COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 18.12.2017

COM(2017) 781 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur l’application de la directive 2011/16/UE du Conseil relative à la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe

{SWD(2017) 462 final}

1.INTRODUCTION

Un marché intérieur plus approfondi et plus équitable est l’une des premières priorités de l’Europe. Pour réaliser cet objectif, l’Union doit se doter d’un cadre permettant une coopération efficace et efficiente entre les administrations fiscales des États membres. L’Union européenne et ses États membres sont déterminés à renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales transfrontières et sont résolus à faire en sorte que les bénéfices soient imposés là où ils sont réalisés. Toutefois, pour que les actions politiques soient couronnées de succès, il est essentiel qu'elles soient mises en œuvre de manière efficace sur le terrain.

La coopération administrative est capitale. Il est inconcevable que 28 administrations fiscales travaillent chacune de leur côté. Bien que la fiscalité reste dans une large mesure une question nationale, l’environnement économique est de plus en plus marqué par la mondialisation, la mobilité et le numérique. Les entreprises sont en mesure de transférer leurs bénéfices au-delà des frontières, les contribuables peuvent bénéficier d’un revenu à l’étranger sans être imposés et les décisions fiscales prises par un État membre peuvent avoir des effets sur les bases d’imposition d’autres États membres. Afin de veiller à ce que l'ensemble des citoyens et des entreprises apportent leur juste contribution à l’État auquel elle revient, l’Europe a besoin d’un haut degré de coopération entre les États membres.

De nombreux progrès ont été réalisés depuis l’adoption de la directive 2011/16/UE du Conseil relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal (ci-après la «directive» ou «DCA»). Cette directive constitue une avancée essentielle dans le cadre de coopération de l’UE. Elle a remplacé la directive 77/799/CEE concernant l’assistance mutuelle (DAM).

Les améliorations apportées par la directive concernent principalement: i) l’élargissement du champ d’application à toutes les informations vraisemblablement pertinentes se rapportant non seulement aux impôts directs, mais aussi à tous les impôts indirects autres que la TVA et les droits d’accises; ii) l’alignement des normes de l'UE sur les dispositions de l’article 26, paragraphes 4 et 5, du Modèle de convention fiscale de l’OCDE, qui garantit, entre autres, les échanges même en l’absence d’intérêt dans le cadre national; iii) le renforcement de l’échange automatique d’informations; iv) l'instauration de délais, de nouveaux formulaires types et d’un canal sécurisé pour l’échange d’informations et v) l’obligation, pour les États membres engagés dans une coopération plus étendue avec un pays tiers, d’accorder le même niveau de coopération à tous les autres États membres souhaitant prendre part à une telle coopération mutuelle plus étendue.

Depuis lors, dans le but de relever les défis spécifiques auxquels les administrations fiscales des États membres étaient confrontées, la directive a été modifiée à quatre reprises par des directives modificatives afin de renforcer la coopération administrative entre les États membres. La directive 2014/107/UE (DCA2) du Conseil a introduit l’échange automatique d’informations relatives aux comptes financiers; la directive (UE) 2015/2376 (DCA3) concerne l’échange automatique d'informations sur les décisions fiscales et les accords préalables en matière de prix de transfert; la directive (UE) 2016/881 (DCA4) porte sur l’échange automatique d'informations sur les déclarations pays par pays; la directive (UE) 2016/2258 (DCA5), contrairement aux directives modificatives antérieures, n’élargit pas le champ d’application de l’échange automatique d’informations, mais garantit aux autorités fiscales un accès aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs qui ont été recueillies conformément à la législation en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Le graphique 1 montre l’évolution au fil du temps.

Graphique 1: adoption et application des principales dispositions de coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe

2.LE RAPPORT

L’article 27 de la directive prévoit qu'un rapport sur l'application de cette dernière est présenté tous les cinq ans à partir du 1er janvier 2013. Il convient de lire ce rapport en parallèle avec le document de travail des services de la Commission (SWD) correspondant, lequel est élaboré sur la base des informations fournies, depuis 2013, par les États membres au moyen de questionnaires et de données statistiques. Le SWD fait état des principales conclusions du rapport et expose les caractéristiques essentielles d’une approche européenne renouvelée en matière de coopération administrative pour une justice fiscale au sein de l’UE.

