COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.6.2016
COM(2016) 434 final
2016/0198(COD)
Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant le règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers
EXPOSÉ DES MOTIFS
CONTEXTE DE LA PROPOSITION
Le modèle actuel du titre de séjour est le fruit d’une action commune du Conseil (doc. 97/11/JAI) adoptée en 1997. En 2009, les États membres ont considéré qu'au vu du degré croissant de sophistication des falsifications, il était nécessaire de s'atteler à un nouveau modèle de titre de séjour. Ils ont donc décidé d’introduire des dispositifs de sécurité plus modernes afin d’améliorer le niveau de sécurité des titres de séjour.
Le règlement (CE) n° 1030/2002, modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 380/2008, établit un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers. En raison de l’introduction d’éléments d’identification biométriques (image faciale et empreintes digitales), la version adhésive du titre de séjour a été abandonnée et, depuis le 20 mai 2011, seules les versions sous forme de carte sont autorisées. Au cours des négociations relatives à la modification de 2008 du règlement, qui a introduit des éléments d’identification biométriques au moyen d'une puce sans contact dans le titre de séjour, certains États membres ont exprimé le souhait de pouvoir y intégrer une puce avec contact à usage national pour leurs services d’administration électronique. Cette demande a été acceptée, tout comme le recours facultatif à des éléments de sécurité (nationaux) supplémentaires.
Cette carte de titre de séjour est également utilisée pour le permis de franchissement local de la frontière et les autorisations spécifiques délivrées au titre de la législation de l’UE en matière de migration légale.
Arbitrage entre l'uniformité et les éléments de sécurité nationaux
La Commission est favorable à un modèle uniforme de titre de séjour, à l'instar de la vignette visa. Cela signifierait que tous les États membres auraient un même modèle de carte, de conception identique et disposant des mêmes éléments de sécurité. Toutefois, si l’on prend en considération les évolutions techniques intervenues dans certains États membres dans le domaine de l’administration en ligne, il a été jugé opportun d’accepter l’ajout d’une puce avec contact pour les États membres qui souhaitent accorder aux ressortissants de pays tiers les mêmes avantages qu'à leurs propres citoyens en matière d'administration en ligne, tout en admettant que cela donnerait lieu à une certaine hétérogénéité du modèle.
Dans ce contexte, la phrase suivante a été ajoutée à l’annexe I, paragraphe 2, point h), du règlement:
Les États membres peuvent également prévoir des éléments de sécurité nationaux supplémentaires à condition qu’ils soient mentionnés dans la liste établie en application de l’article 2, paragraphe 1, point f), du présent règlement, qu’ils soient conformes à la présentation harmonisée des modèles figurant ci-après et qu’ils ne nuisent pas à l’efficacité des éléments de sécurité uniformes.»
Cette liste a ensuite été établie par la décision C (2009) 3770 de la Commission du 20 mai 2009. Elle répertoriait les dispositifs de sécurité supplémentaires auxquels les États membres pouvaient recourir s’ils le souhaitaient.
En raison du choix et de la mise en œuvre des dispositifs de sécurité supplémentaires facultatifs et de la marge d’interprétation des spécifications techniques, qui ne sont plus suffisamment précises en raison de l’évolution technique, la qualité et la présentation des titres de séjour diffèrent considérablement d'un État membre à l'autre.
Les travaux relatifs au nouveau modèle et aux nouvelles caractéristiques de sécurité ont débuté en 2010, lorsqu'un sous-groupe du comité institué en vertu de l’article 6 du règlement (CE) n° 1683/95 (ci-après dénommé «comité de l’article 6») a été créé pour se pencher sur cette question.
Pour la Commission, ce «nouveau départ» a également été l'occasion d'étudier la possibilité d’introduire un modèle uniforme et harmonisé et de veiller à ce que tous les titres de séjour offrent le plus haut niveau de sécurité possible. Cela aiderait les gardes-frontières et les autres fonctionnaires à reconnaître les titres de séjour au premier coup d'œil.
Toutefois, comme expliqué au point 3 ci-dessous, il est apparu, lors des consultations avec les parties intéressées, qu'une approche totalement harmonisée impliquerait des coûts très élevés pour certains États membres. Le compromis a consisté à maintenir une liste d'éléments de sécurité supplémentaires à la pointe de la technologie pouvant être ajoutés au modèle uniforme commun le cas échéant.
