COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.11.2016
SWD(2016) 413 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION
accompagnant le document:
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité
(refonte)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le marché intérieur de l'électricité (refonte)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie (refonte)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité
{COM(2016) 861 final}
{SWD(2016) 410 final}
{SWD(2016) 411 final}
{SWD(2016) 412 final}
1.Résumé
1.1.Contexte et objet de l’évaluation
La présente évaluation accompagne l’analyse d'impact réalisée en vue d’améliorer le cadre réglementaire de l’UE applicable au marché intérieur de l’électricité («initiative sur l’organisation du marché»). Elle analyse dans quelle mesure la législation existante a atteint ses objectifs. L'analyse d’impact, quant à elle, vise à recenser et à évaluer les possibilités de réformer une nouvelle fois le cadre réglementaire.
Comme indiqué dans la feuille de route pour l’évaluation, cette dernière est axée sur l’évolution des marchés de l'électricité, qui ont fait l’objet de plusieurs réformes législatives au cours des deux dernières décennies. Communément appelée «troisième paquet sur l’énergie», la dernière réforme du cadre réglementaire, sur laquelle porte la présente évaluation, remonte à 2009. Ce train de mesures avait succédé à une première puis à une deuxième série d'actes législatifs phares adoptés respectivement en 1996 (premier paquet sur l’énergie) et en 2003 (deuxième paquet sur l’énergie).
Le troisième paquet sur l’énergie avait pour objectif général l’achèvement du marché intérieur de l’énergie et la mise en place d’une union de l’énergie compétitive, sûre et durable. Il couvrait, en particulier, cinq grands domaines:
la séparation des fournisseurs d’énergie et des gestionnaires de réseau;
le renforcement de l’indépendance des régulateurs;
la création de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER);
l’approfondissement de la coopération transfrontalière entre les gestionnaires de réseau de transport et la création des réseaux européens des gestionnaires de réseau de transport;
des marchés de détail ouverts et équitables et la protection des consommateurs.
Dans la présente évaluation sont également analysés les effets de la directive sur la sécurité de l'approvisionnement en électricité, qui a été adoptée en 2005 pour fixer des règles préliminaires en la matière et qui, entre-temps, a été complétée et partiellement remplacée par le troisième paquet sur l’énergie de 2009, et par d'autres actes législatifs.
1.2.Principales constatations
Progrès tangibles
De manière générale et dans le cadre des deux évaluations réalisées, celle dont il est question ici confirme que le troisième paquet a contribué de manière positive à la concurrence et aux résultats du marché intérieur de l’électricité, en apportant des avantages concrets sur le plan commercial, qui se sont traduits par une augmentation nette du bien-être social.
Si l’entrée en vigueur du troisième paquet en 2011 est assez récente, l’évaluation a tout de même montré que l’initiative visant à intensifier la concurrence et à éliminer les entraves à la concurrence transfrontalière sur les marchés de l’électricité a généralement été efficace et que le contrôle actif de l’application de la législation a profité aux marchés de l’électricité et à leurs consommateurs.
Le renforcement des règles de séparation a amélioré la concurrence et a contribué à limiter les problèmes de blocage des marchés. Ces derniers sont, de manière générale, moins concentrés et plus intégrés qu’en 2009. Les nouvelles règles visant à éliminer les entraves aux échanges transfrontaliers et à améliorer la coopération entre les gestionnaires de réseau de transport et les régulateurs ont contribué à l’accroissement des liquidités et à une augmentation significative des échanges transfrontaliers et, partant, à une hausse de la compétitivité sur les marchés de gros et à une baisse des prix de détail.
En ce qui concerne les marchés de détail, le troisième paquet sur l’énergie, en conférant de nouveaux droits aux consommateurs, a clairement amélioré leur position sur les marchés de l’énergie. En effet, les nouvelles règles ont permis aux consommateurs de nombreux pays de mieux tirer parti de la concurrence naissante entre les différents fournisseurs avec, à la clé, une augmentation des changements de fournisseur. En outre, les consommateurs peuvent adresser leurs demandes à un point de contact unique et ont accès à des services de règlement extrajudiciaire des litiges (fournisseur-consommateur); l'auto-production et les technologies intelligentes, quant à elles, ont gagné du terrain sur plusieurs marchés.