Ce tour d'horizon porte sur toutes les grandes dispositions de la DCA qui sont en vigueur. Les dispositions relatives à l’échange automatique d’informations introduites dernièrement au moyen de directives modifiant la DCA initiale (à savoir, la DCA2, la DCA3 et la DCA4) ne sont pas prises en compte car, au moment de la rédaction du rapport, les échanges relevant de la DCA2 et de la DCA3 avaient à peine commencé et ceux relevant de la DCA4 n’avaient pas encore été mis en œuvre. Le diagramme ci-après indique dans chaque cas les dates des premiers échanges.

Un second rapport en application de l’article 8 ter de la directive doit être soumis avant le 1er janvier 2019. Il fournira un aperçu et une évaluation des statistiques et des informations reçues au titre du paragraphe 1 dudit article. Il s’agira de statistiques sur les échanges automatiques réalisés en application des articles 8 et 8 bis (les échanges visés par la DCA1, la DCA2 et la DCA3 seront ainsi couverts), sur des questions telles que les coûts administratifs et autres et les avantages de l’échange automatique d’informations, ainsi que les aspects pratiques qui y sont liés.

L’application de la directive et les efforts déployés afin d’améliorer la coopération administrative au sein de l’Union européenne constituent le plus haut niveau de coopération entre les administrations fiscales à l'échelle mondiale. Toutefois, certains problèmes subsistent. Il est possible d’améliorer encore la coopération administrative afin de garantir que les États membres et l’Union européenne restent à l’avant-garde du mouvement mondial en faveur d’un système fiscal plus équitable et plus transparent.

3.PRINCIPALES CONCLUSIONS

Le SWD contient des informations qualitatives et quantitatives relatives à l’application de la directive 2011/16/UE. Il examine les principales dispositions de la directive, notamment en ce qui concerne l’échange d’informations (EI) sous ses diverses formes, à savoir: sur demande (EOIR), spontané (SEOI) et automatisé (AEOI). Il couvre également d’autres formes de coopération telles que la présence dans les bureaux administratifs et la participation aux enquêtes administratives, les contrôles simultanés et les demandes de notification ainsi que les conditions générales régissant la coopération administrative en matière de fiscalité directe.

Il se fonde sur des informations et des données recueillies auprès des États membres au moyen de questionnaires et de statistiques au sujet des efforts que ceux-ci déploient afin de mettre en œuvre la directive, ainsi que sur l’expérience pratique acquise dans le cadre de la coopération avec d’autres États membres.

À partir de l’analyse des informations recueillies auprès des États membres, trois grandes conclusions se dégagent de ce rapport:

-les dispositions de la DCA ont été mises en œuvre, mais elles ne l'ont pas toutes été de manière efficace;

-l’application de l’échange d’informations au titre de la DCA a entraîné une forte augmentation de la quantité de données que les administrations fiscales doivent traiter, alors qu’en moyenne leur capacité de traitement de ces données n’a pas augmenté au même rythme;

-l’évaluation des avantages de la DCA est réalisée à un stade très précoce.

Les dispositions de la DCA ont été mises en œuvre, mais elles ne l'ont pas toutes été de manière efficace

Sur la base des informations fournies par les États membres, la DCA a, dans l’ensemble, été appliquée comme il convenait. Toutefois, les améliorations suivantes sont jugées nécessaires pour garantir la bonne application de la directive:

Malgré les efforts déployés pour respecter les délais fixés par la directive, l’échange d’informations sur demande (EOIR) n’est pas aussi rapide qu’il devrait l'être. La directive fixe des délais pour répondre aux demandes d’information, tout en reconnaissant l’existence de cas particuliers, pour lesquels il est possible de convenir de délais spécifiques. Or, pour garantir une coopération efficace, il est particulièrement important d'obtenir les réponses en temps opportun. Les dispositions de la DCA sont très claires sur ce point: les communications doivent être effectuées le plus rapidement possible, étant donné qu’une réponse tardive peut perdre de son utilité pour l’État membre requérant. Comme indiqué à la section 5 du SWD, à l'heure actuelle, toutes les demandes d’informations n'obtiennent pas une réponse dans les délais fixés par la directive 1 .