L’une des principales raisons qui expliquent cette démarche est que les spécifications techniques adoptées en 2009 imposent que la carte soit en matière plastique (comme les cartes de crédit). Toutefois, ces spécifications ne précisent pas exactement quelle matière plastique doit être utilisée. Il existe différents types de plastiques sur le marché, le plus adéquat étant le polycarbonate. À l’heure actuelle, toutes les cartes ont une structure composée de différentes couches de matières plastiques différentes, même si la plupart utilisent le polycarbonate. Les technologies de production des matières plastiques spécifiques disponibles dans chaque État membre sont également différentes. Vu la diversité des techniques de fabrication des cartes, il n'est pas possible de mettre en œuvre tous les éléments de sécurité proposés. Étant donné que le nouveau titre de séjour ne doit pas avoir d'incidence sur les coûts, il n’a pas été possible de poursuivre plus avant l’harmonisation complète.
Les États membres souhaitant maintenir des éléments de sécurité facultatifs étaient prêts à les limiter au minimum et à préciser dans les spécifications techniques les technologies à utiliser, leur emplacement et leurs dimensions. Ces spécifications figureraient dans une future décision d’exécution de la Commission.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
L'article 79 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son paragraphe 2, point a), s'applique, puisqu'il prévoit «les conditions d’entrée et de séjour, ainsi que les normes concernant la délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée[...]» [anciennement article 63, paragraphe 3, point a), du traité instituant la Communauté européenne].
Pourquoi une refonte n'est-elle pas proposée?
En principe, une troisième modification substantielle devrait donner lieu à une refonte.
Toutefois, en l’espèce, certains arguments justifient de déroger à cette règle. Les principaux changements concernent la décision d’exécution de la Commission qui définit les spécifications techniques secrètes pour la production du nouveau titre de séjour. Il n’y a pas de modification de fond dans le dispositif du règlement proposé: seule l’annexe est remplacée afin de présenter le nouveau modèle. Une action législative urgente est nécessaire, étant donné que les fraudeurs ont une longueur d'avance et que le titre de séjour doit être rendu plus résistant à la fraude. En outre, le présent règlement est d’un intérêt limité pour le grand public, contrairement à d'autres règlements relevant de la politique des visas, tels que le code des visas.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
L'article 79, paragraphe 2, point a), du TFUE habilite le Parlement européen et le Conseil à adopter «des mesures concernant les normes relatives à la délivrance par les États membres de titres de séjour et de visas de longue durée».
La présente proposition s'inscrit dans les limites fixées par ces dispositions du traité et n'affecte pas le champ d’application de la législation de l’Union.
L’objectif de la présente proposition est de sécuriser et de continuer à améliorer le modèle type uniforme des titres de séjour à la lumière de l’évolution des pratiques des fraudeurs. Cet objectif ne peut pas être atteint de manière satisfaisante par les États membres agissant individuellement, car ce modèle type doit être uniforme et seule l’Union peut modifier un instrument juridique en vigueur de l’Union.
•Proportionnalité
L’article 5, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne dispose que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. La forme choisie pour cette action doit permettre d’atteindre l’objectif de la proposition et de mettre celle-ci en œuvre aussi efficacement que possible.
Le modèle type des titres de séjour a été établi dans un règlement de façon à garantir son application uniforme dans tous les États membres. Étant donné que la présente proposition modifie ledit règlement, elle doit prendre la forme d'un règlement. En ce qui concerne son contenu, la présente initiative se borne à améliorer le règlement existant. Elle vise à réaliser l’objectif stratégique consistant à combattre la migration irrégulière en rendant les documents plus difficiles à contrefaire ou à falsifier. La proposition est donc conforme au principe de proportionnalité.
3.RÉSULTATS DE LA CONSULTATION DES PARTIES PRENANTES
•Consultation des parties prenantes et obtention et utilisation d’expertise
Le sous-groupe du comité de l’article 6 a élaboré un document d’exigences qui présentait toutes les améliorations souhaitées susceptibles d’être introduites dans un nouveau modèle type. Les États membres sont convenus de prendre contact avec leurs fournisseurs et de présenter des propositions. Ils ont ensuite sélectionné le modèle et les dispositifs communs de sécurité ayant leur préférence, en vue de leur intégration dans le nouveau titre de séjour. Une des conditions était que le nouveau modèle n'ait pas d'incidence en termes de coût.
