52020AE3577

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Document 52020AE3577

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Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/65/UE en ce qui concerne les obligations d’information, la gouvernance des produits et les limites de position afin de soutenir la reprise au sortir de la pandémie de COVID-19 [COM(2020) 280 final — 2020/0152(COD)], la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2017/1129 en ce qui concerne le prospectus de relance de l’Union et des ajustements ciblés pour les intermédiaires financiers, destinés à soutenir la reprise après la pandémie de COVID-19 [COM(2020) 281 final — 2020/0155 (COD)], la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2017/2402 créant un cadre général pour la titrisation ainsi qu’un cadre spécifique pour les titrisations simples, transparentes et standardisées, afin de favoriser la reprise après la pandémie de COVID-19 [COM(2020) 282 final — 2020/0151 (COD)], la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 en ce qui concerne les ajustements à apporter au cadre relatif à la titrisation afin de soutenir la reprise économique en réponse à la pandémie de COVID-19 [COM(2020) 283 final — 2020/0156 (COD)]

EESC 2020/03577

JO C 10 du 11.1.2021, p. 30–34 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

11.1.2021

Journal officiel de l'Union européenne

C 10/30

[COM(2020) 280 final — 2020/0152(COD)]

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2017/1129 en ce qui concerne le prospectus de relance de l’Union et des ajustements ciblés pour les intermédiaires financiers, destinés à soutenir la reprise après la pandémie de COVID-19

[COM(2020) 281 final — 2020/0155 (COD)]

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2017/2402 créant un cadre général pour la titrisation ainsi qu’un cadre spécifique pour les titrisations simples, transparentes et standardisées, afin de favoriser la reprise après la pandémie de COVID-19

[COM(2020) 282 final — 2020/0151 (COD)]

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 en ce qui concerne les ajustements à apporter au cadre relatif à la titrisation afin de soutenir la reprise économique en réponse à la pandémie de COVID-19

[COM(2020) 283 final — 2020/0156 (COD)]

(2021/C 10/05)

Rapporteur général:

Giuseppe GUERINI

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 27.8.2020 [COM(2020) 281 final, COM(2020) 282 final et COM(2020) 283 final]. Parlement européen, 14.9.2020 [COM(2020) 281 final, COM(2020) 282 final et COM(2020) 283 final]. Commission européenne, 23.9.2020 [COM(2020) 280 final].
Base juridique	Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Date de l’adoption en session plénière	29.10.2020
Session plénière no	555
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	246/0/8

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE approuve et soutient les propositions de modification de la directive sur la réglementation des marchés financiers contenues dans le train de mesures pour la relance des marchés de capitaux, objet du présent avis. Les modifications qu’il comporte visent à simplifier considérablement la documentation et les exigences régissant les marchés financiers, et plus particulièrement les dispositions de la directive MiFID II. Toutefois, étant donné que le paquet de modifications comportait initialement quatre mesures différentes, le CESE, dans le présent avis, estime qu’il convient de prendre en considération l’ensemble des propositions de simplification, lesquelles visent non seulement à modifier la directive MiFID II, mais aussi, plus généralement, à réduire la charge administrative des opérateurs bancaires et financiers, libérant ainsi des ressources qui pourront être investies dans la relance économique.

1.2.

Le CESE soutient les propositions de la Commission et approuve les objectifs de son train de réformes. Il est en effet nécessaire de déployer tous les efforts en matière d’innovation des règles pour: i) faciliter les investissements dans l’économie réelle; ii) favoriser l’attribution de prêts aux personnes et aux PME; iii) encourager la recapitalisation des entreprises européennes et le renforcement du rôle des marchés des valeurs mobilières.

1.3.

Le CESE accueille favorablement la simplification de certaines des charges imposées par la réglementation financière aux contreparties éligibles et aux investisseurs professionnels, tout en souscrivant au soutien déjà manifesté par les banques à cet égard.

1.4.

Le CESE, en tant que représentant des consommateurs et de la société civile, rappelant la nécessité de protéger les épargnants et les investisseurs non professionnels, se félicite du choix de la Commission, laquelle, en proposant ces modifications, a pour but de maintenir à un niveau élevé le seuil de la réglementation financière en recherchant un équilibre entre les besoins des différentes catégories d’investisseurs. La simplification des règles ne doit pas, en effet, réduire les garanties dont bénéficient les épargnants et les investisseurs moins expérimentés, qu’il convient de distinguer des opérateurs professionnels.

1.5.

Le CESE soutient l’objectif de la Commission de réduire les coûts de mise en conformité et d’éviter le gaspillage des ressources matérielles en diminuant considérablement la production de documents papier relatifs aux investissements au profit des outils numériques, lesquels assurent une interaction plus rapide et plus sûre entre les opérateurs et les clients, en rendant la documentation plus facile à conserver et en garantissant une meilleure durabilité environnementale.