L’échange spontané d’informations (SEOI) permet aux États membres d’échanger des informations qui peuvent s’avérer pertinentes pour l’administration d’un autre État membre et l’application de la législation fiscale nationale. Les informations fournies spontanément devraient être efficaces, car elles sont sélectionnées par les fonctionnaires de l’administration fiscale sur la base de leur propre expérience pratique et de leur expertise en matière de recouvrement de l’impôt. Toutefois, comme le retour d’information n’est pas régulier, il n’est pas possible d’évaluer l’efficacité des informations échangées. Comme indiqué à la section 7 du SWD, certaines informations ont été échangées spontanément au fil des années, mais l’échange spontané n’a pas été aussi efficace qu’il aurait pu l’être, notamment en ce qui concerne les décisions fiscales à caractère transfrontière et les accords préalables en matière de prix de transfert. L’affaire «LuxLeaks» a clairement montré que la coopération administrative dans ce domaine ne fonctionnait pas, et la Commission a proposé en 2015 la DCA3, qui oblige les États membres à échanger automatiquement des informations relatives à leurs décisions fiscales.

Les premières dispositions (DCA1) relatives à l'échange automatique et obligatoire d’informations (AEOI) ont commencé à être appliquées à partir du 1er janvier 2015 pour cinq catégories de revenus et de capitaux, à savoir: les revenus d’emploi, les tantièmes et jetons de présence, certains produits d’assurance sur la vie, les pensions et la propriété et les revenus de biens immobiliers. Toutefois, sur la base des informations reçues, rien ne permet de déterminer précisément l’utilisation réelle qui est faite de ces données. Même si les États membres ont pour la plupart indiqué avoir ouvert la majeure partie des dossiers d’information à leur réception, il semble que plusieurs d'entre eux éprouvent des difficultés à utiliser ces informations, et ce pour diverses raisons, dont le manque de ressources ou de processus automatisés d’identification des contribuables, comme indiqué à la section 6 du SWD.

La directive définit des moyens de coopération autres que l’échange d’informations. Elle prévoit la possibilité pour les administrations fiscales de convenir bilatéralement de la présence de leurs fonctionnaires sur le territoire de l’autre État membre; la réalisation de contrôles fiscaux simultanés par deux États membres ou plus auprès de contribuables présentant un intérêt commun; et la faculté pour les administrations fiscales de faire appel à la coopération des autorités fiscales d’autres États membres afin de s’assurer que les contribuables, indépendamment du lieu où ils sont établis, sont informés des décisions et actes relatifs à leur assujettissement à l’impôt. Pourtant, par rapport à l’ampleur de l’activité transfrontière en Europe ou au nombre total d’audits réalisés par les administrations fiscales 2 , la coopération administrative relevant de ces dispositions est limitée, comme indiqué aux sections 8 et 9 du SWD, et pourrait être étendue. Une coopération accrue devrait également se traduire par une meilleure sécurité fiscale pour les contribuables transfrontières, à condition que cette coopération rende plus cohérente et plus prévisible la façon dont les différentes administrations fiscales contrôlent ces derniers.

L’échange d’informations au titre de la DCA a entraîné une forte augmentation de la quantité de données que les administrations fiscales doivent traiter, alors qu’en moyenne, leur capacité de traitement de ces données n’a pas augmenté au même rythme

Un volume significatif d’informations a été échangé au titre de la DCA et, à la suite de la mise en œuvre effective des dispositions supplémentaires en matière d’échange automatique d’informations, ce volume devrait encore augmenter. Cependant, les ressources allouées à la gestion du flux d’informations restent limitées.

