Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme Douane aux fins de la coopération dans le domaine douanier»

[COM(2018) 442 final — 2018/0232 (COD)]

(2019/C 62/07)

Rapporteure:

Laure BATUT

Consultation	Parlement européen, 14.6.2018 Conseil de l’Union européenne, 27.6.2018
Base juridique	Articles 114, 33 et 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section spécialisée	2.10.2018
Adoption en session plénière	17.10.2018
Session plénière no	538
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	191/3/5

1.   Conclusions et recommandations

Le Comité économique et social européen (CESE) se réjouit de l’importance reconnue à la douane pour le marché intérieur, et de l’objectif de la proposition qui vise à soutenir l’union douanière et les autorités douanières en leur fournissant un nouvel instrument financier pour accompagner la mise en œuvre de la politique douanière en vue de l’application uniforme des règles. Le CESE estime qu’à terme, sur le plan politique, les douanes européennes, qui appliquent déjà un code législatif commun, devraient fonctionner comme une seule entité.

1.1.   Sur le budget et la mise en œuvre du programme Douane

1.1.1.

Le CESE estime que le montant prévu pour ce programme Douane à hauteur de 950 millions d’EUR pour sept ans, soit 5,02 millions d’EUR en moyenne par an par pays (EU-27), risque d’être insuffisant face à l’ampleur des objectifs de la proposition et des ambitions fixées pour les hommes, les réseaux, les technologies et les matériels; étant donné que la charge incombera pour ce qui relève de leur responsabilité aux États, le Comité recommande à la Commission de faciliter aux autorités douanières nationales l’utilisation pleine et entière du programme, ainsi que celle des synergies annoncées entre programmes; il souhaite que la Commission veille à la flexibilité entre les pôles budgétaires du cadre financier pluriannuel (CFP).

1.1.2.

Le CESE reconnaît qu’il est difficile de faire des hypothèses chiffrées sur le coût du «Brexit», qui risque d’être très élevé; il recommande d’ajuster au fur et à mesure le texte à l’examen sans pénaliser l’achèvement du marché intérieur des 27 et en tenant compte de l’exigence vitale de disposer d’agents bien formés, d’instruments et de procédures douaniers communs et compétitifs face aux pays comme les États-Unis et la Chine.

1.2.   Sur l’informatique dans le programme

Comme il s’agit de la plus grande valeur ajoutée attendue du programme et compte tenu de la nécessité d’assurer le bon développement de la stratégie informatique dans le domaine douanier (1), le CESE accueille favorablement l’intégration des outils destinés à financer et faciliter le développement et la maintenance des systèmes informatiques douaniers transeuropéens, et notamment l’intégration des outils de planification informatique dans le dispositif, en particulier s’ils contribuent à réduire les disparités entre les États membres.

1.2.1.

Sur l’innovation technologique: le CESE recommande que le programme soit actionné pour la diffusion simultanée des innovations technologiques à tous les États participants.

1.2.2.

Sur les coopérations numériques: pour qu’elles donnent toute leur dimension, le CESE recommande d’inciter les États membres à agir pour réduire leurs disparités de pratiques et de compétences, et d’intensifier leur volonté commune de lutter contre les fraudes.

1.3.   Sur le renforcement des compétences

Le CESE estime que le renforcement des compétences des agents des administrations et la formation douanière sont essentiels à la bonne marche de la coopération douanière de l’Union européenne. Il recommande de faire une pleine utilisation du programme afin de continuer sur la voie des développements déjà amorcés (2), qui pourraient, des années après le programme Matthaeus, être prolongés d’un Erasmus douanier (échanges temporaires d’agents de toutes catégories).

1.3.1.

Le CESE recommande que soit garanti aux autorités douanières le titre d’«autorités habilitées» à accéder aux systèmes interopérables de contrôle des personnes aux frontières (3).

1.4.   Sur les droits fondamentaux

Le CESE recommande que le programme contribue à renforcer dans sa zone opérationnelle le respect des droits fondamentaux et de la protection des données.

1.5.   Sur les indicateurs

Le CESE recommande d’aider les États participants à bien remplir leurs obligations de rapport sur la mise en œuvre du programme selon les indicateurs proposés, étant entendu que les restrictions qui pèsent sur les budgets publics ne permettront pas toujours aux administrations nationales de disposer de suffisamment de temps/d’agents. Le CESE suggère qu’au moins dans les 5 premières années, une comparaison soit faite entre tous les États membres.

