52017AE5168

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Document 52017AE5168

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 92/106/CEE relative à l’établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres [COM(2017) 648 final/2 - 2017/0290 (COD)]

EESC 2017/05168

JO C 262 du 25.7.2018, p. 52–57 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

25.7.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 262/52

[COM(2017) 648 final/2 - 2017/0290 (COD)]

(2018/C 262/09)

Rapporteur:

Stefan BACK

Consultation	Parlement européen, 29.11.2017 Conseil européen, 4.12.2017
Base juridique	Article 91, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Compétence	Section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section spécialisée	5.4.2018
Adoption en session plénière	19.4.2018
Session plénière no	534
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	159/1/3

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE soutient l’initiative visant à actualiser la directive 92/106/CEE (ci-après «la directive») pour que le concept de transport combiné soit à la fois plus efficace et plus attrayant, et pour rendre le transport plus durable, conformément aux objectifs énoncés dans le livre blanc de 2011 sur la politique des transports et aux engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris.

1.2.

Le CESE se déclare favorable à une extension du champ d’application de la directive aux opérations nationales afin que le transport routier continue à se réduire.

1.3.

Le CESE accueille également avec satisfaction les actions visant à simplifier la directive pour que le concept soit plus attrayant et pour renforcer la sécurité juridique.

1.4.

Le CESE considère comme particulièrement utile la simplification de la délimitation des segments routiers, y compris l’option de flexibilité ouverte aux États membres, qui permet une adaptation aux conditions locales. Néanmoins, le CESE souligne que la limite des 20 % de la distance séparant le point de chargement initial et le point de déchargement final pourrait entraîner des distances de transport routier nettement supérieures à la limite de 300 kilomètres au-delà de laquelle le livre blanc de 2011 sur les transports préconise un transfert modal subséquent des transports routiers.

1.5.

Pour faciliter l’accès à l’information sur la mise en œuvre de la directive dans chaque État membre et faciliter la planification des opérations de transport combiné, le CESE suggère que l’obligation soit faite à chaque État membre de publier, sur un site internet spécifique, toutes les informations pertinentes concernant la mise en œuvre de la directive.

1.6.

Le CESE approuve la clarification et la simplification qu’apporte le relevé exhaustif des documents qui devraient être disponibles pour le contrôle de la conformité, ainsi que la disposition prévoyant que lesdits documents peuvent être produits en format électronique. Le CESE suggère que, chaque fois que possible, toutes les décisions nationales autorisant un trajet routier plus long que celui initialement prévu figurent également au nombre des documents à produire.

1.7.

Le CESE juge pertinente la proposition d’introduire une obligation pour les États membres d’investir dans des terminaux de transbordement, et en particulier, l’obligation de coordonner les investissements avec les États membres voisins. Néanmoins, le CESE se demande si l’objectif fixé d’une distance maximale de 150 km à partir de tout lieu dans l’Union jusqu’au terminal le plus proche est réaliste, compte tenu de la situation des zones qui ont une faible densité de population et dont les réseaux ferroviaires et portuaires sont morcelés, et il suggère dès lors de prévoir clairement une certaine souplesse à cet égard.

1.8.

De l’avis du CESE, pour renforcer la sécurité juridique et accélérer les effets des mesures d’incitation à utiliser ce transport, il convient de reconnaître que des mesures de soutien au transport combiné sont compatibles avec le marché intérieur et de les exempter de l’obligation de notification au titre des règles en vigueur en matière d’aides d’État, pour autant que l’aide allouée se situe en dessous d’un plafond prédéfini.

1.9.

Le CESE s’interroge sur l’utilité de la disposition proposée à l’article premier, paragraphe 2, deuxième alinéa, qui consiste à exclure la prise en considération, aux fins des opérations de transport combiné, de certains segments par voie navigable intérieure ou par mer. Le CESE estime que cette proposition est imprécise et sujette à des interprétations divergentes, et mettant par ailleurs son utilité en question, dans la mesure où l’introduction d’un critère de sélection similaire, reposant clairement sur l’idée d’exclure des choix n’appelant nul encouragement, n’a pas été jugée nécessaire en matière de transport ferroviaire.

