COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 16.5.2018

COM(2018) 297 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Rapport de la Commission concernant l’évaluation à mi-parcours du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM)

{SWD(2018) 192 final}

Contexte

Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM) a été créé il y a dix ans pour apporter, dans un esprit de solidarité, une aide aux travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison de modifications majeures de la structure du commerce mondial résultant de la mondialisation. Le champ d’application énoncé dans le règlement initial (CE) nº 1927/2006 portant création du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation a été élargi en 2009 par le règlement (CE) nº 546/2009 pour inclure également les licenciements résultant de la crise financière et économique mondiale. Le FEM cofinance les mesures mises en œuvre par les États membres pour aider les travailleurs qui ont perdu leur emploi à réintégrer le marché du travail lorsque leur licenciement a eu une incidence grave sur l’économie, notamment sur les niveaux d’emploi dans une région ou un secteur. La clause de dérogation de l’article 6, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1309/2013 1 (ci-après le «règlement FEM») autorise les États membres dans lesquels le taux de chômage des jeunes est élevé à inclure les jeunes ne travaillant pas, ne suivant pas d’études ou de formation (ci-après les «NEET») à présenter une demande d’intervention du FEM jusqu’à fin 2017 2 .

Champ d’application de l’évaluation à mi-parcours

Conformément à l’article 20 du règlement FEM, la Commission a procédé à cette évaluation à mi-parcours afin d’apprécier de quelle manière et dans quelle mesure le FEM atteint ses objectifs.

L’évaluation porte sur l’ensemble des 29 dossiers de demande d’intervention du FEM reçus en 2014 et 2015 3 . Ces dossiers relatifs à 10 États membres différents couvrent 21 secteurs économiques, le secteur automobile (4 dossiers) et le secteur de la vente de détail (3 dossiers) représentant la majorité des dossiers pour cette période. Le nombre de demandes d’intervention du FEM a baissé en raison de la reprise économique, ce qui a réduit les données disponibles pour l’analyse.

L’efficacité, la viabilité, l’efficience, la cohérence, la pertinence et la valeur ajoutée européenne des résultats obtenus ont été évaluées, ce qui va au-delà des exigences du règlement FEM, qui prévoit l’évaluation de l’efficacité et de la viabilité, et permet de procéder à une évaluation complète au niveau de l’instrument et des dossiers 4 .

L’évaluation à mi-parcours est présentée sous la forme d’un document de travail des services de la Commission (SWD). Ce document repose principalement sur une étude réalisée par un prestataire externe qui a été acceptée par la DG EMPL en décembre 2016. D’autres éléments analysés ont été tirés de rapports et d’évaluations antérieurs, et de l’expérience générale en matière de gestion du FEM.

Conformément à l’article 20, paragraphe 1, point a), du règlement FEM, le présent rapport fournit une synthèse des principaux résultats destinée aux institutions et organes européens ainsi qu’aux partenaires sociaux. Les résultats de l’évaluation contribueront également à la conception et à l’orientation politique futures du FEM. 

Principales conclusions

Comme l’évaluation à mi-parcours du FEM a été réalisée de manière précoce, seules quelques informations et des expériences limitées relatives à la période actuelle ont pu être recueillies. De plus, l’amélioration de la situation économique a entraîné une baisse du nombre de demandes d’intervention du FEM, ce qui a réduit d’autant les éléments disponibles. Les résultats de l’évaluation doivent être interprétés avec prudence, en raison de la fiabilité limitée des données disponibles, malgré les efforts déployés par la Commission pour mener une évaluation et une consultation aussi larges que possible.

En ce qui concerne l’apprentissage organisationnel, il faut notamment retenir de cet exercice que le calendrier de l’évaluation qui est prévu dans le règlement FEM était trop précoce. Il conviendrait de laisser les initiatives futures atteindre un état d’avancement suffisant dans le cycle de mise en œuvre pour que de nombreux éléments d’information puissent être recueillis et analysés; les évaluations devraient donc être programmées en conséquence.

En ce qui concerne l’efficacité du FEM, le taux de réinsertion des travailleurs sur le marché du travail a augmenté par rapport à la précédente période de financement (passant de 49 % à 56 %). Cependant, certains éléments suggèrent que les taux de réinsertion sont spécifiques à chaque dossier et dépendent, par exemple, de la situation économique particulière de la zone géographique concernée. Par conséquent, il est non seulement difficile de comparer les taux de réinsertion entre les dossiers, mais également de trouver des comparateurs convenables pour des mesures similaires. Pour surmonter cet obstacle, il est fortement recommandé que les États membres élaborent des objectifs spécifiques à chaque dossier.