1.6.   Sur la gouvernance

Le CESE est favorable à un dialogue ouvert sur la mise en œuvre du programme entre les États membres, la Commission et les parties prenantes intéressées. Il recommande qu’horizontalement le soutien renouvelé du Conseil européen lui donne au fil des années de la visibilité, et que soient favorisées les conditions de sa totale réussite, comme l’harmonisation fiscale entre États membres, l’engagement de tous les pays participants dans les formations et leur volonté d’investir dans la coopération, de lutter contre la fraude et de pratiquer un commerce loyal.

2.   Introduction

2.1.

Dans le CFP proposé par la Commission européenne, le programme Douane vise à soutenir la coopération entre autorités douanières et à protéger les intérêts économiques et financiers de l’Union. L’union douanière bénéficie, après 50 ans, d’un cadre législatif harmonisé sur le plan européen. Toutefois, des progrès restent à accomplir pour assurer que les douanes des États membres exercent leurs missions de manière uniformisée et équivalente. Le territoire douanier commun et le tarif extérieur commun existent et interdisent les droits de douane et les taxes d’effet équivalent entre les États membres. Mais des disparités demeurent, un «tourisme douanier» qui équivaut à de la concurrence déloyale se faufile dans les interstices de l’application des règles qui relève, avec les sanctions douanières, des droits nationaux.

2.2.

La mise en œuvre uniforme est d’autant moins facile à réaliser que le rôle de la douane est à facettes multiples. Elle est au point d’équilibre politique entre les réglementations nationales, européennes et internationales du commerce, et la liberté de circuler. Elle s’intéresse aux marchandises — licites dont elle doit favoriser la circulation, illicites qu’elle doit intercepter, dangereuses qu’elle doit arrêter. Elle produit, dans certains États membres, les statistiques du commerce extérieur.

2.3.

La douane fait en outre respecter de nombreuses législations non douanières: a) elle protège la population des menaces terroristes, environnementales et sanitaires, des armes à feu et des drogues, contrôle les mouvements de devises, les droits de propriété intellectuelle, la santé et la sécurité publique, la sécurité des produits, la protection des espèces sauvages et de l’environnement, etc. Son rôle est grandissant vis-à-vis de toutes les sécurités; b) les autorités douanières jouent également un rôle déterminant pour ce qui est d’assurer l’intégrité de la chaîne d’approvisionnement. Les synergies entre d’autres programmes financiers du CFP et le programme Douane seront nombreuses.

2.4.

La douane utilise déjà des appareils et technologies numériques qui ont réduit les temps de contrôle et les dépenses publiques malgré l’augmentation des volumes du commerce mondial, et celle de la criminalité transnationale. C’est un outil essentiel aux gouvernements et à l’Union. Elle peut être mobilisée sur tout le territoire de l’Union européenne pour la protection des intérêts financiers de cette dernière (par exemple: droits de douane/États-Unis) et celle des citoyens (par exemple: maladie de la «vache folle»). Le Corps européen de garde-frontières et garde-côtes (4) va la renforcer.

3.   Résumé de la proposition de règlement

3.1.

Pour la période 2021-2027 (5), la Commission européenne a axé son projet budgétaire global sur les objectifs politiques de l’EU-27. Parmi ces objectifs, le nouveau programme «Douane» s’inscrit dans une continuité renforcée et étendue du programme Douane 2020 et vise à apporter son soutien à la mise en œuvre du code des douanes de l’Union (CDU) (6) et de la politique douanière. À cette fin, il privilégie une coopération structurée, méthodologique et budgétaire, ainsi qu’un renforcement de la coopération opérationnelle entre les États membres et, au-delà, avec les pays «participants», ce qui inclut notamment les pays candidats et en cours d’adhésion.

3.2.

Le nombre de déclarations en douane augmente (environ 310 millions en 2016, soit 10 déclarations par seconde dont 98 % déposées par voie électronique). Le CDU a déjà lancé le projet de numérisation massive de 17 systèmes électroniques à l’horizon 2020-2025. Ils visent la compétitivité des entreprises européennes. La Commission estime qu’ils seront la plus grande valeur ajoutée du programme Douane.

3.3.

Les analyses d’impact ont établi un besoin de renforcement des compétences et de la coordination entre administrations douanières de l’Union européenne, ainsi que celui d’indicateurs simplifiés pour réduire leurs charges administratives. La proposition évoque une intensification des actions, tant sur le plan opérationnel, avec des échanges structurels de bonnes pratiques et de connaissances opérationnelles entre États membres, qu’avec une palette de systèmes et d’infrastructures informatiques, pour réaliser la douane (7) totalement en ligne. Les projets se dérouleront sur plusieurs années, et en synergie, à l’évidence, avec le programme Fiscalis.