1.10.

Le CESE considère qu’il est difficile de comprendre la raison pour laquelle l’«exemption des règles du cabotage» figurant à l’article 4 de la directive demeure inchangée. En ce qui concerne la politique des transports, le CESE fait référence tout d’abord aux propositions en cours concernant l’accès au marché des transports internationaux de marchandises par route pour ce qui est du cabotage, et au débat actuel sur l’accès au marché et la concurrence, y compris ses aspects sociaux. Le Comité souligne également le principe général selon lequel la fourniture de services dans un pays autre que celui dans lequel le prestataire de services est établi devrait s’effectuer sur une base temporaire. Pour le CESE, rien ne s’oppose à ce qu’une disposition prévoie que les trajets routiers de marchandises effectués dans le cadre d’une opération de transport combiné soient considérés comme des opérations de transport séparées, sauf lorsque la totalité de l’opération de transport est effectuée par un seul camion ou une seule combinaison de véhicules, tracteur routier compris, et que le règlement (CE) no o1072/2009 s’applique à la totalité des opérations de transport par route. L’article 4 de la directive devrait être modifié en conséquence.

1.11.

Le CESE trouve également surprenant que la proposition de modification de la directive ne reprenne pas la disposition prévue à l’article 2 de la directive qui fait obligation aux États membres, à compter du 1er juillet 1993, de libérer de tout régime de contingentement et d’autorisation les transports combinés visés à son article premier. Dans sa forme actuelle, et compte tenu de l’extension du champ d’application de la directive, cet article pourrait être interprété comme ayant un effet plus large que celui qui était probablement souhaité, en ce qui concerne en particulier l’accès au marché. Le CESE suggère donc de reformuler ou de supprimer cet article.

1.12.

Le CESE constate que la proposition de modification de la directive ne se prononce pas sur l’applicabilité au transport combiné de la directive 96/71/CE sur le détachement de travailleurs. Le CESE part du principe que cette directive s’applique également aux opérations de transport combiné, et qu’il en va de même pour la proposition de la lex specialis sur le détachement de travailleurs dans le transport routier, présentée par la Commission [COM(2017) 278 final].

1.13.

Le CESE tient également à souligner les potentialités considérables que recèle la numérisation pour faciliter et promouvoir le transport combiné. Quelques exemples de mesures envisageables ont été mentionnés plus haut. Le potentiel de développement dans ce domaine est considérable pour le secteur des transports dans son ensemble, notamment pour le transport combiné.

1.14.

Le CESE recommande à la Commission d’examiner la possibilité d’une solution concernant les coûts de transport pour ce qui est de Chypre et de Malte, sur le modèle du règlement (CE) no 1405/2006 du Conseil.

2. Contexte

2.1.

Le 8 novembre 2017, la Commission européenne a présenté la seconde partie de son train de mesures sur la mobilité, pour lequel la voie a été ouverte par sa communication principale intitulée «Réaliser les objectifs en matière de mobilité à faibles taux d’émissions» [COM(2017) 675 final].

2.2.

La seconde partie de ce paquet comprend les propositions suivantes:

—	une proposition concernant de nouvelles normes d’émission de CO2 pour les voitures et les camionnettes après 2020 avec une proposition de révision du règlement (CE) no 715/2007 assortie de normes d’émission plus strictes,

—	une proposition de révision de la directive 2009/33/CE sur les véhicules propres afin de renforcer les dispositions visant à promouvoir la passation de marchés publics pour des véhicules de ce type,

—	une proposition visant à modifier la directive 92/106/CEE sur les transports combinés afin de poursuivre la promotion de ce type de transport pour favoriser l’émergence de concepts de transport permettant de réduire le transport routier,

—

une proposition de modification du règlement (CE) no 1073/2009 sur l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus dans l’optique d’étendre encore l’ouverture de ce marché, et ce faisant, de réduire l’usage de l’automobile individuelle en favorisant la baisse des prix des transports publics par bus.