La mobilisation de l’aide accordée aux travailleurs licenciés peut être justifiée en démontrant que les licenciements sont directement liés à la «mondialisation» ou bien à la «crise économique et financière». Cependant, aucun de ces deux termes n’a été défini dans le règlement FEM. En règle générale, l’absence de définitions peut être perçue comme offrant un certain degré de flexibilité, mais également comme laissant des zones grises d’incertitude. Il est très difficile de trouver des éléments adéquats pour justifier un dossier, ce qui empêche souvent les États membres de présenter une demande d’intervention. Cela est également lié au fait qu’il est souvent difficile de déterminer et de distinguer un facteur décisif qui a déclenché une restructuration.

Bien que les dossiers concernant un nombre de licenciements inférieur au seuil général de 500 travailleurs privés d’emploi puissent être admissibles au titre d’une clause de dérogation, les États membres ne savent pas vraiment comment démontrer que les licenciements risquent d’avoir une incidence grave sur l’économie, notamment sur les niveaux d’emploi, étant donné que cette incidence n’est pas non plus définie de manière plus précise dans le règlement. Il semble essentiel que l’incidence grave soit définie plus clairement, par exemple à l’aide d’indicateurs spécifiques ou d’un tableau de bord qui faciliterait son analyse.

Les problèmes de capacité administrative et financière des autorités nationales au cours des phases de présentation des demandes d’intervention et de mise en œuvre constituent un obstacle supplémentaire pour les États membres lorsqu’ils choisissent ou non de présenter une demande. Ces problèmes sont principalement liés à la non-disponibilité du cofinancement de l’aide accordée et à la dotation insuffisante en personnel des autorités qui s’occupent du FEM. C’est d’autant plus vrai pour les pays ayant peu d’expérience dans le recours au FEM ou à l’aide à la restructuration en général, voire aucune expérience en la matière.

La faiblesse du recours au FEM par les 13 États membres qui ont adhéré à l’Union européenne depuis 2004 (UE-13) est due principalement à leur structure industrielle. La perte d’emplois liée aux changements structurels résultant de la mondialisation des échanges commerciaux est moins répandue dans l’UE-13.

Les mesures du FEM viennent compléter les mesures nationales classiques ou intensifier leurs effets. Aucun effet de déplacement n’a été observé au niveau des dossiers.

Dans le cas contraire, l’aide du FEM n’aurait pas été mise à disposition. Cela démontre que les mesures du FEM viennent compléter les autres mesures et s’y additionner.

L’aide du FEM élimine également les obstacles à la participation aux mesures nationales ou aux mesures du FEM, sous la forme de services supplémentaires tels qu’une aide pour les déplacements et des structures de garde d’enfants.

En ce qui concerne la dérogation accordée aux NEET, les États membres concernés ont montré un fort intérêt à son égard, à l’exception de l’Espagne. Cependant, au total, la dérogation a été uniquement utilisée pour neuf dossiers dans trois États membres différents. Dans les cas concernés, les jeunes ciblés ont pourtant, dans une très grande mesure, eu recours à cette aide qu’ils n’auraient pas reçue autrement.

Dans quelques cas, l’évaluation a mis en évidence des problèmes de transmission en temps voulu des données de suivi. Si cette difficulté persiste, la Commission devra envisager de prendre des mesures appropriées.

D’un point de vue plus général, les exigences limitées en matière de suivi qui sont énoncées dans le règlement FEM constituent un problème et un obstacle à l’exécution d’une analyse plus approfondie.

En ce qui concerne la viabilité des résultats, comme l’état d’avancement du cycle de mise en œuvre n’était pas suffisant et que l’évaluation ne pouvait porter que sur une période de deux ans (c’est-à-dire sur les dossiers présentés en 2014 et 2015), aucune donnée solide n’est disponible. L’employabilité a progressé grâce à l’actualisation et à la mise à niveau des compétences. Au niveau individuel, il a été constaté que les bénéficiaires ont une meilleure estime de soi, ce qui résulte sans doute d’une approche plus proactive en matière de recherche d’emploi.

Au niveau institutionnel, le recours au FEM favorise la création d’un mécanisme général de prestation de l’aide à la restructuration dans les États membres qui ont peu d’expérience dans la gestion des licenciements collectifs. Dans les États membres qui ont beaucoup d’expérience dans ce domaine et qui ont mis en place des mécanismes de prestation, le FEM est un instrument qui permet de tester des mesures innovantes, qui peuvent être intégrées ultérieurement dans l’aide classique.