1.6.

Le CESE se félicite tout particulièrement de l’objectif visant à faciliter la titrisation des expositions non performantes. Cette évolution des règles permet aux banques d’alléger leurs bilans en augmentant leur capacité de prêt à un moment où cette capacité est vitale.

1.7.

Le CESE estime dès lors que l’intervention de la Commission devrait aller encore plus loin et se faire plus incisive que ce qui est proposé. La législation relative à la sécurisation des prêts non performants aujourd’hui en vigueur a été conçue avant la pandémie et présente des rigidités susceptibles d’avoir une incidence négative sur l’économie réelle et en particulier sur les PME dans le contexte économique actuel, fragilisé par la pandémie.

1.8.

Ces rigidités, en particulier celles relatives au calendrier des opérations de cession des expositions non performantes (ENP) par les banques, doivent être gérées avec beaucoup de prudence afin que la simplification proposée n’avantage pas de manière excessive les opérateurs spécialisés dans le traitement des prêts non performants, ce qui plongerait les entreprises de l’économie réelle dans des difficultés (supplémentaires) si les banques étaient amenées à se libérer de ces prêts dans un délai trop court.

2. Observations générales

2.1.

La série de propositions de modification du règlement financier avancées par la Commission européenne le 24 juillet 2020 vient s’ajouter à un certain nombre de mesures adoptées au cours des derniers mois concernant les questions bancaires et financières dans le but de stimuler une véritable reprise après la crise déclenchée par la pandémie de COVID-19.

2.2.

La première série de mesures qui composent cette stratégie avait trait au secteur bancaire et proposait de soutenir l’octroi de prêts bancaires aux ménages et aux entreprises dans l’ensemble de l’Union européenne afin de lutter contre les effets néfastes de la pandémie sur la demande et sur l’offre dans différents secteurs de production.

2.3.

Au contraire, les modifications contenues dans le train de mesures proposé le 24 juillet visent les marchés de capitaux et ont pour but de promouvoir l’investissement, d’augmenter la capitalisation des entreprises et d’accroître la capacité des banques à financer la reprise économique.

2.4.

Le train de mesures proposé par la Commission préconise des modifications spécifiques visant à simplifier quatre grandes mesures de réglementation bancaire et financière: la directive sur les instruments financiers (MiFID II), le règlement Prospectus, le règlement sur les titrisations et le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR). C’est pourquoi, bien que le présent avis porte essentiellement sur la directive MiFID II, il a été jugé important de donner un avis sur l’ensemble du paquet, étant donné que l’efficacité et l’utilité de l’initiative de la Commission semblent plus évidentes lorsqu’elles sont placées dans la perspective d’un cadre général de modifications.

2.5.

Les mesures visant à simplifier les exigences fixées par la directive MiFID II en matière d’information étaient déjà prévues pour 2021 et 2022, de sorte que la Commission avait déjà mené une consultation publique à cette fin. De l’avis du CESE, il y a lieu d’anticiper ces modifications afin de réduire rapidement, à un stade critique pour l’économie européenne, les coûts de mise en conformité liés à la mise en œuvre des règles de la MiFID II.

2.6.

Les propositions de modification du règlement (UE) 2017/1129 relatif aux prospectus par le biais de la promotion d’un «prospectus de relance de l’Union» et les ajustements ciblés pour les intermédiaires financiers contenus dans le paquet préparé par la Commission introduisent des simplifications visant à réduire à 30 pages la longueur des prospectus, lesquels en comportent actuellement plus de 100.

2.7.

Avec les modifications apportées au règlement sur les titrisations et les exigences de fonds propres, la Commission entend par ailleurs améliorer les outils dont dispose le système bancaire de l’Union européenne afin d’améliorer sa capacité à financer l’économie réelle. Ces mesures font suite à sa proposition précédente visant à modifier les règlements (UE) no 575/2013 et (UE) 2019/876 en réaction à la pandémie de COVID-19.

2.8.

La proposition de la Commission, centrée sur la titrisation des prêts non performants, voudrait favoriser la possibilité de les transformer en titres négociables. La titrisation devrait ainsi permettre de libérer des capitaux bancaires pour d’autres prêts et financer la reprise économique pour un éventail plus large d’investisseurs.

2.9.

D’une manière générale, les propositions de la Commission visent toutes à simplifier efficacement la documentation relative aux investissements afin de réduire la charge administrative et de libérer ainsi des ressources pour investir dans une reprise économique rapide.

3. Observations spécifiques et générales

3.1.

