Communication de la Commission

Liste préliminaire des secteurs considérés comme exposés à un risque de fuite de carbone, 2021-2030

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2018/C 162/01)

1.   Introduction

La mise aux enchères est la méthode générale d’allocation des quotas d’émission aux entreprises prenant part au système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne.

L’allocation de quotas d’émission à titre gratuit constitue une exception à cette règle, qui s’applique uniquement au cours d’une période transitoire. Elle concerne une part décroissante de quotas. L’allocation transitoire à titre gratuit de quotas d’émission ne vise pas à accorder des subventions aux producteurs concernés mais à réduire l’incidence économique de l’introduction immédiate et unilatérale par l’Union européenne d’un marché des quotas d’émission.

Dès lors, l’allocation à titre gratuit est fournie à des secteurs d’activité bien définis en tant que mesure de sauvegarde à l’encontre d’un risque considérable de fuite de carbone jusqu’à ce que des mesures stratégiques comparables soient adoptées en matière de climat par d’autres pays. La fuite de carbone correspond à une situation dans laquelle, pour des raisons de coûts liés aux politiques climatiques, les entreprises de certains secteurs ou sous-secteurs industriels devaient transférer leur production vers d’autres pays ayant des contraintes d’émission moins strictes. Cela pourrait déboucher sur une augmentation de leurs émissions totales au niveau mondial, ce qui nuirait à l’efficacité des stratégies d’atténuation des émissions de l’Union européenne tout en réduisant la production économique des entreprises de l’Union européenne grandes consommatrices d’énergie en raison d’une perte de parts de marché.

L’allocation à titre gratuit permet de répondre aux préoccupations légitimes relatives à la compétitivité en abaissant les coûts effectifs du carbone pour les secteurs et sous-secteurs industriels détenant des ressources financières qui pourraient être utilisées pour investir dans les technologies à faible intensité de carbone.

La directive relative au système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne récemment révisée (1) fixe les règles du système d’allocation de quotas à titre gratuit pour la période 2021-2030 et habilite la Commission européenne à adopter un acte délégué pour compléter la directive concernant les secteurs et sous-secteurs exposés au risque de fuite de carbone.

Les travaux préparatoires ont commencé pour établir la liste des secteurs et sous-secteurs exposés au risque de fuite de carbone qui sera valide pour l’ensemble de la période de 10 ans allant de 2021 à 2030, ce qui fournira à l’industrie un niveau élevé de sécurité et de certitude concernant le système, éléments importants pour leurs investissements sur le long terme. Le but de la présente communication est de rendre publics les résultats de l’évaluation de premier niveau (ci-après la «liste préliminaire relative aux fuites de carbone») afin de donner aux secteurs ou sous-secteurs industriels concernés le temps nécessaire pour préparer leurs demandes selon les critères d’admissibilité visés à la section 4.2 et suffisamment tôt avant le délai fixé dans la directive SEQE révisée (le 30 juin 2018 pour les demandes transmises par les États membres)

2.   Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne pour la période 2021-2030

La liste relative aux fuites de carbone est une condition préalable à d’autres actes juridiques (2) visant à mettre en œuvre la réforme post-2020 du SEQE de l’Union européenne, qui servira à déterminer l’allocation de quotas à titre gratuit que les industries recevront afin de se prémunir contre le risque de fuite de carbone. Afin d’être prêts pour le début de la quatrième période d’échange le 1er janvier 2021, ces actes juridiques doivent être adoptés les uns après les autres et il convient de prévoir un temps suffisant pour assurer la participation des parties prenantes. La liste relative aux fuites de carbone pour 2021-2030 doit être publiée avant que les données permettant de mettre à jour les valeurs des référentiels techniques et de déterminer les allocations à titre gratuit soient présentées par l’industrie par l’intermédiaire des États membres.

La directive relative au SEQE de l’Union européenne révisée contient des dispositions visant à garantir que la liste relative aux fuites de carbone sera plus concise que les précédentes décisions en la matière afin de veiller à ce que les secteurs qui connaissent un risque élevé de fuite reçoivent un nombre adéquat d’allocations à titre gratuit. Cela permettra également d’assurer la conformité de l’Union européenne avec les obligations qui lui incombent dans le cadre de l’OMC. Concrètement, la directive SEQE révisée prévoit en détail la manière dont les règles d’allocation à titre gratuit et la liste relative aux fuites de carbone doivent être établies.