En ce qui concerne l’efficience de l’aide mobilisée, la longueur des procédures au cours du processus décisionnel continue à susciter des critiques en dépit du raccourcissement important du calendrier et des délais plus stricts qui sont prévus pour la Commission et les États membres. La durée de la procédure de présentation des demandes a été limitée et est désormais en moyenne d’environ 200 jours, contre 300 jours environ au cours de la précédente période de programmation.

Dans la moitié des cas, les États membres ont exprimé une opinion positive à propos des conseils reçus de la part de la Commission européenne au cours de la phase de présentation des demandes.

Il est nécessaire de renforcer les efforts pour garantir la cohérence des financements. Bien qu’aucun chevauchement avec d’autres financements nationaux ou européens n’ait été observé au niveau des dossiers, il est possible de mieux faire concorder le FEM et le Fonds social européen (FSE). Le FEM a été conçu pour proposer des mesures qui complètent les autres instruments tels que le FSE. Une approche intégrée peut, au mieux, être observée dans les interactions entre les financements nationaux et le FEM. Cependant, les États membres ne conçoivent pas actuellement de montages stratégiques d’investissement en faveur du capital humain dans lesquels ils pourraient intégrer l’aide du FEM lorsqu’ils font face à une restructuration. De plus, une meilleure coordination pourrait être assurée entre le FEM et les recommandations du cadre de qualité de l’Union européenne pour l’anticipation des changements et des restructurations.

En ce qui concerne la pertinence des financements du FEM, des éléments suggèrent que le FEM est un important instrument de développement du capital humain. Les parties prenantes, notamment celles qui ont de l’expérience dans la mise en œuvre des mesures du FEM, se sont demandé s’il était le bon moyen pour aider les NEET. Dans une mesure nettement moindre mais toujours importante, il a été considéré que le critère de crise n’était plus pertinent. Les évolutions du fonctionnement de la mondialisation, l’interconnexion croissante des économies mondiales et le développement croissant des chaînes de valeur mondiales devraient rendre plus pertinent le critère de mondialisation, mais aussi compliquer la démonstration du lien effectif de cause à effet entre la mondialisation et les licenciements. Comme il est difficile de fournir des éléments de preuve pour étayer les demandes d’intervention, il est clair qu’il serait possible de mobiliser beaucoup plus rapidement le FEM s’il fallait moins de documentation. Le FEM fonctionnerait ainsi mieux en tant qu’instrument d’aide d’urgence.

Il faudrait également tenir compte du champ d’application du FEM, qui couvre la mondialisation et la crise financière mais pas d’autres bouleversements économiques. Les travailleurs qui ont perdu leur emploi pour d’autres raisons, comme l’automatisation, font face à des difficultés similaires et sont plus nombreux que ceux qui ont perdu leur emploi en raison de la mondialisation. Si le champ d’application était élargi pour couvrir tout type de restructuration qui a des incidences négatives graves, le FEM serait adapté à toutes les évolutions. Par conséquent, il ne serait plus nécessaire de présenter des arguments expliquant que ces restructurations relèvent du champ d’application du FEM.

Lors de l’évaluation, il a été constaté que le FEM avait généré une valeur ajoutée européenne. Cela se vérifie plus particulièrement en ce qui concerne ses effets de volume, c’est-à-dire que l’aide du FEM accroît non seulement le nombre et la variété des services offerts, mais également leur niveau d’intensité. De plus, les interventions du FEM ont un retentissement important et démontrent directement la valeur ajoutée européenne au grand public.

Répercussions pour la conception des politiques futures

L’évaluation à mi-parcours montre que le FEM atteint son objectif de contribuer à la priorité de croissance inclusive énoncée dans la stratégie Europe 2020 en apportant, dans un esprit de solidarité, une aide aux travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison de la mondialisation et de la crise économique et financière. Il est communément admis, éléments de preuve solides à l’appui, que cette aide est utile et ne serait pas fournie si le FEM n’existait pas.

Cependant, il est nécessaire d’améliorer la conception du FEM. Plusieurs défis pourraient être relevés à l’avenir, notamment compte tenu des débats portant sur la période après 2020.

Champ d’application

Les éléments collectés au cours des consultations de parties prenantes menées au cours des travaux d’évaluation montrent qu’il est nécessaire de revoir ou de redéfinir la conception du FEM, et notamment de préciser son champ d’application et les critères qui déclenchent son utilisation. Conformément au principe de subsidiarité, les restructurations doivent avoir une incidence grave sur l’économie et sur le marché du travail pour justifier la mobilisation de l’aide du FEM. Cependant, la notion d’«incidence grave» n’est pas clairement définie. Les licenciements inférieurs au seuil habituel fixé à 500 travailleurs dans les régions rurales pourraient, par exemple, relever de la clause de dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement FEM. Cependant, les États membres ne savent pas vraiment comment démontrer que ces licenciements ont une incidence grave. Il semble important de définir un indicateur clair relatif à l’emploi et aux effets sociaux, d’autant plus que les chaînes de valeur deviennent de plus en plus intégrées et moins localisées, et que les PME constituent la part la plus importante des entreprises dans de nombreux États membres.