3.4.

La Commission respectera les engagements internationaux pris par l’Union européenne au sein de l’Organisation mondiale du commerce et, pour être conformes au message politique contenu dans sa communication sur la gouvernance (8), les administrations douanières des États membres devraient fonctionner comme si elles ne formaient qu’une seule entité.

3.5.

En associant les économies du «Brexit», celles des réformes et de l’austérité et les contributions nouvelles à demander aux États membres, la Commission propose un cadre financier pluriannuel global de l’Union à 1 279 milliard d’EUR pour la période 2021-2027, soit 1,11 % de la richesse produite par les 27, dont 950 millions d’EUR pour le programme Douane.

3.5.1.

Des combinaisons de financements rendront possibles des synergies par une flexibilité nouvelle entre différents pôles dans la gestion du budget global, par exemple pour l’informatique. Le Fonds pour la gestion intégrée des frontières pourra être actionné par les douanes nationales afin d’améliorer leurs équipements de contrôle (achat, maintenance et mise à niveau des équipements éligibles), tandis que le programme Douane apportera un soutien à toutes les actions connexes, telles que les actions de coopération aux fins de l’évaluation des besoins en matière d’équipement ou la formation relative aux équipements achetés.

3.5.2.

Le programme d’appui aux réformes structurelles pourra améliorer les capacités administratives des douanes de l’Union. Le programme Douane aidera les autorités douanières à protéger les intérêts financiers de l’Union européenne, et bénéficiera aussi du soutien du programme de lutte antifraude qui succédera au programme en cours Hercule III (9) et au système d’information antifraude qui soutient l’assistance mutuelle en matière douanière. Il sera en synergie avec Fiscalis, les activités du Parquet européen, le programme Justice du Fonds pour la justice, les droits et les valeurs, en ce qui concerne la formation à l’application de la législation douanière de l’Union.

4.   Observations générales

4.1.   Mise en œuvre du programme Douane

4.1.1.

Le 24 mars 2018, le Parlement européen recommandait d’augmenter de 219 milliards d’EUR le budget total de l’Union. La Commission veut mettre l’accent sur la valeur ajoutée européenne par rapport aux dépenses publiques nationales. Pourtant, l’augmentation globale n’est que de 1,11 % de la richesse produite (10) par l’Union européenne (1,13 % dans la période précédente). La moyenne de 1993 à 1999 était de 1,25 %. Le CESE, qui milite depuis des années pour une augmentation des ressources propres de l’Union européenne (11), souhaite que la volonté politique d’achever le marché intérieur se manifeste pour la politique douanière, et que les aides à sa mise en œuvre arrivent pour cela aux autorités douanières nationales.

4.1.2.

Il s’interroge sur la façon dont le montant de 950 millions d’EUR a été déterminé pour 2021-2027 (proposition article 4, paragraphe 1): 137,7 millions d’EUR par an, soit 5,02 millions d’EUR par an par pays (EU-27) à niveaux de développement différents, cela semble peu.

4.2.

Il est prévu dans la proposition d’agir par l’attribution de marchés et de subventions en gestion directe. La flexibilité du nouveau modèle de CFP permettrait de créer des synergies entre différents programmes, et entre les différentes missions de la douane, ses relations avec d’autres administrations, les autres domaines d’intervention de l’Union européenne, comme le programme pour une Europe numérique (12), Fiscalis, Justice, etc. et les volets budgétaires qui s’y rapportent. Le CESE estime qu’il s’agit d’un bon principe, mais se demande quels seront les critères d’éligibilité pour l’attribution des aides demandées entre les volets perméables de chacun des programmes. Il redoute le risque d’un fossé entre la théorie et la pratique de ces combinaisons de financement dans les cas où différentes actions voudraient se positionner en même temps sur un même fonds qui ne pourrait pas alors être démultiplié.

4.3.

La Commission semble considérer qu’il peut advenir une bonne conjoncture pour les recettes des États membres et de l’Union européenne, mais cela n’est qu’une hypothèse difficile à vérifier sur 7 ans.

4.4.

La proposition laisse une bonne partie de la responsabilité budgétaire aux États membres, qui devront développer des éléments à leur niveau tenant compte des contraintes nationales. Ceux-ci sont pourtant toujours confrontés aux politiques d’austérité imposées par le semestre européen, et à une croissance qui tarde à s’affermir, particulièrement dans la zone euro. Toutefois, la proposition, grâce à l’outil de la coopération structurée, permettra aux États membres de travailler ensemble, notamment au développement de composants des systèmes informatiques.

5.   Observations particulières du CESE

5.1.   Informatique

5.1.1.