—

Le train de mesures comprend également un plan d’action relatif au déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs afin de doper l’investissement dans la construction de ce type d’infrastructure et de faciliter ainsi, au sein de l’Union, une mobilité transfrontière basée sur ces carburants.

2.3.

Le paquet combine des mesures axées à la fois sur l’offre et la demande afin de placer l’Europe sur la voie d’une mobilité à faible taux d’émissions et de renforcer la compétitivité de l’écosystème européen en matière d’automobile et de mobilité. Il vise à offrir une plus grande stabilité des politiques et une sécurité réglementaire accrue et à établir des conditions uniformes.

2.4.

La proposition à l’examen [(COM(2017) 648), ci-après «la proposition»] vise à modifier la directive 92/106/CEE du 7 décembre 1992 (ci-après «la directive»), relative à l’établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres. Elle intègre les principaux éléments suivants:

—	Le transport combiné n’est plus nécessairement de nature transfrontière. Selon la Commission, le potentiel du transport combiné à l’intérieur même des États membres est considérable.

—	L’obligation de distance minimale pour le transport non routier est éliminée. Par ailleurs, une nouvelle disposition prévoit que le transport maritime ou fluvial peut ne pas être pris en considération aux fins du transport combiné lorsqu’aucune autre solution n’existe.

—	Chaque unité de chargement répondant aux critères fixés par la norme ISO 6346 ou ENI 13044, ou tout véhicule routier transporté par rail, voie navigable ou mer peut être utilisé dans des opérations de transport combiné.

—

La réglementation actuelle concernant les limites des transports routiers est modifiée de manière que la distance entre le segment initial et le segment final au sein de l’Union n’excède pas 150 km, ou 20 % de la distance à vol d’oiseau entre le point de chargement pour le segment initial et le point de déchargement pour le segment final. Cette limitation ne s’applique ni aux transporteurs circulant à vide ni aux transports exécutés à partir de ou vers un point d’enlèvement ou de livraison.

—	Les États membres ont la possibilité d’autoriser des distances supérieures à celles indiquées au point précédent pour permettre d’atteindre le terminal le plus proche disposant des équipements et des capacités adéquates.

—

Pour qu’un transport routier soit reconnu comme relevant du transport combiné, l’opérateur doit apporter la preuve que ledit transport s’inscrit dans une opération de transport combiné. La proposition énumère les informations à fournir pour chaque opération de transport, tant dans sa globalité que dans ses différentes parties. Aucune autre ne pourra être demandée. Elles peuvent être communiquées au moyen de documents de transport différents, y compris sous format numérique. Elles doivent pouvoir être produites à l’occasion d’un contrôle routier.

—	Des écarts par rapport à l’itinéraire prévu seront tolérés à la condition d’être dûment justifiés.

—	Les États membres sont tenus d’adopter les mesures qui s’imposent pour soutenir les investissements nécessaires dans les terminaux de transbordement, en coordination avec les États membres limitrophes.

—	Il appartient à chaque État membre de désigner une ou plusieurs autorités chargées de faire appliquer la directive et de jouer le rôle de point de contact pour les questions de mise en œuvre.

—	La proposition exige également que les États membres se conforment à l’obligation de faire rapport sur le développement du transport combiné.

—

L’exemption actuelle en ce qui concerne les règles du cabotage reste d’application pour ce qui est des opérations de transport routier (segments routiers) dans le cadre d’une opération de transport transfrontière entre États membres se déroulant intégralement sur le territoire d’un État membre. La Commission justifie cette exemption en expliquant que les consultations menées ont démontré qu’une telle disposition contribuait à rendre les solutions de transport combiné plus attrayantes. La Commission cite également l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire 2/84 (Commission contre Italie), qui établit que le transport combiné doit être considéré comme une opération unique de transport international interconnecté.

