COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 6.9.2016

COM(2016) 553 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur la mise en œuvre de la directive 2006/21/CE concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive et modifiant la directive 2004/35/CE

1.INTRODUCTION

Les déchets issus de l’exploitation de carrières et de l’industrie minière constituent une part très importante du volume total des déchets produits dans l’Union européenne (soit environ 30 % en 2012 – voir le tableau à la suite du présent rapport). La mauvaise gestion de ces déchets peut avoir des effets dommageables pour la santé humaine et l’environnement et entraîner des accidents graves.

La directive 2006/21/CE concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive 1 (ci-après la «directive») vise à prévenir ou à réduire autant que possible les effets néfastes sur l’environnement, en particulier sur l’eau, l’air, le sol, la faune et la flore et les paysages, ainsi que les risques pour la santé humaine résultant de la gestion des déchets des industries extractives. Cette directive s’applique à la gestion des déchets résultant directement de la prospection, de l’extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l’exploitation de carrières.

Au cours des deux périodes consécutives couvertes par le présent rapport (du 1er mai 2008 au 30 avril 2011 et du 1er mai 2011 au 30 avril 2014), les États membres étaient tenus d’adopter et de faire appliquer les lois, les réglementations et les dispositions administratives nécessaires pour se conformer à la directive. Celle-ci devait être transposée pour le 1er mai 2008 au plus tard. L’évaluation des mesures de transposition menée à bien par la Commission a révélé de nombreux cas dans lesquels la directive avait été mal transposée ou ne l’avait été que partiellement. La Commission a introduit vingt-deux demandes de renseignements officielles. Quatre procédures judiciaires ont été entamées concernant des cas de non-conformité 2 .

Conformément à l’article 22 de la directive, la Commission a adopté des décisions visant à fournir des orientations sur certains éléments de la directive ou à en préciser l’interprétation, ou encore à régler d’autres aspects techniques 3 . L’élaboration des orientations techniques relatives aux inspections est encore en cours.

De même, la Commission et le Comité européen de normalisation (CEN) ont mis au point des méthodes d’échantillonnage et d’analyse normalisées, en particulier pour ce qui concerne l’article 22, paragraphe 2, de la directive 4 .

La Commission a adopté le résumé du «document de référence sur les meilleures techniques disponibles pour la gestion des stériles et des résidus miniers» 5 en 2008 6 .

2.RAPPORTS ET ÉVALUATION

L’article 18, paragraphe 1, fait obligation aux États membres de présenter tous les trois ans à la Commission un rapport sur la mise en œuvre de la directive, établi sur la base d’un questionnaire 7 . Selon le même article, la Commission doit elle aussi publier un rapport sur la mise en œuvre de la directive, établi sur la base des rapports des États membres.

Le présent rapport porte sur les deux premières périodes d’établissement de rapports («périodes de référence»), à savoir du 1er mai 2008 au 30 avril 2011 et du 1er mai 2011 au 30 avril 2014.

Conformément à l’article 18, paragraphe 2, les États membres doivent transmettre chaque année des informations sur tout événement notifié par les exploitants susceptible de porter atteinte à la stabilité de l’installation de gestion des déchets, ainsi que tout effet néfaste important sur l’environnement révélé par les procédures de contrôle et de surveillance de l’installation de gestion de déchets. Conformément à l’article 7, paragraphe 5, les informations figurant dans les autorisations délivrées en vertu de la directive sont également communiquées aux autorités compétentes nationales et aux autorités de l’Union chargées des statistiques, lorsque ces dernières en font la demande à des fins statistiques.

L’évaluation des informations transmises par les États membres pour la première période de référence 8 a mis en évidence les limites du système actuel d’établissement de rapports sur une base triennale, lequel met l’accent sur les mesures adoptées par les États membres en vue de l’exécution des dispositions de la directive. Les informations contenues dans les rapports des États membres n’ont pas permis à la Commission d’évaluer la mise en œuvre concrète de ces mesures.

Des sources autres que les rapports nationaux ont donc été consultées afin de disposer d’une vue d’ensemble plus complète, notamment les informations communiquées à la Commission concernant les mesures à prendre en cas d’accident ou d’accident évité de justesse et des informations provenant d’autres sources générales, tels que des projets de recherche ou les sites web d’organismes publics nationaux.