Obstacles persistants
Cependant, dans d'autres domaines, les avancées permises par les règles du troisième paquet sur l’énergie sur le plan de la poursuite du développement du marché intérieur de l’électricité au bénéfice des consommateurs restent limitées.
Sur les marchés de gros, on observe des entraves persistantes aux échanges transfrontaliers et une sous-utilisation des capacités d'interconnexion, du fait notamment d’une coopération insuffisante entre les gestionnaires des réseaux nationaux en ce qui concerne le partage des interconnexions. La perspective nationale des parties concernées continue d’empêcher dans de nombreux cas la mise en place de solutions transfrontalières efficaces et limite les possibilités de flux transfrontaliers.
En ce qui concerne les marchés de détail, la concurrence pourrait produire de biens meilleurs résultats. Les prix de l’électricité et du gaz varient encore considérablement d’un État membre à l’autre pour des motifs non commerciaux, et les prix appliqués aux ménages ont augmenté de manière constante en raison de hausses significatives des redevances fixes ces dernières années (redevances de réseau, taxes et prélèvements). Le faible niveau de concurrence, illustré par différents indicateurs de la structure et du comportement du marché, pourrait expliquer en partie le peu de satisfaction et d’engagement des consommateurs à l’égard des marchés de l’énergie, et la lenteur du déploiement de produits de détail innovants, tels que les contrats de fourniture à tarification dynamique. Plusieurs États membres appliquent des prix réglementés globaux pour l’électricité et/ou le gaz sous une forme ou une autre, pratique susceptible d'entraîner des distorsions flagrantes sur le marché.
Sur le plan de la protection des consommateurs, la précarité énergétique grandissante et le manque de clarté sur les meilleurs moyens de la combattre et de lutter contre la vulnérabilité des consommateurs freinent l’approfondissement du marché intérieur de l’énergie. Les frais de changement de fournisseur, tels que les frais de résiliation de contrat, restent un obstacle financier considérable à l’engagement des consommateurs. En outre, le faible niveau de satisfaction de ces derniers en ce qui concerne leurs factures d’énergie, et de compréhension des informations qu’elles comportent, laisse penser qu’il reste possible d'améliorer encore la comparabilité et la clarté des informations de facturation.
Les récents développements n’ont pas été pris en compte par les règles existantes
Si les principes du troisième paquet sur l’énergie ont permis d’en réaliser les principaux objectifs (par exemple, une concurrence accrue entre les fournisseurs), les récents développements sur les marchés de l’électricité ont modifié sensiblement leur fonctionnement au cours des cinq dernières années et ont altéré l’effet positif des réformes pour les consommateurs.
L’engagement de décarboner l’économie a conduit à une augmentation notable de l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables (SER). La nature physique de la production d’électricité renouvelable (plus variable, plus imprévisible et plus décentralisée que la production traditionnelle) s’est répercutée concrètement sur les marchés de l’électricité et l’exploitation du réseau. La majeure partie de la production d’énergie renouvelable ne pouvant être anticipée que peu de temps avant la production réelle (en raison des incertitudes météorologiques), il est essentiel, à l’heure actuelle, de disposer de marchés à court terme efficaces. L’électricité provenant des SER est en grande partie produite de manière décentralisée et injectée dans les réseaux locaux de distribution. Or, les règles relatives à l’organisation du marché établies dans le troisième paquet sur l’énergie sont fondées sur la forme de production prédominante de la dernière décennie, à savoir les grandes centrales électriques à combustibles fossiles.
