne doivent concerner que des établissements solvables et sont soumises à approbation finale en vertu du cadre des aides d’État de l’Union, conformément à la pratique bien établie de la Commission. Il appartient aux autorités qui procèdent au test de résistance ou à l’étude équivalente de déterminer la méthode applicable. La période de validité du test de résistance ou de l’étude équivalente est en principe d’un an. De manière générale, la Commission entend partir du principe que les comptes des établissements sont justes. Toutefois, elle pourrait demander à l’autorité compétente de procéder à des vérifications supplémentaires au cas par cas, au moment de l’octroi de l’aide d’État, afin de confirmer l’absence de pertes probables ou subies cachées (liées, par exemple, à des erreurs de classification ou au sous-provisionnement des prêts à la date butoir du test de résistance) 48 . En ce qui concerne l’union bancaire, la BCE a déjà achevé une analyse de la vulnérabilité en juillet 2020. Les résultats de cette analyse pourraient servir de point de départ à l’évaluation des déficits de fonds propres conduisant à l’adoption de mesures de soutien en vertu de l’article 32, paragraphe 4, point d) iii), de la BRRD 49 . Des considérations similaires s’appliqueraient aux tests de résistance, tels que le test de résistance à l’échelle de l’UE de 2021, ou aux études que les autorités nationales compétentes ou la BCE pourraient mener selon la même méthode ou une méthode similaire 50 .
Du point de vue des aides d’État, les garanties publiques sur un portefeuille d’actifs figurant au bilan d’une banque ainsi que les cessions de PNP à une SGP bénéficiant d’un soutien public sont considérées comme des mesures de sauvetage d’actifs dépréciés, qui sont régies par les lignes directrices de la Commission sur les aides d’État aux banques 51 . En particulier, pour être conforme aux règles applicables en matière d’aides d’État, le prix de cession des PNP ne peut en règle générale pas dépasser la valeur économique réelle (VER), qui devrait refléter la valeur économique à long terme sous-jacente des actifs sur la base des flux de trésorerie sous-jacents et d’horizons temporels plus larges 52 , à évaluer par des experts indépendants.
La Commission examinera s’il est possible de recourir à une approche simplifiée pour déterminer la valeur économique réelle. À cet égard, il sera tenu compte des exigences de renforcement des fonds propres et d’absorption des pertes, des normes comptables appliquées par les banques et de l’évaluation par les autorités de surveillance de leur politique de provisionnement.
6.Conclusions
En fonction de la forme et de la rapidité de la reprise économique et de la suppression progressive des mesures de soutien accordées aux entreprises et aux ménages, la qualité des actifs des banques — et, partant, leur capacité de prêt — pourrait se détériorer en conséquence de la crise de la COVID-19. L’histoire nous a enseigné qu’il était préférable de s’attaquer au problème des PNP à un stade précoce et en prenant des mesures énergiques, tout en garantissant une protection solide des consommateurs, afin de permettre au secteur bancaire de jouer son rôle de soutien à la reprise économique.
Sur la base des mesures présentées par le Conseil en 2017, de nouvelles mesures structurelles sont nécessaires pour faire face à une éventuelle accumulation de PNP à moyen terme. La présente communication expose une stratégie à l’échelle de l’UE pour anticiper une future accumulation de PNP dans le bilan des banques, tout en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs. Cette stratégie s’attache à réduire les risques (à savoir en s’attaquant à un stade précoce au problème des PNP, pour éviter ainsi la possibilité qu’ils ne s’accumulent de nouveau dans le bilan des banques à l’avenir) et, de cette manière, à faire en sorte que les banques soient en mesure de soutenir la reprise économique. Cette nouvelle approche s’appuie sur les actions approuvées par les ministres des finances en 2017, dont elle prévoit de finaliser certains éléments qui n’ont pas encore été mis en œuvre. Ces actions serviraient de fondement à de nouvelles mesures. Toutes ces actions et mesures seraient complémentaires par nature et auraient davantage d’effet si elles étaient mises en œuvre ensemble.
La Commission est prête à apporter un soutien aux États membres par l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique, notamment dans les domaines suivants: i) l’élaboration de stratégies nationales en matière de PNP; ii) le renforcement de la capacité des autorités de surveillance à faire face à l’augmentation du niveau des PNP; iii) la mise en place d’une SGP nationale, conformément au plan détaillé pour les SGP et aux meilleures pratiques en la matière; iv) le développement et l’amélioration de l’architecture de gestion des données prudentielles et la promotion de l’innovation dans le domaine des technologies en matière de surveillance (les «SupTech»); et v) le renforcement des cadres régissant le recouvrement des créances, l’insolvabilité et la restructuration des dettes.
La Commission invite le Parlement européen, le Conseil et les États membres à veiller à ce que la stratégie de lutte contre les PNP soit mise en œuvre de manière coordonnée au niveau de l’Union et au niveau national. Elle demande l’adoption rapide des mesures qui ont déjà été proposées. En font partie la proposition de directive sur les gestionnaires de crédits, les acheteurs de crédits et le recouvrement de garantie. La Commission appelle également à un soutien constructif à la mise en œuvre des mesures décrites dans la présente communication et à une approche proactive de la part des États membres pour remédier à toute lacune des cadres nationaux. Cela aiderait les banques à se préparer à gérer le plus efficacement possible une éventuelle augmentation des PNP.
Tandis que des mesures structurelles sont prises pour l’économie dans son ensemble, le cadre de l’UE régissant la gestion des crises bancaires et les règles de l’Union en matière d’aides d’État comportent les outils nécessaires pour faire face aux difficultés spécifiques qui pourraient surgir dans le secteur bancaire en conséquence de la crise de la COVID-19. En particulier, des mesures de recapitalisation peuvent être déployées à titre de précaution pour les banques viables afin de faire face aux conséquences possibles de la COVID-19 et de permettre au secteur bancaire de continuer à faire partie de la solution à la crise.
Remarques: Les chiffres correspondent aux établissements de crédit nationaux et aux filiales et succursales sous contrôle étranger.
* Des données sectorielles sont indisponibles pour l’UE, la Finlande, Malte (à savoir pour le T2-2019 et le T2-2020) et la Suède (à savoir pour le T2 2019). Des données sectorielles (c’est-à-dire le montant total de l’exposition sur les ménages et les sociétés non financières) pour la Bulgarie, l’Allemagne et la Hongrie ne sont disponibles qu’en valeur comptable.
** Des données relatives au provisionnement des prêts sont indisponibles pour la Suède (à savoir pour le T2-2019) et pour la Bulgarie, l’Allemagne, la Hongrie et l’UE. Dans les quatre derniers cas, les chiffres sont fondés sur les dépréciations pour l’ensemble des instruments de dette (prêts et titres de créance). Des données sont indisponibles pour la Hongrie (à savoir pour le T2-2020).