—

Dans l’exposé des motifs de la proposition, la Commission souligne également que les règles relatives au détachement de travailleurs s’appliqueront au transport combiné à l’échelle nationale, comme c’est le cas pour le cabotage. En revanche, elle n’adopte pas de position claire quant aux règles applicables au détachement des travailleurs et aux opérations internationales de transport combiné.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE soutient l’initiative visant à mettre à jour la directive sur le transport combiné, qui constitue à ses yeux un moyen d’améliorer l’efficacité et l’attrait du transport combiné. Une telle approche permettra de rendre le transport plus durable, de réduire le transport routier et les émissions de gaz à effet de serre et de contribuer à la réalisation des objectifs fixés dans le livre blanc de 2011 sur la politique des transports, ainsi qu’au respect des engagements de l’Union européenne et de ses États membres au titre de l’accord de Paris.

3.2.

Le CESE approuve la démarche visant à élargir le champ d’application de la directive en y intégrant les opérations menées au niveau national, lesquelles représentent un potentiel actuellement inexploité de développement du transport combiné et, partant, de réduction du transport routier.

3.3.

Par ailleurs, le CESE prend bonne note de la simplification du cadre réglementaire pour le transport combiné qui entend, tout à la fois, rendre le concept plus accessible et améliorer la sécurité juridique, renforçant son attrait.

3.4.

Dans ce contexte, la plus grande clarté apportée quant aux critères permettant de délimiter les segments routiers est particulièrement utile: ils sont simples et clairs et ils ne semblent pas ouvrir la voie à des divergences d’interprétation. Le CESE conclut néanmoins que la limite des 20 % de la distance séparant à vol d’oiseau le point de chargement initial et le point de déchargement final pourrait entraîner des distances de transport routier supérieures à la limite de 300 km au-delà de laquelle le livre blanc de 2011 sur les transports préconise un transfert modal des transports routiers, en particulier dans les régions dont les réseaux sont morcelés ou dont les terminaux se trouvent séparés par de longues distances. Toutefois, le CESE considère qu’il y a lieu d’accorder la priorité à l’intérêt général, consistant à rendre le concept de transport combiné intéressant pour les usagers, ainsi qu’à la valeur ajoutée qu’apporte une définition claire et simple, et il approuve par conséquent la solution proposée.

3.5.

Le CESE juge aussi positivement l’élément de flexibilité accordé aux États membres, qui leur permet d’étendre les segments routiers requis pour atteindre le terminal de transport géographiquement le plus proche disposant de la capacité opérationnelle nécessaire au chargement ou au déchargement, que ce soit sur le plan des équipements de transbordement, de la capacité des terminaux ou des services de fret ferroviaire appropriés.

3.5.1.

Le CESE note que le soin de décider si cette autorisation doit être accordée en vertu d’une disposition générale ou au cas par cas est apparemment laissé aux États membres. Il souligne l’importance de la transparence, et estime dès lors que les dispositions nationales en la matière, ainsi que, le cas échéant, les décisions adoptées dans des cas spécifiques, devraient être mises à disposition sur un site internet spécifique, conformément au nouvel article 9 bis, visé à l’article 1er, paragraphe 7, de la proposition.

3.6.

Dans l’optique de faciliter la planification des opérations de transport combiné et de rendre le concept plus attractif, le CESE suggère que l’ensemble des informations pertinentes concernant la mise en œuvre de la directive dans chaque État membre soient disponibles sur un site internet spécifique dans chaque État membre, et qu’une disposition à cet effet soit introduite à l’article 9 bis de la proposition.

3.7.

Le CESE approuve la clarification apportée à l’article 3 de la proposition concernant les documents à fournir aux fins des contrôles de conformité, l’interdiction d’exiger d’autres et la possibilité de soumettre ceux qui sont requis en format électronique. Cette disposition facilite les opérations et renforce la sécurité juridique. Néanmoins, le CESE se demande si une copie de la décision ne devrait pas être également disponible dans les cas où un État membre autorise qu’un segment routier soit dépassé en vertu de l’article 1er, paragraphe 3, troisième alinéa, et où cette autorisation donne lieu à une décision spécifique.

3.8.