Les termes «mondialisation» et «crise» ne sont pas clairement définis non plus et, la plupart du temps, les États membres n’indiquent pas explicitement le critère dont relève leur demande. La détermination de la cause effective des licenciements pour savoir si ceux-ci peuvent donner lieu à une demande et la démonstration de cette cause dans la demande sont souvent considérées comme des obstacles importants à la présentation d’une demande par les États membres. Compte tenu de ces difficultés et du fait qu’un plus grand nombre d’emplois disparaît en raison des évolutions technologiques (dans ce cas les travailleurs licenciés se heurtent aux mêmes difficultés que ceux qui perdent leur emploi en raison de la mondialisation, car leurs compétences deviennent dépassées ou obsolètes), il pourrait être envisagé d’inclure tous les licenciements de grande ampleur qui ont une incidence grave dans le champ d’application du FEM. Cela permettrait un recours plus équilibré au FEM, qui s’étendrait aux États membres de l’UE-13. En outre, la charge liée à la présentation d’éléments de preuve pour qu’une demande démontre que les pertes d’emploi sont liées à la mondialisation serait allégée. Comme il s’agit également de l’une des étapes les plus chronophages de la phase de présentation des demandes, cette simplification pourrait accélérer de plusieurs semaines la mobilisation de l’aide du FEM. Les petits États membres auraient également davantage la possibilité de présenter des demandes d’intervention.

Suivi et déclaration

Pour mieux analyser l’efficacité du FEM, il conviendrait d’obliger les États membres à recueillir des données de suivi plus détaillées, notamment concernant la catégorie de travailleurs (niveau d’instruction et expérience professionnelle), leur situation professionnelle et le type d’emploi trouvé.

Capacité de présentation des demandes d’intervention du FEM et de mise en œuvre

Les principaux obstacles qui empêchent les États membres de présenter des demandes d’intervention du FEM sont liés à la capacité financière et institutionnelle. Il peut parfois s’agir simplement d’un manque de personnel. Actuellement, les États membres ne peuvent demander une assistance technique que s’ils mettent en œuvre une intervention du FEM. Comme les licenciements peuvent survenir de manière inattendue, il est important que les États membres soient prêts à réagir immédiatement et puissent présenter une demande dans les plus brefs délais. Dans certains États membres, des efforts plus approfondis de renforcement des capacités institutionnelles doivent être déployés pour garantir une mise en œuvre efficace et efficiente des interventions du FEM. Par conséquent, un budget permanent consacré à l’assistance technique pourrait permettre un renforcement constant des capacités des États membres. C’est le cas en Grèce, par exemple, où les autorités se heurtent à des difficultés de mise en œuvre pour différentes interventions du FEM, sans pourvoir tirer profit des nombreuses expériences en matière d’aide à la restructuration.

Mesures d’appui

Il semble nécessaire d’intégrer plus étroitement l’aide du FEM dans le cadre de qualité de l’Union européenne pour l’anticipation des changements et des restructurations, et de concevoir une approche mieux coordonnée à la fois pour les mesures de prévention des restructurations de grande ampleur et pour les mesures réactives ponctuelles telles que celles qui sont actuellement cofinancées par le FEM. Cela pourrait vouloir dire qu’il faut élargir la gamme d’activités du FEM ou adopter une approche plus étroitement coordonnée avec d’autres instruments tels que le FSE. Bien que la conception de l’instrument mette en évidence une complémentarité évidente des fonds, les États membres pourraient mieux intégrer l’aide du FEM dans un ensemble complet d’aide à la restructuration. Les transitions sur le marché du travail nécessitent des investissements importants en faveur du capital humain, sous la forme de mesures d’anticipation et de mesures réactives.

Clause de dérogation pour les NEET

Le chômage des jeunes restera un défi important. L’expérience montre que l’aide au titre du FEM bénéficie d’une large adhésion lorsqu’elle est proposée aux NEET. Il convient toutefois de déterminer si le FEM est la bonne solution pour apporter cette aide ou si d’autres moyens pourraient permettre de mieux toucher les jeunes concernés. Il pourrait être considéré injuste de fournir de l’aide aux NEET vivant dans les régions touchées par une restructuration de grande ampleur résultant de la mondialisation ou de la crise financière, mais pas à ceux vivant dans des régions touchées par l’automatisation.