D’après les informations fournies par les administrations fiscales des États membres, le nombre de fonctionnaires des administrations fiscales affectés à la coopération administrative au sein de l’UE dans les bureaux centraux de liaison (CLO) varie de une à cinq personnes dans la plupart des États membres, comme indiqué à la section 4 du SWD. Cela ne correspond pas à l’ensemble du personnel affecté à la coopération administrative, mais aucune augmentation nette des effectifs des CLO n’a été signalée au fil du temps, tandis que la coopération administrative a vu son champ d’application s’étendre et a considérablement évolué dans un laps de temps très court. Si on compare ces chiffres au niveau global des effectifs des administrations fiscales des États membres, il semble que plusieurs d’entre eux investissent le strict minimum dans la coopération administrative au sein de l’UE.

Les ressources en matière de technologies de l’information (TI) utilisées par les États membres ont été principalement mobilisées pour la mise en place d’un environnement sécurisé pour les échanges automatiques. Les travaux informatiques visant à permettre l’utilisation automatisée des informations reçues viennent juste de commencer. D’après les États membres, comme indiqué à la section 6 du SWD, les administrations fiscales éprouvent encore des difficultés à déterminer comment faire correspondre automatiquement des données relatives aux revenus obtenues par l’intermédiaire d’un échange automatique d’informations avec leurs propres bases de données fiscales.

L’évaluation des avantages de la DCA est réalisée à un stade très précoce

En améliorant la disponibilité des données et la coopération, la DCA vise à réduire la fraude et l’évasion fiscales transfrontières. Toutefois, près de cinq ans après son entrée en vigueur, nous n’en savons que très peu sur les effets réels de la mise en œuvre de la DCA dans ce domaine.

Chaque année, la Commission demande des données sur la valeur des avantages fiscaux cumulés de la coopération administrative, quelle que soit sa forme, mais rares sont les administrations fiscales qui sont en mesure de fournir ou d’estimer ce type d’informations. Il est communément admis que de telles informations, tant en termes monétaires qu’en termes de tendances, seraient utiles si elles pouvaient être quantifiées de manière fiable. Toutefois, les États membres éprouvent plus de difficultés à rattacher de telles données à la coopération administrative qu’à des initiatives nationales en matière de conformité, par exemple. En outre, l’effet dissuasif d’une coopération renforcée est difficile à mesurer.

4.PERSPECTIVES D’AVENIR

Sur la base des informations recueillies et des analyses effectuées, la Commission estime qu’il convient d’adopter une approche améliorée et plus transparente au sein de l’UE afin de garantir que la coopération administrative contribue et soit perçue comme contribuant à la réalisation de l’objectif global d’une justice fiscale pour tous. Les mesures visant à améliorer cette approche reposeront sur trois piliers:

La mise en œuvre complète et transparente de la DCA par les États membres

Pour réaliser ses objectifs, la DCA doit être mise en œuvre de manière exhaustive et efficace. Les décideurs et les parties prenantes de l’UE doivent être dûment tenus informés. L’article 27 de la DCA, tel qu’il existe aujourd’hui, prévoit que la Commission soumet tous les cinq ans un rapport au Conseil et au Parlement européen. En outre, l’article 8 ter de la directive contient une disposition ad hoc sur la présentation, avant le 1er janvier 2019, d’un rapport ponctuel sur l’échange automatique d’informations «qui fournira un aperçu et une évaluation des statistiques et des informations reçues [...], sur des questions telles que les coûts administratifs et autres et les avantages de l’échange automatique d’informations, ainsi que les aspects pratiques qui y sont liés».

Certaines actions sont nécessaires pour obtenir des rapports plus transparents et plus réguliers:

-bien qu’il ne soit pas nécessaire de modifier la disposition de l’article 27, la Commission examinera la possibilité d'une publication annuelle de quelques statistiques élémentaires, à l’instar de la pratique, en vigueur depuis plusieurs années déjà, concernant les procédures amiables et les accords préalables en matière de prix de transfert dans le cadre du forum conjoint de l’UE sur les prix de transfert;

-le personnel du Parlement européen devrait être encouragé à accepter les invitations à participer aux réunions du groupe d’experts tenues en présence des États membres et portant sur la mise en œuvre de la DCA.