Le CESE note avec satisfaction l’attention accordée aux investissements dans les terminaux de transbordement, ainsi que l’obligation de coordonner de tels investissements avec les États membres limitrophes et la Commission de façon à garantir une répartition géographique équilibrée et suffisante, notamment dans le cadre du réseau RTE-T, ainsi qu’à s’assurer en priorité qu’aucune localité au sein de l’Union ne se trouve située à plus de 150 km d’un terminal de ce type. Le CESE doute toutefois que cet objectif soit réaliste dans les zones à faible densité de population et où le réseau ferroviaire et portuaire est peu développé.

3.9.

Avant son versement, le soutien apporté au transport combiné doit être notifié à la Commission et soumis à autorisation conformément aux règles applicables aux aides d’État. En raison de la lenteur des procédures, le bénéficiaire reçoit le plus souvent son aide trois ans après la décision de son attribution par l’autorité publique nationale et, parfois, il peut même se produire, lorsque des changements doivent être apportés aux régimes concernés, que le bénéficiaire coure le risque de perdre toutes ses prestations. Pour réduire l’incertitude et accélérer le processus, le CESE considère qu’une aide inférieure à un certain plafond, représentant par exemple un montant équivalant à 35 % du coût total, devrait être automatiquement considérée comme conforme aux règles du traité et exemptée de l’obligation de notification.

3.10.

Le CESE aimerait également attirer l’attention sur les possibilités de développer le transport combiné qui s’offrent grâce à la numérisation. La proposition franchit une étape en autorisant l’utilisation de documents électroniques et la création de sites internet spécifiques dans tous les États membres.

4. Observations particulières

4.1.

Le CESE note que le second alinéa de l’article 1er de la proposition exclut du concept de transport combiné les segments effectués par voie navigable intérieure ou par mer pour lesquels il n’existe pas de solution de transport par route équivalente ou ceux qui sont inévitables dans une opération de transport commercialement viable. Cette disposition est liée à la suppression d’une obligation de distance minimale pour les transports effectués par voie navigable intérieure ou par mer, et elle répond à l’affirmation figurant au considérant 9 selon laquelle «il conviendrait donc de supprimer cette distance minimale tout en maintenant l’exclusion pour certaines opérations telles que celles comportant des trajets en haute mer ou des traversées à courte distance par navire roulier à passagers». Le CESE émet des doutes sur cette formulation, quant au fond et à la formulation.

4.1.1.

On observe que cette obligation d’effectuer 100 km par voie navigable intérieure ou par mer, telle qu’elle est formulée dans le texte actuel de la directive, a notamment pour effet d’exclure les courtes traversées par navire roulier à passagers ou le transport en haute mer, qui se distinguent du transport maritime à courte distance. Cette observation découle du fait que l’obligation des 100 km s’applique aux transports effectués à l’intérieur de l’Union. La proposition contenue dans le second alinéa de l’article 2 vise clairement à produire le même effet.

4.1.2.

Il semble toutefois que la disposition proposée aujourd’hui est susceptible de créer une incertitude quant au moment de son entrée en vigueur, au point de créer un éventuel obstacle réglementaire à la mise en œuvre de projets de transport combiné.

Ainsi, le critère s’appliquant aux cas «pour lesquels il n’existe pas de solution de transport par route équivalente» ne permet pas de déterminer si l’équivalence doit être évaluée en fonction du temps requis, de la distance en kilomètres ou de son coût. De la même façon, le critère visant les cas «qui sont inévitables dans une opération de transport commercialement viable» ouvre un large champ d’interprétation.

4.1.3.

Le CESE remet dès lors en question l’utilité de la disposition proposée, dans la mesure, notamment, où l’introduction d’un critère de sélection similaire, reposant clairement sur l’idée d’exclure des choix n’appelant nul encouragement, n’a pas été jugée nécessaire en matière de transport ferroviaire.

4.2.

4.2.1.