Le CESE accueille favorablement les propositions de la Commission et souscrit à ses objectifs. Il est en effet nécessaire de déployer tous les efforts sur le plan réglementaire pour: i) faciliter les investissements dans l’économie réelle; ii) favoriser l’attribution de prêts aux personnes et aux PME; iii) encourager la recapitalisation des entreprises européennes et le renforcement du rôle des marchés des valeurs mobilières.

3.2.

Le CESE se félicite de l’intention d’alléger une partie de la charge que représente la réglementation financière, surtout pour les contreparties éligibles et les investisseurs professionnels. En ce sens, l’objectif de simplification poursuivi par la Commission a déjà été salué par les opérateurs du secteur bancaire.

3.3.

En tant que représentant des consommateurs et de la société civile, le CESE apprécie le choix de maintenir à un niveau élevé le seuil de réglementation visant à protéger les épargnants et les investisseurs non professionnels, tout en recherchant un équilibre entre les différents besoins. Il va de soi que la simplification de la réglementation ne doit pas réduire les garanties dont bénéficient les épargnants et les investisseurs moins expérimentés, qu’il convient de distinguer des opérateurs professionnels et des contreparties éligibles.

3.4.

De manière générale, comme indiqué récemment dans le rapport du Forum de haut niveau sur l’union des marchés des capitaux, le CESE demande une révision complète des règles bancaires et financières de l’Union européenne afin d’éliminer les chevauchements et les divergences dans le secteur et, surtout, de remplacer les dispositions (destinées à protéger la sécurité des épargnants) qui se sont avérées inefficaces, coûteuses et punitives tant pour les opérateurs financiers que pour les investisseurs.

3.5.

Le CESE soutient également l’objectif de la Commission de réduire les coûts de mise en conformité et le gaspillage des ressources matérielles en diminuant considérablement la production de documents papier au profit des formes d’interaction numérique. De fait, les outils numériques permettent de garantir une interaction plus rapide et plus sûre entre les opérateurs et les clients en rendant la documentation plus facile à conserver à long terme et en garantissant une meilleure durabilité environnementale.

3.6.

Le CESE marque également son accord avec la simplification des coûts et des charges accessoires pour les investissements, qui distingue différents niveaux d’exigences d’information selon que les contreparties sont éligibles ou non. Dans ce contexte, à la fois ponctuel et spécifique, il s’impose aussi de trouver un juste équilibre entre la nécessité d’une simplification et le besoin d’une protection adéquate des épargnants et des investisseurs non professionnels.

3.7.

Parmi les aspects les plus pertinents de la proposition de modification de la directive MiFID II, le CESE tient à souligner ceux qui portent sur les limites et la couverture prévues pour les investissements dans les produits financiers dérivés dans le domaine de l’énergie; toutefois, il estime qu’il serait utile que l’intervention en faveur de l’introduction d’une exemption pour opérations de couverture des risques concernant les dérivés énergétiques puisse prévoir des incitations afin d’encourager les investissements dans les énergies renouvelables.

3.8.

Le CESE se félicite de la décision de la Commission de confirmer les règles limitant le recours aux opérations de couverture à l’aide d’instruments financiers provenant d’investissements dans des produits agricoles destinés à la consommation humaine. En effet, bien qu’il soit important et nécessaire d’assurer le développement de nouveaux marchés en encourageant également les investissements au moyen d’instruments financiers, les produits agricoles désignés comme importants méritent une attention particulière afin d’éviter, par exemple, de récompenser les utilisations non alimentaires.

3.9.

Le CESE se félicite que, parmi les modifications proposées, figure la simplification de tous les prospectus, rapports d’information et rapports périodiques, qui permettra d’effectuer des économies en vue de promouvoir des investissements alternatifs, notamment grâce à un recours accru aux outils numériques.

3.10.

La réduction de la longueur des prospectus est jugée tout aussi positive, car elle réduit le coût de mise en conformité par rapport aux documents qui, dans la pratique, étaient souvent trop longs et difficiles à comprendre pour les épargnants les moins expérimentés. Le CESE espère dès lors que la simplification sera double et portera à la fois sur les ressources consacrées à l’information et, surtout, sur la fourniture d’informations pertinentes aux épargnants.

3.11.

Une simplification globale du secteur, bien résumée dans le nouveau modèle de «prospectus de relance de l’Union», pourrait soutenir l’afflux de liquidités vers les entreprises et la reprise des niveaux de fonds propres mis à mal pendant la pandémie de COVID-19. Elle faciliterait aussi l’émission de nouvelles actions par les entreprises à capitalisation faible ou moyenne, ce qui aura pour effet d’améliorer l’accès au capital sans renoncer pour autant à la nécessaire protection des épargnants.