La Commission a eu recours aux services de consultants indépendants afin qu’ils l’assistent dans l’examen des informations disponibles 9 .

Il a d’abord été vérifié que les rapports transmis par les États membres pour les deux périodes de référence étaient complets, puis si l’ensemble de mesures décrites dans ces rapports était exhaustif, sans préjuger de la conformité desdites mesures avec la directive ni de leur mise en œuvre.

3.INFORMATIONS SUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA DIRECTIVE DANS LES ÉTATS MEMBRES

3.1.Installations de catégorie A: dispositions clés

Étant donné que seuls certains déchets d’extraction produits dans l’Union constituent un risque pour l’environnement ou la santé humaine, la directive établit un système d’obligations modulées en ce qui concerne la gestion de ces déchets et les procédures d’autorisation des installations.

La directive prévoit des obligations plus strictes pour les installations dans lesquelles les risques d’incidence sur l’environnement et la santé humaine seraient le plus élevés en cas d’accident. Ces installations sont dites de catégorie A. Onze États membres ont déclaré ne pas avoir d’installations de catégorie A sur leur territoire national 10 .

L’évaluation a plus particulièrement porté sur les dispositions applicables à cette catégorie. La mesure dans laquelle ces dispositions sont appliquées est considérée comme un bon indicateur pour évaluer la mise en œuvre de la directive en général. Ont notamment été évaluées les mesures liées aux plans de gestion des déchets ainsi qu’à la prévention des accidents majeurs et aux informations, les moyens pratiques mis en place pour garantir la transmission des informations, la procédure de classification des installations de catégorie A (et ses éventuels effets transfrontaliers), l’élaboration de plans d’urgence externes et l’organisation des inspections.

Dans l’ensemble, il est conclu que des mesures générales d’exécution de la directive ont été adoptées dans la plupart des États membres. Ces mesures consistent en des plans de gestion des déchets, des mesures de prévention des accidents majeurs et d’information, et des arrangements pratiques visant à garantir la transmission des informations. En outre, si l’on compare les deux périodes de référence, on constate une amélioration globale en ce qui concerne les mesures prises en rapport avec ces dispositions.

À l’inverse, il est ressorti de l’évaluation que l’application concrète de certaines dispositions devait être améliorée. Par exemple, certains États membres n’ont pas encore fini de désigner leurs installations de catégorie A, en appliquant les critères définis dans la décision 2009/337/CE. Le fait que le nombre d’installations classées en catégorie A varie considérablement entre les États membres et les disparités observées entre le nombre d’installations déclarées et les volumes de déchets d’extraction dangereux produits 11 indiquent que ce processus de classification n’a pas encore été achevé (voir le tableau à la suite du présent rapport).

Il ressort en outre de l’évaluation que plusieurs États membres doivent aussi accorder une importance prioritaire à la délivrance d’autorisations pour toutes les installations de catégorie A. De plus, l’élaboration de plans d’urgence externes pour toutes les installations de ce type doit encore être achevée: d’après les informations communiquées par les États membres, 25 % environ de ces installations ne disposent d’aucun plan.

Les informations communiquées par les États membres donnent à penser que les dispositions relatives aux inspections n’ont peut-être pas été interprétées et appliquées de la même manière dans tous les États membres. En outre, le nombre d’inspections déclarées par les États membres varie considérablement selon les pays. Dans la mesure où les informations communiquées par les États membres reflètent une diversité de pratiques, leur comparaison ne présente qu’un intérêt limité.

3.2.Autres dispositions

Certains chiffres communiqués par les États membres en ce qui concerne le nombre d’installations censées relever de la directive semblent peu plausibles (voir le tableau à la suite du présent rapport). Les chiffres varient fortement d’un État membre à un autre et sont relativement faibles si on les compare aux informations provenant d’autres sources sur la production nationale de déchets d’extraction. L’article 2 définit le champ d’application de la directive et limite les possibilités d’exclusion. Néanmoins, le nombre d’installations déclarées par les États membres dans leurs rapports nationaux laisse supposer que cette disposition n’est pas interprétée ni appliquée de la même façon dans tous les États membres.