Elle est considérée comme la plus forte valeur ajoutée du programme (13). La douane est probablement la première pierre d’administration en ligne dont l’Union a été dotée. L’arborescence des outils de contrôle et de déclaration exige toujours plus d’interconnectivité et d’interopérabilité. Cela exige d’abord que tous les États membres soient dotés d’infrastructures informatiques douanières efficaces, avec très haut débit partout. Le CESE souhaite que les autorités douanières des 27 soient reconnues par ailleurs comme «autorités habilitées» à utiliser la future architecture des systèmes interopérables de contrôles aux frontières (14).

5.1.2.

L’article 7, paragraphe 5, et l’article 8 de la proposition annoncent que le taux de financement applicable aux projets par la Commission pourra aller jusqu’à 100 % pour les actions de coopération. Lorsque l’action concernera le développement et l’exploitation d’un système électronique européen, seuls les coûts liés aux composants communs et à la coordination seront pris en charge, et les États membres supporteront les coûts liés aux responsabilités qui leur sont confiées en vertu du texte.

5.1.3.   Innovation informatique

5.1.3.1.

Les réseaux numériques à très haute capacité soutiennent tous les services numériques innovants. Pour que la valeur ajoutée de l’informatique douanière apporte les résultats attendus, tous les opérateurs privés (entreprises) et publics (autorités des pays tiers) qui ont affaire à la douane doivent accéder au meilleur niveau de matériels et de services.

5.1.3.2.

Si le plan stratégique pluriannuel pour les systèmes électroniques douaniers (e-customs MASP-C) (15) intègre le programme Douane, toute innovation numérique passera par celui-ci. Le CESE souhaite que toute innovation validée par les autorités soit diffusée de manière sécurisée sur tout le réseau douanier interconnecté dans l’Union de sorte qu’il n’y ait pas de perte de temps après validation par les autorités ni détournement de trafic.

5.1.3.3.

Le besoin de cybersécurité est invoqué dans tous les domaines pour les données et les réseaux. Plus il y a d’interconnexion, plus il y a de risques. Le CESE estime que c’est assez important pour être cité dans le programme et doté de fonds, d’autant plus que les activités de la douane revêtent des aspects stratégiques.

5.2.   Indicateurs

5.2.1.

La Commission met l’accent sur le support que peut apporter le programme dans la mise en œuvre uniforme de la législation et de la politique douanière, et propose, pour l’évaluer, des indicateurs originaux d’ordre qualitatif.

5.2.2.

Le Comité recommande que les États participants soient préparés grâce aux formations prévues dans le programme pour ce recueil intéressant de données, tant au niveau de la collecte que du traitement. En période de réduction des budgets publics, les douanes risquent de manquer de temps/d’agents pour développer ces enquêtes dont la fiabilité pourrait alors être douteuse. Des outils de mesure existent déjà, et les logiciels pourraient fournir directement des informations, comme sur «la disponibilité des systèmes électroniques européens».

5.3.   Gouvernance

5.3.1.

Pour éviter les détournements de trafic, et de compétitivité, l’objectif de la Commission est de coordonner les actions vers l’uniformisation de l’application des règles. Elle veut s’entourer comme par le passé de comités et groupes d’experts, et insiste sur les participants de la société civile.

5.3.2.

Cette coordination doit être assurée avec les autorités douanières nationales, des représentants spécialisés, au niveau opérationnel et à long terme. Le CESE est favorable à un dialogue ouvert avec les acteurs tels que les experts externes et les représentants des pouvoirs publics, notamment de pays tiers, les représentants d’organisations internationales, d’opérateurs économiques et de la société civile; il aimerait 1) que, d’ici la fin du programme Douane, le Conseil européen le promeuve et marque son intérêt pour sa réalisation complète; 2) que le programme donne des précisions sur les participants de la société civile et sur l’accès aux voies de recours dont pourraient disposer les citoyens pour la défense de leurs droits.

5.3.3.

Le Comité estime que pour réussir cette uniformisation, il conviendrait que tous les États et les institutions de l’Union européenne travaillent dans le même sens dans la transparence. Le CESE aurait apprécié que puissent être distinguées, après les décisions politiques sur les priorités, les actions liées au contrôle des marchandises licites de celles liées aux non-licites, et au contrôle des personnes aux frontières (dans le respect de la politique douanière et de celle relative aux migrations).

5.3.4.

Il convient d’évoquer les éléments d’ordre général qui conforteraient la réussite du programme Douane, comme l’harmonisation fiscale entre États membres, l’engagement de tous les pays participants dans les formations et leur volonté d’investir dans la coopération, de lutter contre la fraude et de pratiquer un commerce loyal.