Répercussions politiques

Dans son livre blanc sur l’avenir de l’Europe , la Commission exprime ses préoccupations face aux mouvements isolationnistes, ainsi qu’aux doutes croissants à l’égard des bénéfices de la libéralisation des échanges et de l’économie sociale de marché de l’UE en général.

Dans son document de réflexion sur la maîtrise de la mondialisation , la Commission explique que la mondialisation des échanges commerciaux et les mutations technologiques sont les principaux facteurs qui ont entraîné une hausse de la demande de main-d’œuvre qualifiée et une baisse de la demande de main-d’œuvre moins qualifiée. En dépit des effets positifs généraux très importants qui sont associés à une plus grande ouverture des échanges commerciaux et à une plus forte intégration des économies mondiales, il faut trouver des moyens de pallier ces effets indésirables. Comme les bénéfices actuels de la mondialisation sont déjà inégalement répartis entre les différentes régions et populations – les personnes exposées aux effets néfastes portant un fardeau important –, les progrès technologiques de plus en plus rapides risquent d’accroître ces effets. Pour éviter que le fossé ne s’élargisse, l’Europe devra aider les travailleurs à acquérir les compétences requises. À propos du FEM, il est expliqué dans le document de réflexion qu’il faudrait rendre cet instrument plus opérationnel, de façon à garantir un déploiement plus rapide en cas de restructurations de grande ampleur. Pour qu’il puisse soutenir un éventail plus étendu d’actions en faveur du développement économique que les actions mises en place actuellement, qui ciblent les travailleurs concernés par de telles restructurations, il devrait devenir plus souple. Il faudra combler l’écart entre les mesures à court terme et les stratégies de reconversion à plus long terme soutenues par la politique de cohésion.

La Commission a lancé le socle européen des droits sociaux , qui tient compte des réalités changeantes du monde du travail. Le socle expose plus particulièrement un principe lié à l’activation et à la facilitation des transitions sur le marché du travail: «Toute personne a le droit de bénéficier, en temps utile, d’une aide adaptée à ses besoins afin d’améliorer ses perspectives d’emploi salarié ou non salarié. Cela inclut le droit de recevoir une aide en matière de recherche d’emploi, de formation et de reconversion. Toute personne a le droit de transférer ses droits en matière de protection sociale et de formation durant les périodes de transition professionnelle.» Le FEM est un instrument important et visible à l’échelle de l’UE qui met en pratique ce principe en cas de restructurations de grande ampleur. Il s’avère être utile pour pallier les effets préjudiciables de la mondialisation et sa forte visibilité peut contribuer à atténuer les craintes liées à l’économie sociale de marché de l’UE.

L’évaluation à mi-parcours montre que le FEM crée une valeur ajoutée européenne en offrant de l’aide aux travailleurs qui ont perdu leur emploi lors de restructurations de grande ampleur. La Commission se réjouit de discuter de manière plus approfondie de l’aide actuellement fournie par le FEM avec le Parlement européen et le Conseil et toutes les principales parties prenantes. Le FEM est considéré comme un élément essentiel de l’ensemble de mesures d’investissement en faveur du capital humain. La Commission envisage de poursuivre son développement pour se préparer à relever les défis qui se présenteront après 2020.

(1)

  Règlement (UE) nº 1309/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds européen d’ajustement à la mondialisation pour la période 2014-2020 et abrogeant le règlement (CE) nº 1927/2006 .

(2)

L’extension de la clause de dérogation est actuellement à l’étude.

(3)

 Les données relatives aux dossiers soumis en 2016 sont disponibles dans le rapport bisannuel sur le FEM, COM(2017) 636 final .

(4)

L’évaluation s’appuie sur les lignes directrices pour l’amélioration de la réglementation de la Commission européenne [ COM(2015) 215 final ]. Ces lignes directrices ont été introduites en 2015 sous forme d’approche intégrée recouvrant l’ensemble du cycle politique pour améliorer la qualité de la conception des politiques et de la législation de l’UE afin qu’elles atteignent leurs objectifs à un coût minimal. Concernant les évaluations, les lignes directrices, qui définissent un cadre élargi de critères d’évaluation à examiner, recommandent aussi de mener des consultations approfondies des parties prenantes. La Commission a mené des consultations aussi larges que possible pour veiller à ce que l’intérêt public général de l’UE – par opposition aux intérêts particuliers d’un segment étroit de groupes de parties prenantes – soit bien pris en compte dans la future conception du FEM conformément aux lignes directrices pour l’amélioration de la réglementation.