3.12.

La modification proposant de relever de 75 à 150 millions d’EUR le seuil d’exemption du prospectus pour les titres autres que de capital émis par les entreprises par l’intermédiaire d’établissements de crédit semble particulièrement utile pour promouvoir un rôle actif des banques et des établissements de crédit au soutien à la relance. La proposition de la Commission prévoit que cette augmentation du seuil d’exemption du prospectus soit temporaire. Toutefois, le CESE estime que, lorsque la mesure favorise une diversification effective des formes de financement des entreprises en rapprochant les PME du marché des capitaux, il conviendrait de la maintenir au-delà de la période de crise.

3.13.

Le CESE se félicite de l’objectif consistant à simplifier les titrisations en leur accordant un traitement prudentiel moins strict lorsqu’elles concernent des PNP, ce qui permettrait aux banques d’alléger leurs bilans et entraînerait ce faisant une augmentation de leur capacité de prêt. Il convient néanmoins de veiller scrupuleusement à ce que cette simplification ne profite pas uniquement aux entreprises spécialisées dans le traitement des PNP, ce qui causerait des difficultés supplémentaires aux entreprises si les banques les vendaient trop rapidement.

3.14.

S’agissant plus particulièrement des propositions relatives à la titrisation des prêts non performants, le CESE, tout en partageant l’objectif des propositions de la Commission, estime que l’action devrait être plus ambitieuse que celle qui est proposée.

3.15.

Les propositions présentées tout récemment par la Commission tendent en fait, à juste titre, d’introduire des règles spécifiques pour les expositions non performantes, dans le but de les différencier à certains égards des prêts performants. L’on notera toutefois que l’ensemble du cadre réglementaire relatif aux prêts non performants actuellement en vigueur est marqué par des rigidités susceptibles d’avoir une forte incidence sur l’économie réelle, en particulier sur les PME, surtout dans le contexte économique actuel, qui a été fragilisé par la pandémie.

3.16.

L’on pense ici plus particulièrement au règlement relatif à la couverture minimale des pertes sur les expositions non performantes, qui impose des dévaluations des PNP selon un calendrier strict et ne tient que peu (voire pas du tout) compte de la valeur économique réelle des garanties sur ces prêts. Si un tel cadre semblait difficile à concilier avec la réalité du marché secondaire des prêts non performants avant la pandémie, l’on imagine aisément qu’il sera encore plus problématique dans l’environnement économique de l’après-pandémie. Il convient dès lors, au moins temporairement, de suspendre ou de redéfinir les courbes d’affectation prévues dans le règlement relatif au filet de sécurité prudentiel pour les PNP. Il convient en outre de souligner la nécessité d’assouplir, à titre temporaire, la règle des 90 jours de retard, en raison de la situation d’urgence liée à la COVID-19, afin d’éviter les répercussions sociales négatives d’un délai aussi serré.

3.17.

Le CESE est conscient que la proposition présentée par la Commission européenne dans le train de modifications visant à faciliter la relance du marché des capitaux vise à lutter contre les effets de la pandémie de COVID-19, mais l’on ne saurait se dispenser de souligner que les dispositions relatives à la couverture minimale des prêts non performants énoncées dans le règlement (CE)2019/630 du Parlement européen et du Conseil sont actuellement insuffisantes pour faire face aux incidences économiques de la pandémie et qu’elles devraient, dès lors, être temporairement assouplies.

3.18.

En sus des propositions de la Commission relatives aux prêts titrisés, il y a lieu, en améliorant l’article 127 du CRR, de rendre plus efficace que ce n’est actuellement le cas avec les règles prudentielles actuellement en vigueur, le traitement des prêts non performants acquis par des entités spécialisées et des établissements financiers sans recourir à des titrisations. La réglementation actuelle crée un effet dissuasif paradoxal en raison de l’absorption excessive de capitaux par les établissements financiers qui achètent des PNP sur le marché secondaire.

3.19.

Il s’ensuit un avantage pour les fonds spécialisés dans l’acquisition de prêts non performants, lesquels, dans certains cas, sont détenus par des opérateurs financiers situés en dehors de l’Europe et qui ne sont soumis ni au cadre réglementaire de l’Union européenne ni au règlement CRR. Il en résulte un paradoxe qui viole le principe «même risque, même règle», à savoir que l’accent mis par l’Union européenne sur la réglementation interne est susceptible d’avantager ceux qui opèrent sur le marché unique européen tout en maintenant leur siège statutaire et leurs capitaux en dehors de l’Union européenne et, du moins en partie, en dehors de son système de règles.

Bruxelles, le 29 octobre 2020.

Le président du Comité économique et social européen

Christa SCHWENG

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