Par exemple, six États membres 12 affirment qu’aucune installation relevant de la directive n’est présente sur leur territoire. Or, d’autres sources d’information indiquent que des activités d’extraction produisant des déchets, y compris, parfois, des déchets dangereux, ont bien lieu dans certains de ces pays.

De même, le très petit nombre d’installations de gestion de déchets inertes déclarées par certains États membres contraste avec les chiffres avancés par d’autres (à titre d’exemple, la France a déclaré compter 4 100 installations de ce type et la Hongrie 604, tandis que d’autres pays ont fourni un chiffre beaucoup plus bas).

Les autorisations délivrées au titre de la directive peuvent être combinées avec les autorisations prévues dans d’autres actes législatifs européens [comme la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil 13 (directive Seveso)] afin d’éviter une répétition inutile des informations et des travaux. Il semblerait que seul un petit nombre d’installations relevant de cette directive aient été déclarées en tant qu’installations de gestion de déchets d’extraction.

L’article 17, paragraphe 1, définit les obligations en matière d’inspections. Les États membres sont tenus de veiller à ce que les installations de gestion de déchets bénéficiant d’une autorisation délivrée au titre de la directive soient inspectées avant le démarrage des opérations de dépôt et, ensuite, y compris après la fermeture, à des intervalles réguliers afin de s’assurer que ces installations respectent les conditions pertinentes de l’autorisation. La directive ne définit pas explicitement la notion d’inspection et ne prescrit pas dans le détail les différentes étapes des inspections. Cependant, l’article 22 dispose que la Commission doit élaborer et adopter des orientations techniques relatives aux inspections.

La grande diversité des mesures adoptées en matière d’inspection – qu’il s’agisse des modalités pratiques, de la nature et de la fréquence des inspections ou des autorités compétentes – et du nombre d’inspections effectuées pendant la deuxième période de référence laisse une fois de plus supposer que les États membres n’ont pas forcément interprété les dispositions de la directive relatives aux inspections de la même manière.

Seuls sept pays 14 ont fait état de manquements au niveau national 15 pendant la deuxième période de référence. Le non-respect des conditions établies dans les autorisations et l’absence d’autorisation d’installations en fonctionnement ont figuré parmi les principaux manquements signalés.

La directive permet que ses dispositions soient adaptées ou qu’il y soit dérogé pour certaines installations, en fonction de la nature des déchets. Des listes nationales des déchets inertes, dressées conformément à la décision 2009/359/CE de la Commission, permettraient de faire une distinction pour ces types de déchets. Seuls huit États membres ont mis cette possibilité à profit 16 .

Les conclusions qui s’imposent concernant le respect des autres dispositions (applicables à toutes les installations) établies dans la directive sont donc les mêmes que pour les installations de catégorie A: bien que la plupart des États membres se soient dotés d’un cadre général, on constate encore un certain nombre de carences.

Des disparités entre les États membres montrent que davantage doit être fait pour assurer que tous les États membres interprètent et appliquent de la même manière les notions essentielles de la directive, de façon à garantir que ses dispositions sont efficacement mises en œuvre dans toute l’Union.

4.COMMUNICATION D’INFORMATIONS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ

Selon des informations obtenues par la Commission, il s’est produit en tout, au cours des deux périodes de référence couvertes par le présent rapport, cinq accidents dans deux pays.

Toutefois, aucun de ces accidents n’a été notifié officiellement à la Commission ainsi que l’exige l’article 18, paragraphe 2, de la directive. Ces informations ont été obtenues grâce à d’autres sources.

Il a également été demandé aux États membres de confirmer l’absence d’accidents au cours des deux périodes de référence. La plupart des États membres ont confirmé qu’aucun accident n’avait eu lieu. Des informations plus précises seraient nécessaires pour apprécier si les objectifs définis dans la directive en matière de réduction des risques d’accident ont été atteints.

5.PROBLÈMES GÉNÉRAUX CONCERNANT LES RAPPORTS ET LA COMMUNICATION D’INFORMATIONS

Les informations communiquées par les États membres sont de qualité variable. Tous les États membres ont soumis des rapports nationaux en application de l’article 18. Nombre d’entre eux ont fourni des informations très détaillées, complètes et récentes; l’exhaustivité des rapports est au moins acceptable pour tous les États membres.