Au cours des discussions, il est apparu clairement que les États membres n'étaient pas favorables à une harmonisation complète. Ils ont insisté pour maintenir la liste d'éléments de sécurité supplémentaires «actualisés» pouvant être ajoutés au modèle «uniforme» commun le cas échéant. Au vu des différents systèmes de fabrication en place, les États membres n’ont pas souhaité modifier ceux-ci mais ont préféré conserver une carte «uniforme» commune avec une amélioration du niveau de sécurité et une mise à jour de la liste des éléments de sécurité (nationaux) facultatifs. L'«uniformité» signifiait simplement avoir un modèle uniforme et un certain nombre de dispositifs de sécurité standard, auxquels pourraient être ajoutés des éléments de sécurité nationaux facultatifs.
L’incidence en termes de coûts pour certains États membres a amené à trouver une solution de compromis, consistant à maintenir la possibilité d'ajouter des dispositifs de sécurité facultatifs, tout en réduisant leur liste au minimum, en fonction de l’impact des éléments de sécurité sur l’uniformité de la présentation, en particulier du recto de la carte. En outre, les spécifications techniques (matériaux et technologies à utiliser, emplacement et taille des éléments de sécurité, etc.) seraient rendues plus rigoureuses, afin d'empêcher les divergences d'interprétation. Cela devrait permettre d'harmoniser la présentation de la carte, ce qui est important pour garantir l’uniformité et faciliter la reconnaissance par les gardes-frontières.
La liste complète des éléments de sécurité facultatifs figurera dans l’annexe contenant les spécifications techniques adoptées par la Commission conformément à l’article 7 du règlement. L'illustration figurant à l’annexe du présent règlement peut donc varier légèrement au verso du titre de séjour en fonction des éléments facultatifs utilisés par les différents États membres.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La modification proposée n’a aucune incidence sur le budget de l’UE.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition
Détail des dispositions
Le règlement modificatif est fondé sur l’article 79, paragraphe 2, point a), du TFUE, qui a remplacé l’article 63, paragraphe 3, point a), du TCE.
1. Participation du Danemark
Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption du présent règlement et n'est pas lié par celui-ci ni soumis à son application. Ce règlement développant l’acquis de Schengen, le Danemark doit décider, conformément à l’article 4 dudit protocole, dans un délai de six mois après que le Conseil a adopté ce règlement, s’il le transpose dans son droit national.
2. Participation du Royaume-Uni et de l’Irlande
Conformément à l’article 4bis, premier alinéa, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé aux traités, les dispositions de ce protocole s’appliquent également aux mesures proposées ou adoptées en vertu du titre V de la troisième partie du TFUE qui modifient une mesure existante contraignante à leur égard. Le Royaume-Uni et l’Irlande sont liés par le règlement (CE) n° 1030/2002, que la présente proposition entend modifier. Il s’ensuit que les dispositions du protocole n° 21 s’appliquent. Cela signifie que le Royaume-Uni et l’Irlande ne sont pas obligés de participer à l’adoption du règlement proposé (article 1er du protocole n° 21). Toutefois, en vertu de l’article 3 du protocole n° 21, ils peuvent notifier au Conseil, dans un délai de trois mois à compter de la présentation de la proposition, leur souhait de participer à l’adoption et à l’application de cette mesure.
L’article 4 du protocole n° 21 s’applique également, ce qui offre au Royaume-Uni et à l’Irlande la possibilité d’accepter la mesure, une fois qu’elle aura été adoptée par le Parlement européen et le Conseil.
Afin de prendre en compte les choix devant être effectués par le Royaume-Uni et l’Irlande dans les trois mois à compter de l’adoption de la proposition, six formulations possibles pour les considérants sont indiquées entre crochets, dont une ou deux seront retenues comme étant appropriées par le Parlement européen et le Conseil, sur la base des choix opérés par le Royaume-Uni et l’Irlande dans les trois mois qui suivent l’adoption de la proposition.
3. Développement de l’acquis de Schengen au sens des accords d’association
Le règlement (CE) n° 1030/2002 fait partie de l’acquis de Schengen auquel la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein sont associés en vertu de leurs accords d’association respectifs. Il convient que la modification proposée s’applique dès lors également à ces pays associés.
4. Dispositif
Article premier
Cette disposition prévoit que l’annexe du règlement (CE) n° 1030/2002 soit remplacée par la nouvelle annexe contenant l’image et la description générale du nouveau titre de séjour.
Article 2
Afin de permettre l’écoulement des stocks existants, il est prévu une période transitoire de six mois pendant laquelle les États membres peuvent continuer d’utiliser les anciens titres de séjour.
Article 3
La disposition habituelle concernant l’entrée en vigueur du règlement vient en premier.