En outre, afin de rendre la coopération administrative plus efficace et efficiente, d’autres actions sont nécessaires:

-en ce qui concerne l’EOIR, les États membres sont encouragés à mieux respecter les délais de réponse. La Commission réfléchira à la manière d’automatiser les avis de réception, le suivi du processus d’échange et la production de données statistiques complètes afin de libérer certains effectifs des États membres;

-s’agissant de l’échange spontané d’informations (SEOI), il convient de prendre des mesures de sensibilisation à l’importance de l’identification des informations utiles à un autre État membre. Il faut également introduire une approche personnalisée afin de mieux garantir l’utilité du SEOI pour l’État membre destinataire. Les États membres devraient également poursuivre les échanges spontanés d'informations au moyen des formulaires types et mener des actions de sensibilisation en interne; 3

-les États membres devraient recourir davantage aux instruments de coopération administrative autres que l’échange d’informations, tels que la présence dans les bureaux administratifs, la participation aux enquêtes administratives et les contrôles simultanés. Par ailleurs, ils devraient fournir un retour d’information structuré sur les données échangées et sur l’utilité de celles-ci 4 . La Commission examinera également la possibilité d’étendre les formulaires électroniques afin de couvrir la notification administrative, comme cela a été demandé par les États membres;

-la Commission envisagera de proposer des audits conjoints dans le domaine de la fiscalité directe (à l’instar de ce qui est déjà prévu pour la coopération administrative dans le domaine de la TVA), ainsi qu’une méthodologie commune.

Le renforcement de la capacité des États membres en matière de coopération administrative au sein de l’UE

Faute de ressources suffisantes, les administrations fiscales des États membres ne pourront pas entreprendre grand-chose, même avec un volume accru de données. Si les États membres ne disposent pas des effectifs suffisants pour analyser et utiliser les données reçues d’autres États membres, l’échange automatique d’informations ne pourra pas être considéré comme efficace ou comme remplissant sa fonction. La DCA ne constitue pas en soi un instrument destiné à renforcer les capacités des administrations fiscales. Néanmoins, la Commission a recensé plusieurs autres outils qui sont à sa disposition pour améliorer la mise en œuvre de la DCA:

-le programme Fiscalis 2020 permet à la Commission de soutenir la capacité administrative des autorités fiscales des États membres et des pays candidats. Dans le cadre de ce programme, plusieurs ateliers et autres activités sont organisés sur diverses questions relatives à l’administration fiscale, y compris la coopération administrative. Il est encore possible de renforcer la dimension DCA du programme en élaborant une série d’activités spécifiques se rapportant à la DCA qui viendraient appuyer la mise en œuvre effective de cette dernière. La Commission examinera la possibilité de mettre en place une équipe d’experts de l'UE sur la coopération administrative 5 ;

-dans le cadre de ce même programme, la Commission travaille à l’élaboration d’un cadre de compétences pour les administrations fiscales afin d'améliorer les compétences et les performances des fonctionnaires des administrations fiscales des États membres de l’UE. La Commission veillera à ce que ce cadre comprenne une formation et des indicateurs en matière de coopération administrative au sein de l’UE;

-il apparaît que certaines administrations fiscales fonctionnent mieux que d’autres, notamment en ce qui concerne l’utilisation des informations fiscales et l'élaboration de rapports en la matière. Les efforts déployés en vue d’une amélioration doivent commencer par une automatisation accrue dans l’identification des contribuables et par l’établissement de correspondances entre les informations reçues par l’intermédiaire de l’échange informatique transfrontière avec les informations disponibles au niveau national. Ensuite, il faudra œuvrer au développement éventuel d’un outil commun de gestion des risques. Outre le présent rapport, la Commission va publier une étude détaillée sur les améliorations qui pourraient être apportées au processus d’identification des contribuables transfrontières et envisagera d’organiser une série d’ateliers portant sur la DCA afin de promouvoir le partage des meilleures pratiques et de l’expérience acquise;

-la capacité de réaliser les objectifs de la DCA dépend également du nombre d’outils mis à la disposition des États membres par la Commission afin de mettre en œuvre la directive dans les meilleures conditions possibles. Afin de concrétiser sa nouvelle application centrale pour les formulaires électroniques (eForms Central Application), la Commission fournira des outils aux États membres pour leur permettre d’automatiser entièrement ou partiellement certaines procédures au titre de la DCA qui sont actuellement considérées comme lourdes, comme cela a été souligné dans le SWD. Le personnel des administrations fiscales des États membres pourra ainsi concentrer ses efforts sur des activités présentant une plus grande valeur ajoutée, ce qui se traduira en outre par des statistiques améliorées et fiables.