L’inscription sur la liste d’un secteur ou d’un sous-secteur donne droit à chaque installation dans ces (sous-)secteurs à 100 % de ses allocations à titre gratuit calculées sur la base des référentiels (3), tandis que ceux qui ne figurent pas sur la liste en recevront 30 % (jusqu’en 2026), pourcentage qui diminuera progressivement jusqu’à la suppression des allocations à titre gratuit en 2030. Par conséquent, la liste relative aux fuites de carbone aura une importance économique considérable puisque les allocations gratuites présentent une grande valeur financière.

3.   Processus

Durant la consultation en ligne qui s’est tenue entre novembre 2017 et février 2018, les parties prenantes ont été invitées à donner leur opinion concernant les choix méthodologiques qui ont été faits pour établir la liste relative aux fuites de carbone. Les répondants étaient des associations sectorielles (102), des entreprises individuelles (43), des ONG (5), des institutions gouvernementales (5) et 1 particulier. Au total, 156 parties intéressées ont transmis leurs commentaires. Les répondants sont favorables aux évaluations de deuxième niveau qui visent à reproduire le niveau de solidité, d’équité et de transparence des évaluations quantitatives de premier niveau. Ils ont exprimé leur soutien à un cadre d’appréciation uniforme qui repose sur la participation des parties prenantes. Les entreprises estiment qu’elles devraient être consultées avant que l’évaluation soit achevée.

Les réunions ad hoc sur la préparation de la liste relative aux fuites de carbone des 22 février et 22 mars 2018 ont permis de discuter du processus de fuite de carbone et des autres travaux concernant les évaluations nécessaires qui doivent encore être réalisées.

Le 2 mars 2018, un atelier a été organisé pour donner une vue d’ensemble aux parties prenantes sur le cadre juridique révisé et le processus de mise en œuvre du SEQE de l’Union européenne en ce qui concerne les allocations à titre gratuit et la fuite de carbone. Le principal point débattu portait sur le processus, le contenu et les critères des évaluations en préparation de la liste relative aux fuites de carbone pour la période 2021-2030. Un autre événement réunissant les parties prenantes est prévu le 16 mai 2018 au cours duquel les résultats de la liste préliminaire relative aux fuites de carbone seront discutés avec les secteurs de l’industrie et d’autres parties prenantes (États membres, ONG, think tanks, etc.) au niveau européen.

4.   Critères utilisés pour définir le risque de fuite de carbone (2021-2030)

Pour déterminer l’exposition au risque de fuite de carbone, la Commission doit procéder à une évaluation de l’ensemble des secteurs et sous-secteurs industriels sur la base des critères établis dans la directive relative au SEQE de l’Union européenne.

L’évaluation des fuites de carbone est réalisée en deux étapes:

4.1.   Évaluation de premier niveau

L’évaluation quantitative «de premier niveau» est effectuée sur la base de la Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE). Toutes les activités définies aux sections B (industries extractives) et C (industrie manufacturière) ont été évaluées, dans la mesure où toutes les installations relevant du SEQE de l’Union européenne sont classées dans l’une ou l’autre section. Le niveau de désagrégation de la NACE à 4 chiffres a été utilisé comme point de départ.

L’indicateur de fuite de carbone est défini à l’article 10 ter de la directive SEQE comme le résultat de la multiplication de l’intensité des échanges d’un secteur avec des pays tiers par l’intensité des émissions dudit secteur. Les secteurs et sous-secteurs où l’indicateur de fuite de carbone est supérieur à 0,2 sont considérés comme exposés à un risque de fuite de carbone.

L’intensité des échanges avec des pays tiers est définie dans la directive SEQE révisée comme le rapport entre la valeur totale des exportations vers les pays tiers plus la valeur des importations en provenance des pays tiers et la taille totale du marché pour l’Espace économique européen (chiffre d’affaires annuel plus total des importations en provenance des pays tiers).