En parallèle, on observe une augmentation considérable des interventions étatiques dans le marché de l’électricité. Le manque d’efficacité des règles de soutien à la production d’énergie renouvelable a, de manière inattendue, faussé les signaux de prix sur le marché de gros. L’incertitude sur la capacité de la nouvelle organisation du marché à attirer un niveau suffisant d’investissement a conduit de nombreux États membres à introduire des subventions nationales pour protéger la production existante ou inciter à produire davantage («mécanismes de capacité»). Ces interventions de l’État ont eu une incidence non négligeable sur les signaux de prix du marché destinés à attirer les investissements et faire baisser les prix pour les consommateurs, et elles ont limité les échanges transfrontaliers. Elles ont aussi fait augmenter les tarifs de transport, ce qui a en définitive neutralisé l’évolution positive sur les marchés de gros de l’électricité et tiré à la hausse les prix des produits de détail appliqués aux consommateurs finaux. Le volume des échanges d'électricité affecté par ces interventions publiques a augmenté considérablement ces dernières années avec, pour corollaire, des répercussions toujours plus fortes sur le fonctionnement du marché intérieur de l’électricité.
Des bouleversements ont également eu lieu sur le plan des technologies. Les bourses d’échange de l’électricité et le couplage des marchés facilitent les échanges sur le marché de gros, tandis que la numérisation des marchés de l’énergie et des relevés de compteurs permet un usage croissant de solutions dites de participation active de la demande, par lesquelles l’industrie, les entreprises et les particuliers peuvent participer aux marchés de l’électricité. Cependant, la législation en vigueur n’a pas réussi à éliminer les entraves sur le marché primaire, en particulier pour les fournisseurs indépendants de services de participation active de la demande, ni à créer des conditions équitables à leur égard. Elle n’a pas non plus été conçue pour traiter les problématiques qui sont apparues autour de la gestion de larges flux de données sur la consommation susceptibles d’être commercialisées. En outre, le progrès technologique permet aux gestionnaires de réseau de distribution de réduire les investissements dans les réseaux en gérant localement les problématiques liées aux volumes croissants de production d'énergie renouvelable directement raccordée aux réseaux de distribution. Or, l’obsolescence des cadres réglementaires les empêche d’innover et de gagner en efficacité. De plus, l'utilisation croissante d’outils de comparaison en ligne modifie l’interactivité des consommateurs avec le marché de détail. La nature de la transformation du système énergétique européen et l’incapacité de la législation existante à la soutenir ont été confirmées sans équivoque par les parties prenantes.
Globalement, le troisième paquet a partiellement rempli sa mission originale et instauré une approche stable fondée sur le marché, sur laquelle la législation future devrait s'appuyer. Pour autant, la concurrence au niveau de la vente au détail pourrait être largement intensifiée, et la protection des consommateurs encore renforcée pour faire profiter l’ensemble des consommateurs de l’UE de tous les avantages du marché intérieur. De plus, les règles existantes ne sont pas totalement adaptées pour traiter efficacement les récents changements observés sur les marchés de l’électricité. La trajectoire et la vitesse de tels changements n’ont pas été entièrement anticipées par le troisième paquet, ce qui justifie clairement de mettre à jour les règles du marché pour qu’elles correspondent à la réalité du système énergétique actuel.
Dans le domaine de la sécurité de l’approvisionnement en électricité, l’évaluation a conclu que les objectifs qui sous-tendent la directive sur la sécurité d'approvisionnement restent pertinents. Cependant, la directive elle-même a été rapidement annulée par des règles de l’UE plus récentes et a eu une incidence limitée sur la sécurité de l’approvisionnement en électricité en Europe. De plus, ses objectifs ne répondent que partiellement aux nécessités actuelles en la matière, notamment en ce qui concerne la préparation aux risques. En effet, la directive a laissé de côté les aspects liés aux situations d'urgence, en ce sens qu'elle ne comporte aucune disposition garantissant que les États membres ont connaissance de tous les types de risques qui pèsent sur la sécurité d'approvisionnement et y sont dûment préparés, qu’ils clarifient les rôles et les responsabilités afférents aux situations d’urgence et qu’ils prennent en considération l’incidence transfrontalière potentielle des mesures de sauvegarde qu’ils adoptent.