Le CESE prend acte des deux arguments invoqués par la Commission pour étayer la solution retenue. Le premier observe que les réponses fournies par les entreprises lors des consultations montrent que la solution actuelle est considérée comme étant propre à garantir l’attractivité du transport combiné. Le second tient à ce qu’une opération de transport combiné, selon la définition qu’en donne la directive dans sa formulation actuelle, doit être considérée comme une opération de transport international unique. La Commission invoque la jurisprudence de la Cour de justice, notamment l’affaire C-2/84 (Commission contre Italie) pour appuyer son argumentation.

4.2.2.

De l’avis du CESE, l’argument fondé sur la jurisprudence de la Cour de justice a simplement pour base que la Cour était tenue par le choix du législateur de définir le transport combiné de manière à ce qu’il puisse être considéré comme une opération ou un trajet unique. Il s’agit donc simplement de savoir si le législateur décide de considérer l’opération de transport combiné comme un tout, ou comme plusieurs opérations différentes réunies dans un même cadre conceptuel en matière de transport. En tout état de cause, le CESE fait observer que, lorsque la directive a été adoptée, le législateur a jugé nécessaire d’accorder aux transporteurs un libre accès au marché en ce qui concerne les «trajets routiers initiaux ou terminaux qui font partie intégrante du transport combiné et qui comportent ou non le passage d’une frontière».

4.2.3.

Pour le CESE, rien ne s’oppose à ce qu’une disposition prévoie que les trajets routiers de marchandises effectués dans le cadre d’une opération de transport combiné soient considérés comme des opérations de transport séparées et que le règlement (CE) no o1072/2009 s’applique à la totalité des opérations de transport routier. L’article 4 de la directive devrait être modifié en conséquence.

4.3.

Dans ce contexte, il est également surprenant de ne pas voir figurer dans la proposition la disposition prévue à l’article 2 de la directive faisant obligation aux États membres, à compter du 1er juillet 1993, de libérer de tout régime de contingentement et d’autorisation les opérations de transport combiné visées à son article premier, étant donné, notamment, que le champ d’application de la directive doit s’étendre au transport combiné à l’échelon national.

4.3.1.

L’extension du champ d’application de la directive permettant d’englober les opérations nationales de transport combiné, la disposition s’appliquera également auxdites opérations. La formulation de la disposition est assez large et pourrait être interprétée comme une dispense accordée au transport combiné, lui permettant de s’affranchir des règles régissant l’accès à la profession prévues par le règlement (CE) no 1071/2009, ainsi que de la totalité des restrictions à l’accès au marché en ce qui concerne le transport combiné.

4.3.2.

Le CESE suppose que de tels effets ne sauraient être ceux visés, et suggère donc de supprimer ou de reformuler cet article afin de bien préciser que la dispense de contingentement ou d’autorisation s’applique sans préjudice des règles relatives à l’accès à la profession ou au marché, quel que soit le mode considéré.

4.4.

Le CESE observe en outre qu’à l’exception d’une référence, dans l’exposé des motifs, à l’applicabilité de la proposition de lex specialis sur le détachement de travailleurs dans le transport routier, la proposition omet de mentionner que la directive sur le détachement des travailleurs s’applique aux opérations de transport combiné. Il en découlerait que les règles relatives au détachement des travailleurs prévues au titre de la directive 96/71/CE s’appliqueraient au transport routier dans le contexte du transport combiné pratiqué à l’échelon national.

4.4.1.

Le CESE part du principe que les règles relatives au détachement des travailleurs s’appliquent également à tout détachement effectué dans le cadre d’une opération de transport combiné qui satisfait aux critères énoncés à l’article 1er de la directive 96/71/CE, ainsi que dans la proposition de lex specialis, si celle-ci est approuvée.

4.5.

Le CESE prend acte des inquiétudes relatives au coût des longues liaisons maritimes avec les îles périphériques, telles que Chypre et Malte, et il souligne à cet égard, comme il l’avait déjà fait, la pertinence du régime de soutien instauré par le règlement (CE) no 1405/2006 du Conseil, qui vise à compenser les coûts de transport dans le domaine de l’agriculture sur certaines îles mineures de la mer Égée. Le CESE estime que la Commission devrait également examiner la possibilité d’une solution analogue pour Chypre et Malte.

Bruxelles, le 19 avril 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

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