19.8.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 303/45

Rapporteur:

Denis MEYNENT

1.1.

Le Comité rappelle que l’objectif premier du programme REFIT (1) est d’améliorer la qualité et l’efficacité de la législation européenne et d’élaborer des réglementations simples, compréhensibles et cohérentes, sans remettre en question les objectifs stratégiques établis ni agir au détriment de la protection des citoyens, des consommateurs, des travailleurs et du dialogue social ou de l’environnement.

1.2.

La réglementation européenne est un facteur d’intégration essentiel qui ne constitue pas une charge ou un coût à réduire. Bien proportionnée, elle est au contraire un gage de protection, de promotion et de sécurité juridique important pour tous les acteurs et citoyens européens.

1.3.

Les analyses d’impact de toute proposition législative doivent être intégrées et donner aux dimensions économiques, sociales et environnementales, y compris pour les petites et moyennes entreprises (PME), toute l’importance qui leur revient. Le Comité plaide pour que le Parlement européen, le Conseil et la Commission puissent s’accorder sur une méthodologie commune concernant l’analyse d’impact, dont le Comité et le Comité des régions (CdR) pourront également s’inspirer.

1.4.

Le processus de consultation publique, de même que la consultation des experts et des parties prenantes, doit être aussi ouvert que possible, mais ne saurait se substituer aux consultations des partenaires sociaux et du Comité.

1.5.

Le Comité demande à la Commission d’intégrer dans son tableau de bord une évaluation annuelle des principaux coûts et bénéfices des mesures du programme REFIT, sur le plan quantitatif et qualitatif, y compris concernant le niveau et la qualité de l’emploi, la protection sociale et environnementale et la protection des consommateurs.

1.6.

Le processus décisionnel doit rester aussi fluide et pertinent que possible. Tous les organes et tous les filtres créés pour en vérifier le bien-fondé ne peuvent attenter à la décision politique, qui doit rester souveraine. À cet égard, il faut lutter contre la bureaucratisation du processus décisionnel.

1.7.

Le Comité prend acte de la mise en place de la plate-forme REFIT, qui a notamment reçu pour mandat d’œuvrer en faveur d’une législation plus efficace et de règles administratives plus simples. Il souligne que celle-ci devrait se limiter à l’examen limité d’un nombre de thèmes et ne saurait remplacer les colégislateurs ou les consultations obligatoires du Comité — ses travaux étant d’une nature différente — et des partenaires sociaux prévues par les traités. Il invite la Commission à rendre publics les critères de présélection des suggestions adressées à la plate-forme, à veiller à leur équilibre et à faire la clarté sur les suites données aux préconisations de la plate-forme, de manière à permettre une traçabilité des influences.

1.8.

En ce qui concerne la représentativité de la plate-forme REFIT, le Comité estime que l’octroi de deux sièges supplémentaires lui permettrait de respecter pleinement la nature de son mandat et de refléter ainsi la société civile qu’il est chargé de représenter. Par ailleurs, le Comité constate l’absence de représentation paneuropéenne des micro-, petites et moyennes entreprises dans le «groupe des parties prenantes» de la plate-forme et demande qu’il y soit remédié dès que possible.

1.9.

Le Comité, qui présente l’avantage d’un contact direct avec la réalité du terrain et bénéficie d’un vaste réseau d’organisations au niveau national et de l’expertise de ses membres, est bien placé pour apporter une contribution significative aux évaluations d’impact réalisées au niveau européen. Il entend privilégier les évaluations ex post et qualitatives, à même de cerner l’impact d’une intervention législative ou d’une politique européenne, et de faire remonter le vécu et le ressenti des partenaires économiques et sociaux européens.

1.10.

Dans le cas de la transposition de certaines directives, le Comité souhaite apporter une contribution spécifique au rapport d’initiative du Parlement européen sur le rapport annuel relatif à la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne par les États membres, en ciblant les ajouts apportés par les États membres lors de la transposition.

1.11.

Le Comité appelle le programme REFIT à être un exercice qui fonctionne dans les deux sens, c’est-à-dire qui ne préjuge pas, a priori, de l’orientation qu’il faut donner à la réglementation: validation, ajout, complément, modification ou suppression d’un acte législatif.

1.12.

Le Comité ne saurait accepter de s’engager dans un exercice d’objectifs ciblés de réduction de l’acquis de l’Union sur une base quantitative sans en mesurer au préalable toutes les conséquences sur la protection sociale et environnementale et la protection des consommateurs.

1.13.

Le Comité est favorable à une évaluation ex post plus rigoureuse des effets de la réglementation de l’Union dans le cadre du cycle politique de l’Union européenne, notamment en ce qui concerne les retombées attendues sur la croissance et l’emploi indiquées dans l’analyse d’impact accompagnant la proposition législative initiale. Les analyses ex post devraient être réalisées de manière pluraliste à l’issue d’un laps de temps raisonnable après la date limite de transposition dans le droit national.

2.1.

Le Comité rappelle que la législation est essentielle pour atteindre les objectifs du traité ainsi que pour instaurer les conditions d’une croissance intelligente, durable et inclusive au profit des citoyens, des entreprises et des travailleurs (2). La réglementation contribue également à améliorer le bien-être, à protéger l’intérêt général et les droits fondamentaux, à promouvoir un haut niveau de protection sociale et environnementale et à assurer la sécurité et la prévisibilité juridiques. Elle devrait empêcher la distorsion de concurrence et le dumping social.

2.2.

Le Comité se félicite, dès lors, que le vice-président Timmermans ait rappelé à plusieurs reprises que le programme REFIT ne pouvait conduire à une déréglementation de l’acquis de l’Union ni avoir pour effet de réduire le niveau de protection sociale, la protection de l’environnement et les droits fondamentaux (3).