En revanche, la disparité des informations communiquées par les États membres et le fait que certaines dispositions aient pu être mal comprises créent une situation d’incertitude quant à la comparabilité de ces informations, ce qui rend d’autant plus difficile l’évaluation du degré d’application de la directive dans les États membres.

D’une manière générale, l’expérience de la Commission dans l’élaboration du présent rapport confirme que les informations fournies par les États membres au titre de l’article 18 ne permettent pas à elles seules de brosser un tableau clair, suffisamment détaillé et fiable du respect concret de la directive. L’obligation de présenter des rapports établie dans ledit article porte essentiellement sur l’adoption de mesures et ne mentionne pas explicitement les informations concernant la mise en œuvre concrète de celles-ci.

Même en faisant appel à d’autres sources, la Commission n’a pu obtenir que peu d’éléments lui permettant de compléter ou de confirmer les informations soumises par les États membres, notamment pour ce qui est des aspects juridiques et administratifs (dont les accidents). Les informations disponibles concernent essentiellement les points techniques et scientifiques mais il n’existe pas, par exemple, de répertoire public des installations de gestion de déchets d’extraction.

6.CONCLUSIONS ET PROCHAINES ÉTAPES

L’évaluation effectuée par la Commission permet de conclure que la plupart des États membres ont adopté les mesures nécessaires à la mise en œuvre des dispositions de la directive. Un certain nombre de carences doivent cependant encore être palliées pour que la mise en œuvre de la directive garantisse le niveau de protection souhaité.

Les rapports des États membres indiquent que plusieurs dispositions importantes, dont celles sur la classification des installations de gestion de déchets, sur la délivrance des autorisations et sur les inspections, ne sont pas interprétées et appliquées de la même manière par les États membres. Afin de rendre plus uniforme la mise en œuvre de la directive, la Commission envisage:

–de publier des orientations générales sur l’application des dispositions de la directive, et

–d’élaborer des orientations relatives aux inspections conformément à l’article 22, paragraphe 1, point c).

La Commission étudiera en outre les moyens d’améliorer les rapports des États membres sur la mise en œuvre de la directive, notamment en ce qui concerne les accidents, en diffusant plus largement les résultats de son évaluation des informations transmises par les États membres et en encourageant les échanges sur les activités d’extraction, en particulier les échanges de bonnes pratiques.

Une autre procédure de recueil d’informations peut par exemple être utilisée, conformément à l’article 7, paragraphe 5. Le fait d’obtenir davantage d’informations sur la mise en œuvre concrète de la directive contribuera aux activités de la Commission visant à:

–soutenir la mise en œuvre et le respect de la directive, notamment en lui permettant de repérer plus efficacement les insuffisances concrètes de cette mise en œuvre et de concevoir des mesures susceptibles d’y remédier;

–définir les bonnes pratiques pour la mise en œuvre de la directive; et

–réfléchir à de nouvelles manières de gérer la communication des informations et à envisager, au besoin, des dispositions modificatives de la décision 2009/358/CE de la Commission sur la transmission d’informations, conformément aux objectifs du bilan de qualité concernant le suivi et les rapports en matière d’environnement 17 .

Pour donner suite à son engagement dans le cadre du plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’économie circulaire, la Commission s’emploie à élaborer des orientations et à encourager les bonnes pratiques dans les plans de gestion des déchets miniers. 18

Elle continuera en outre à recueillir des informations susceptibles de permettre la future mise à jour de certains éléments importants de la directive pour la protection de la santé humaine et de l’environnement, tout particulièrement en ce qui concerne, notamment, la gestion des déchets dangereux, la sécurité des digues et bassins et la prévention de la pollution.

Données des États membres

(1)

   JO L 102 du 11.4.2006, p. 15.

(2)

   Ces procédures concernent la Bulgarie, le Danemark, la France et le Royaume-Uni.

(3)

   Décision 2009/358/CE de la Commission du 29 avril 2009 relative à l’harmonisation et à la transmission régulière des informations et au questionnaire visés à l’article 22, paragraphe 1, point a), et à l’article 18 de la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (JO L 110 du 1.5.2009, p. 39).