En deuxième lieu, il est prévu que les États membres introduisent le nouveau titre de séjour neuf mois après l’adoption, par la Commission, d’une décision d’exécution sur les spécifications techniques complémentaires.
2016/0198 (COD)
Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant le règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 79, paragraphe 2, point a),
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,
statuant conformément à la procédure législative ordinaire,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil établit un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers.
(2)Le modèle uniforme actuel des titres de séjour, qui est utilisé sous sa forme actuelle depuis 1997, doit être considéré comme compromis en raison d’incidents graves de contrefaçon et de fraude.
(3)Par conséquent, il convient de créer pour les titres de séjour des ressortissants de pays tiers un nouveau modèle commun muni d'éléments de sécurité plus modernes afin de rendre lesdits titres de séjour plus sûrs et de prévenir les falsifications.
(4)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption du présent règlement et n’est pas lié par celui-ci ni soumis à son application. Ce règlement développant l’acquis de Schengen, le Danemark décide, conformément à l’article 4 dudit protocole, dans un délai de six mois après que le Parlement européen et le Conseil ont adopté ce règlement, s’il le transpose dans son droit national.
(5)[Conformément aux articles 1er et 2 et à l'article 4bis, paragraphe 1, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande à l'égard de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et sans préjudice de l'article 4 dudit protocole, ces États membres ne participent pas à l'adoption du présent règlement et ne sont pas liés par celui-ci ni soumis à son application.]
(6)[Conformément aux articles 1er et 2 et à l’article 4bis, paragraphe 1, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et sans préjudice de l’article 4 dudit protocole, le Royaume-Uni ne participe pas à l’adoption du présent règlement et n’est pas lié par celui-ci ni soumis à son application.]
(7)[Conformément aux articles 1er et 2 et à l’article 4bis, paragraphe 1, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et sans préjudice de l’article 4 dudit protocole, l’Irlande ne participe pas à l’adoption du présent règlement et n’est pas liée par celui-ci ni soumise à son application.]
(8)[Conformément à l'article 3 et à l'article 4bis, paragraphe 1, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande à l'égard de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ces États membres ont notifié leur souhait de participer à l'adoption et à l'application du présent règlement.]
(9)Conformément à l’article 3 et à l’article 4bis, paragraphe 1, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Royaume-Uni a notifié (, par lettre du ...,) son souhait de participer à l’adoption et à l’application du présent règlement.]
(10)[Conformément à l'article 3 et à l'article 4bis, paragraphe 1, du protocole n° 21 sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande à l'égard de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'Irlande a notifié (, par lettre du ...,) son souhait de participer à l'adoption et à l'application du présent règlement.]
(11)Le présent règlement constitue un acte fondé sur l'acquis de Schengen ou qui s'y rapporte, au sens, respectivement, de l'article 3, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion de 2003, de l'article 4, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion de 2005 et de l'article 4, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion de 2011.
(12)En ce qui concerne l’Islande et la Norvège, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord conclu par le Conseil de l’Union européenne, la République d’Islande et le Royaume de Norvège sur l’association de ces deux États à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE du Conseil.
(13)En ce qui concerne la Suisse, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE du Conseil, lu en liaison avec l’article 3 de la décision 2008/146/CE du Conseil.
(14)En ce qui concerne le Liechtenstein, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens du protocole signé entre l’Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l’adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE, lu en liaison avec l’article 3 de la décision 2011/350/UE du Conseil.
(15)Pour permettre l’écoulement des stocks existants, il convient de prévoir une période transitoire de six mois au cours de laquelle les États membres peuvent continuer d'utiliser les anciens titres de séjour.
(16)Le règlement (CE) n° 1030/2002 devrait donc être modifié comme suit,
ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:
Article premier
L'annexe du règlement (CE) n° 1030/2002 est remplacée par le texte figurant dans l'annexe du présent règlement.
Article 2
Les titres de séjour conformes aux spécifications figurant à l’annexe du règlement (CE) n° 1030/2002 et qui sont applicables jusqu’à la date visée à l’article 3, deuxième alinéa, peuvent être utilisés pour la délivrance de titres de séjour jusqu'à six mois après cette date.
Article 3
Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.
Il est applicable à compter du douzième mois suivant l'adoption des spécifications techniques complémentaires visées à l’article 2 du règlement (CE) n° 1030/2002.
Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres conformément aux traités.
Fait à Bruxelles, le
Par le Parlement européen
Par le Conseil
Le président
Le président