L’intensité des émissions est mesurée en kg de CO2 par euro de valeur ajoutée brute et est exprimée comme la somme des émissions directes et indirectes du secteur concerné, divisée par la valeur ajoutée brute.

Les données contenues dans le journal des transactions de l’Union européenne (EUTL) sont considérées comme la source la plus précise et la plus transparente de données relatives aux émissions de CO2 par installation, et elles ont donc été utilisées pour calculer les émissions directes des secteurs. Les installations ont été classées par secteurs au niveau NACE-4 sur la base des informations relatives aux installations transmises par les États membres dans les mesures nationales d’exécution (MNE) conformément à la décision 2011/278/UE (6).

En ce qui concerne l’évaluation de la consommation d’électricité servant au calcul des émissions indirectes, en l’absence de telles données au niveau de l’EU-28, les données collectées directement auprès des États membres sont considérées comme la source la plus fiable (7). La consommation d’électricité est convertie en émissions indirectes au moyen d’un facteur d’émission pour la production d’électricité. Le calcul est le même que dans les deux derniers exercices similaires, à savoir que la moyenne de la production combinée d’électricité totale constitue la valeur de référence, fondée sur l’intensité d’émission moyenne de l’Union européenne calculée d’après l’électricité produite à partir de la totalité des combustibles utilisés, ce qui comprend l’ensemble des sources d’énergie européennes, divisée par la quantité correspondante d’électricité produite.

Le facteur d’émission pour la production d’électricité a été mis à jour par la Commission afin de rendre compte de la décarbonation du système électrique et de l’importance croissante des énergies renouvelables. Tandis que la valeur utilisée dans les deux listes précédentes était basée sur l’année de référence 2005, la nouvelle valeur est basée sur l’année de référence 2015, ce qui est conforme au critère des «données disponibles pour les trois dernières années civiles» (2013-2015) mentionné à l’article 10 ter, paragraphe 5, de la directive SEQE de l’Union européenne. Sur cette base, la valeur mise à jour a été fixée à 376 grammes de dioxyde de carbone par kWh.

4.2.   Possibilité de demander une évaluation de deuxième niveau

La directive SEQE révisée prévoit des règles détaillées concernant la possibilité, pour certains secteurs et sous-secteurs, de demander à bénéficier d’une deuxième évaluation, s’ils ne remplissent pas le critère principal lié au risque de fuite de carbone, en vue de leur inclusion dans la liste des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone.

La directive SEQE révisée dispose clairement que l’inclusion de certains secteurs et sous-secteurs dans ladite liste au titre d’une évaluation de deuxième niveau relève d’une décision de la Commission. Elle établit en effet une distinction nette entre la possibilité de demander une évaluation de deuxième niveau, la procédure d’évaluation elle-même et ses critères, et l’inclusion effective d’un secteur dans la liste. La présente liste préliminaire concerne la possibilité de demander une évaluation.

Dans les cas où l’indicateur lié au risque de fuite de carbone se situe entre 0,15 et 0,2, la réalisation d’une évaluation qualitative peut être demandée, sur la base des critères visés à l’article 10 ter, paragraphe 2, en transmettant des éléments probants concernant le potentiel de réduction, les caractéristiques du marché et les marges bénéficiaires.

Les secteurs et sous-secteurs dont l’intensité des émissions (utilisée pour le calcul de l’indicateur lié au risque de fuite de carbone, voir la section 4.1) est supérieure à 1,5 peuvent demander soit une évaluation qualitative, soit une évaluation quantitative, à un niveau désagrégé (nomenclature Prodcom à 6 ou 8 chiffres).

Les secteurs et sous-secteurs pour lesquels l’allocation de quotas à titre gratuit est calculée sur la base des valeurs des référentiels des raffineries peuvent également demander les deux types d’évaluation.

Les secteurs et sous-secteurs qui sont classés selon la nomenclature Prodcom à 6 ou 8 chiffres dans la liste des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone pour la période 2015-2020 (8) peuvent demander une évaluation quantitative à un niveau désagrégé.