5.4.   Renforcement des capacités humaines

5.4.1.

La douane ne part pas de zéro, elle a des hommes, des matériels, des savoir-faire. Ce point très important est cité dans le programme, mais pas développé. Chaque administration nationale devra être éligible au programme Infrastructures et développement des connaissances.

5.4.2.

Le Comité préconise la généralisation de formations européennes communes, à l’instar de ce que fait Europol. Elles pourraient être thématiques, sur l’interopérabilité, sur les audits OEA (16), la lutte contre la fraude, la cybersécurité, la sécurité intérieure, etc. Elles pourraient, outre les modules communs déjà mis au point par la Commission européenne au format numérique, être complétées par un Erasmus douanier consacré à la formation continue, permettant les échanges temporaires d’agents de tous grades, et financé dans le cadre du programme Douane.

5.4.3.

Le Comité est persuadé que pour réussir la coopération entre des administrations nationales aux cultures différentes, et pour identifier et partager les bonnes pratiques, il faut des agents qui ont appris à se connaître et à pratiquer leur métier de façon similaire (17), dans l’usage du numérique mais pas uniquement (compétences administratives). Le CESE estime qu’il serait de bonne politique, pour les États et pour l’Union, de conserver aux administrations douanières leur présence sur le terrain, malgré l’exigence de technicité toujours plus grande. Il souhaite que l’austérité couplée à l’ambition affichée dans le programme ne conduise pas à des réductions de personnels publics, et que tous aient accès à l’enrichissement de leurs connaissances pour coopérer avec leurs homologues européens.

5.5.   Protection des droits fondamentaux

5.5.1.

Le Comité souligne qu’en plus d’être un instrument de mise en œuvre de la politique douanière, le programme Douane peut être un catalyseur du respect des droits fondamentaux par l’intermédiaire de formations harmonisées délivrées aux agents et aux représentants des pays tiers participants, et qu’il est important de ne pas négliger cette opportunité.

5.5.2.

Le règlement général sur la protection des données [RGPD (18)] s’applique dans toute l’Union. Usagers commerciaux, entreprises, agents, doivent le respecter et il doit l’être pour eux. La protection des données tant civiles qu’industrielles et commerciales peut être vitale et doit être garantie par les systèmes nationaux et communs, dans les procédures régulières et dans les procédures contentieuses, ainsi que dans le commerce électronique et dans les statistiques liées aux indicateurs d’avancement du programme.

5.5.2.1.

La gestion des frontières extérieures de l’Union, en coopération avec Frontex, peut présenter des cas où les droits de l’homme sont menacés. Les administrations des douanes concernées doivent respecter les droits de l’homme tant à l’égard des présumés délinquants que de leurs agents.

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(1)  Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 11 avril 2018 [COM(2018) 178 final].

(2)  SWD(2017) 34 final.

(3)  COM(2017) 793 — 2017/0351 (COD) et COM(2017) 794 final — 2017/0352 (COD).

(4)  Règlement (UE) 2016/1624.

(5)  COM(2018) 322 final.

(6)  Le CDU — code des douanes de l’Union, règlement (UE) no 952/2013, application 1er mai 2016 — prévoit la possibilité pour un opérateur de transmettre ses déclarations à un seul bureau de douane dans l’Union (centralisation), même si ses marchandises passent par différents lieux; il fixe pour objectif de dématérialiser à 100 % les formalités douanières au 31 décembre 2020.

(7)  Décision no 70/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008, «Douane sans papier».

(8)  JO C 434, 15.12.2017, p. 43.

(9)  Hercule III [règlement (UE) no 250/2014, 104,9 millions d’EUR] vise à protéger les intérêts financiers de l’Union européenne en soutenant des actions destinées à lutter contre les irrégularités, la fraude et la corruption portant atteinte au budget de l’Union européenne. Il est géré par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).

(10)  Revenu national brut.

(11)  JO C 74, 23.3.2005, p. 32, paragraphe 4.5.15.

(12)  COM(2018) 434 final.

(13)  SWD(2018) 322 final, analyse d’impact.

(14)  COM(2017) 793 final.

(15)  Plan stratégique pluriannuel pour les systèmes électroniques douaniers (e-customs MASP-C Multi-Annual Strategic Plan), Taxud.a.3(2017) 6498377.

(16)  OEA: Opérateur économique agréé.

(17)  Voir dans le passé, le programme Matthaeus.

(18)  RGPD: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.119.01.0001.01.FRA&toc=OJ:L:2016:119:TOC