Décision 2009/335/CE de la Commission du 20 avril 2009 définissant les orientations techniques relatives à la constitution de la garantie financière prévue à la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (JO L 101 du 21.4.2009, p. 25).

Décision 2009/337/CE de la Commission du 20 avril 2009 relative à la définition des critères de classification des installations de gestion de déchets conformément à l’annexe III de la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (JO L 102 du 22.4.2009, p. 7).

Décision 2009/359/CE de la Commission du 30 avril 2009 complétant la définition du terme «déchets inertes» en application de l’article 22, paragraphe 1, point f), de la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (JO L 110 du 1.5.2009, p. 46).

Décision 2009/360/CE de la Commission du 30 avril 2009 complétant les exigences techniques relatives à la caractérisation des déchets définies par la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (JO L 110 du 1.5.2009, p. 48).

(4)

   Caractérisation des déchets – Échantillonnage et analyse des cyanures à acide faible dissociable déversés dans des bassins à stériles; spécification technique européenne CEN/TS 16229:2011 du 29.6.2011.

Caractérisation des déchets – Essai statique pour la détermination du potentiel de génération d’acide et du potentiel de neutralisation des déchets sulfurés; norme européenne EN 15875:2011 du 26.10.2011.

Caractérisation des déchets – Document d’orientation générale pour la caractérisation des déchets des industries extractives, CEN/TR 16376:2012 du 24.6.2012.

(5)

   http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/BREF/mmr_adopted_0109.pdf.

(6)

   Décision de la Commission portant adoption du résumé du document de référence sur les meilleures techniques disponibles aux fins de la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive et modifiant la directive 2004/35/CE.

(7)

   Décision 2009/358/CE de la Commission (JO L 110 du 1.5.2009, p. 39).

(8)

   Voir (en anglais): http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/mining/Study%20Implementation%20report%20Extractive%20Waste%20Directive.pdf.

(9)

   http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/mining/waste_extractive_industries.pdf

(10)

   L’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne et la République tchèque.

(11)

   L’un des critères de classification d’une installation dans la catégorie A tient au caractère dangereux des déchets qui y sont gérés (voir le tableau à la suite du présent rapport).

(12)

   Le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte et les Pays-Bas.

(13)

     Directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil (JO L 197 du 24.7.2012, p. 1).

(14)

   La Bulgarie, l’Estonie, la Finlande, la Grèce, la Pologne, la Roumanie et le Royaume-Uni.

(15)

   En tout, 54 manquements ont été signalés, mais tous les États membres concernés ne précisent pas le nombre de cas.

(16)

   L’Espagne, la Finlande, la France, la Lituanie, le Portugal, la Slovaquie, la République tchèque et le Royaume-Uni.

(17)

     SWD(2016) 188 final, document de travail des services de la Commission (en anglais), «Towards a Fitness Check of EU environmental monitoring and reporting: to ensure effective monitoring, more transparency and focused reporting of EU environment policy».

   

(18)

     COM(2015) 614 final, communication de la commission au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions, «Boucler la boucle - Un plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’économie circulaire».

(I)

 Tiré de env_wasgen, EUROSTAT: déchets générés par l’ensemble des activités de la NACE plus les ménages.

(II)

 Tiré de env_wasgen, EUROSTAT: déchets générés par l’exploitation de carrières et les activités minières.

(III)

 Tiré de env_wasgen, EUROSTAT: déchets minéraux et solidifiés générés par l’exploitation de carrières et les activités minières.

(IV)

 Tiré de env_wasgen, EUROSTAT: déchets minéraux et solidifiés dangereux produits par l’exploitation de carrières et les activités minières.

(V)

 Données relatives à la deuxième période, telles que soumises par les États membres

(VI)

 Données relatives à la deuxième période, telles que soumises par les États membres

(VII)

 les informations fournies sont complètes;  les informations ont été fournies mais sont apparemment incomplètes ou imprécises.

(VIII)

 Données relatives à la deuxième période, telles que soumises par les États membres.

(IX)

 Données relatives à la deuxième période, telles que soumises par les États membres.

(X)

nc: non communiqué