Les critères à remplir pour pouvoir bénéficier d’une évaluation «de deuxième niveau» sont fixés dans la directive révisée, à l’article 10 ter, paragraphes 2 et 3, et sont repris de manière synthétique dans le tableau 1 ci-dessous.

Tableau 1

Synthèse des critères à remplir pour pouvoir bénéficier d’une évaluation «de deuxième niveau»

5.   Liste préliminaire des secteurs exposés aux fuites de carbone pour 2021-2030

La liste préliminaire des secteurs exposés aux fuites de carbone est le résultat du premier niveau d’évaluation qui couvre tous les secteurs industriels. Elle comprend les secteurs considérés comme étant exposés à un risque important de fuite de carbone pendant la période 2021-2030 du SEQE de l’Union européenne dans le tableau 2 de l’annexe à la présente communication. Les secteurs et sous-secteurs qui seront considérés comme pouvant demander une nouvelle évaluation au titre des quatre critères figurant dans la directive SEQE de l’Union européenne révisée (détaillés au point 4.2 ci-dessus) sont présentés dans les tableaux 3, 4 et 5 de l’annexe de la présente communication.

6.   Prochaines étapes

Les secteurs et sous-secteurs qui peuvent demander des évaluations de deuxième niveau au titre des critères A, B ou C peuvent adresser une demande à la Commission européenne au plus tard trois mois après la date de publication de la présente liste préliminaire des secteurs exposés aux fuites de carbone. Les demandes, accompagnées des éléments de preuve pertinents, seront transmises par voie électronique à l’adresse suivante: CLIMA-CARBON-LEAKAGE@ec.europa.eu

De plus, les États membres peuvent demander d’ici au 30 juin 2018, sur la base des demandes d’évaluation de deuxième niveau au titre du critère D présentées aux États membres par les secteurs et sous-secteurs admissibles, l’inclusion de ces secteurs et sous-secteurs dans la liste des secteurs exposés aux fuites de carbone si l’indicateur de fuite de carbone est supérieur au seuil de 0,2. Tous les secteurs et sous-secteurs peuvent soumettre une telle demande aux États membres, à condition de fournir des données dûment étayées, complètes, vérifiées et contrôlées couvrant les cinq dernières années, et que la demande soit accompagnée de toutes les informations pertinentes. Des orientations supplémentaires doivent être publiées par la Commission.

Sur la base des résultats de ces évaluations et de l’analyse d’impact proportionnelle effectuée par la Commission, la Commission a l’intention d’adopter d’ici à la fin de 2018 la liste des secteurs exposés aux fuites de carbone pour la période 2021-2030.

(1)  Directive (UE) 2018/410 du Parlement et du Conseil du 14 mars 2018 modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone, et décision (UE) 2015/1814.

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.076.01.0003.01.ENG&toc=OJ:L:2018:076:TOC

(2)  Ces autres actes juridiques sont destinés à réviser les règles sur l’allocation à titre gratuit, mettre à jour les valeurs de référentiels pour tenir compte des progrès réalisés dans les installations industrielles, établir des règles relatives aux adaptations du niveau des quotas alloués à titre gratuit en raison de changements d’activité et déterminer les allocations à titre gratuit pour chaque installation.

(3)  Allocation gratuite = référentiel x niveau historique d’activité x coefficient d’exposition à la fuite de carbone x coefficients de correction. Pour en savoir plus, voir le document d’orientation no 5 — Orientations concernant les fuites de carbone: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd5_carbon_leakage_en.pdf

(4)  Eurostat, nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne, NACE rév. 2.

(5)  Niveau désagrégé signifie à un niveau inférieur que NACE-4, par exemple Prodcom-8.

(6)  décision 2011/278/UE de la Commission du 27 avril 2011 définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 130 du 17.5.2011, p. 1).

(7)  Une collecte spéciale a dû être réalisée pour obtenir des données sur la consommation d’électricité au niveau de la NACE à quatre chiffres pour les besoins du calcul des coûts indirects par secteur. Il avait également été procédé à une telle collecte pour les précédentes listes des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone en 2009 et en 2014.

(8)  Décision 2014/746/UE de la Commission.