Des données améliorées et plus transparentes sur la mise en œuvre des dispositions de la DCA et les avantages qu'elles procurent

L’article 8 ter de la directive, tel qu’il existe aujourd’hui, prescrit aux États membres de communiquer, «dans la mesure du possible», des statistiques sur les avantages de l’échange automatique d’informations, mais il ne contient aucune disposition sur les avantages d’autres formes d’échange d’informations ou de coopération administrative.

-La Commission, assistée par le comité de la coopération administrative en matière fiscale (CACT) 6 , a proposé un règlement d’exécution relatif aux statistiques au titre de la DCA et à l’évaluation annuelle de l’échange automatique d’informations, comprenant le suivi de l’utilisation et de l’efficacité des échanges automatiques sous l'angle du respect des obligations fiscales.

-La Commission collaborera avec les experts des États membres afin de définir des moyens communs d’estimer, de manière fiable et exhaustive, les avantages de la coopération administrative.

-Avant le 1er janvier 2019, la Commission établira un rapport sur les échanges automatiques (au titre de l’article 8 ter), lequel portera aussi sur des questions telles que les coûts administratifs ou autres et les avantages de l’échange automatique d’informations, ainsi que les aspects pratiques qui y sont liés.

5.CONCLUSIONS

La mise en œuvre et le fonctionnement de la directive ont nécessité un investissement important et continu de la part des États membres, qui ont néanmoins fait de ce texte un des outils les plus efficaces en matière de coopération administrative. Évaluer toute l'étendue de son incidence reste une tâche difficile. Au-delà de son incidence sur les montants et le nombre d’échanges, la Commission part du principe que cette directive a eu un effet dissuasif significatif, constituant un outil essentiel dans la lutte contre la fraude fiscale. En parallèle, des programmes de divulgation volontaire sont mis en place de manière sporadique par différents États membres. L’incidence de la coopération administrative sur les montants divulgués est difficile à mesurer, mais il est raisonnable d’avancer que sans elle, rien n'inciterait à faire de telles divulgations.

Toutefois, dans le cadre de la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, il s’agit d’un travail sans fin. Après la mise en place de la structure informatique nécessaire et des outils communs pour la coopération administrative, l’étape suivante devrait consister à intensifier l'usage de tous les outils, à analyser et utiliser les données reçues et à déployer des efforts pour améliorer de manière réciproque le contenu qualitatif des données échangées. Parallèlement, de nouvelles formes de coopération et des améliorations au cadre actuel seront nécessaires pour s’attaquer à la nature dynamique de l’évasion et de la fraude fiscales. Les États membres de l’UE ont démontré leur engagement en faveur de la coopération administrative et ne manqueront certainement pas de poursuivre leurs efforts dans ce domaine.

(1)

   En moyenne, pour la période 2013-2016, le total des réponses complètes fournies dans un délai de six mois à compter de la date de réception de la demande est de près de 62 %.

(2)

   OCDE (2015), Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, pages 221 et 222.

http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en

(3)

     Voir la section 7 du document de travail des services de la Commission.

(4)

     Voir les sections 8, 9, 10, 11 et 14 du document de travail des services de la Commission.

(5)

     Les équipes d’experts constituent des formes structurées de coopération entre les administrations fiscales des États membres au moyen desquelles ces derniers peuvent mettre en commun leurs connaissances et leur expertise en matière de fiscalité. Ces équipes d’experts peuvent être soutenues par Fiscalis 2020, le programme de coopération fiscale de l’UE.

(6)

     Le CACT est chargé d’assister la Commission conformément à l’article 26 de la directive. Les ordres du jour et les comptes-rendus sont disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.search&CLX=fr