2.3.

Le Comité estime que la réglementation génère des coûts et des charges administratives qui peuvent se révéler lourdes ou non nécessaires, mais également des bénéfices substantiels pour les citoyens, les entreprises et les autorités publiques. Il rappelle que la réglementation intelligente doit toujours chercher à atteindre une réelle valeur ajoutée. Chaque fois que c’est possible, les règles de l’Union doivent supprimer des charges plutôt que d’en créer de nouvelles.

2.4.

Le Comité estime que le «Mieux légiférer» doit privilégier la réponse la plus adéquate pour approfondir l’achèvement du marché intérieur de l’Union: harmonisation ciblée, application pertinente du principe de reconnaissance mutuelle dans les domaines non harmonisés, corégulation, autorégulation et normalisation. Le Comité rappelle à cet égard qu’une harmonisation ciblée et intelligente des législations contribue à lever les entraves au bon fonctionnement du marché intérieur. Une harmonisation des 28 législations nationales constitue, pour les entreprises et les citoyens de l’Union, une source importante de simplification et de réduction de la charge réglementaire et administrative.

2.5.

Le Comité rappelle que l’objectif premier du programme REFIT est d’améliorer la qualité et l’efficacité de la législation européenne et d’élaborer des réglementations simples, compréhensibles et cohérentes, sans remettre en question les objectifs stratégiques établis ni agir au détriment de la protection des citoyens, des consommateurs, des travailleurs et du dialogue social ou de l’environnement.

2.6.

Le Comité rappelle à cet égard son attachement à ce que la législation considérée et la charge qui lui est liée soient utiles, qu’elles procurent des bénéfices finaux supérieurs aux coûts qu’elles génèrent, et que la législation soit proportionnée et assure une sécurité juridique suffisante.

2.7.1.

Le Comité prend acte de la signature de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» intervenu entre les trois institutions le 13 avril 2016.

2.7.2.

Le Comité salue notamment le fait que les trois institutions aient reconnu que le système d’analyse d’impact est un instrument qui doit les aider à parvenir à des décisions bien informées, et qui ne se substitue pas aux décisions politiques (4).

2.7.3.

Le Comité se félicite de ce que la Commission inclue dans le cadre de ses analyses d’impact intégrées, équilibrées et pluralistes non seulement des solutions alternatives qui concernent le coût de la non-Europe et l’impact sur la compétitivité des différentes options, mais également l’incidence des propositions sur les PME et les microentreprises ainsi que la dimension numérique et territoriale (5).

2.7.4.

Le Comité se félicite de ce que la Commission puisse compléter son analyse d’impact de sa propre initiative ou sur demande du Parlement européen ou du Conseil, mais regrette que chaque institution détermine seule la manière d’organiser son travail d’évaluation. Le Comité plaide pour que les trois institutions puissent s’accorder sur une méthodologie commune concernant l’analyse d’impact, dont le CESE et le CdR pourront également s’inspirer pour fonder leurs propres amendements.

2.7.5.

Du point de vue du Comité, les évaluations d’impact doivent être réalisées au sein même des institutions européennes. Néanmoins, lorsqu’il est envisagé de recourir à des consultants privés pour des raisons précises, le Comité insiste pour que:

2.8.1.

Le Comité estime que la consultation des parties prenantes et des experts ne doit remplacer ni la consultation des partenaires sociaux, du Comité et du CdR, qui interviennent à des moments bien précis du cycle législatif et dans les limites fixées par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), ni les consultations existantes au niveau national, qui doivent reposer sur une participation renforcée des partenaires sociaux. Il souligne qu’une cartographie appropriée des parties prenantes est essentielle à une bonne représentativité des acteurs et à une procédure de consultation de qualité, et invite la Commission à s’appuyer pour ce faire sur le registre de transparence.

2.8.2.

Le Comité demande que la consultation s’effectue sans préjudice du dialogue civil structuré (article 11, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne) ou des consultations ayant lieu dans des cadres spécifiques, telles que la consultation des partenaires sociaux menée dans le cadre du dialogue social (organisations patronales et syndicales) (article 154 du TFUE) ou de la consultation des organes consultatifs tels que le CESE (article 304 du TFUE).

2.8.3.

Le Comité souligne qu’une bonne répartition, géographique et par groupe cible, avec une attention particulière aux groupes sous-représentés, doit être assurée dans la «cartographie des parties prenantes». Un mécanisme de pondération motivée devra être appliqué dans le cadre de l’analyse des réponses aux consultations (6).

2.9.1.

Le Comité prend acte des objectifs généraux du programme REFIT développé par la Commission et renvoie notamment à ses avis (7) traitant du programme «Mieux légiférer» et de la «réglementation intelligente». Selon le Comité, une «réglementation intelligente» ne dispense pas de respecter la réglementation relative à la protection des citoyens, des consommateurs et des travailleurs, les normes d’égalité entre femmes et hommes ou les normes environnementales, et ne peut avoir pour effet d’en empêcher les améliorations. Elle doit aussi respecter la dimension sociale du marché intérieur telle que prévue par le traité, notamment au niveau de la transposition des accords négociés dans le cadre du dialogue social européen.

2.9.2.

Le Comité note que la Commission cherche à améliorer le processus et la qualité des instruments destinés à assurer un suivi optimal de la mise en œuvre.

2.9.3.

Le Comité demande à la Commission d’intégrer dans son tableau de bord une évaluation annuelle des principaux coûts et bénéfices des mesures du programme REFIT, sur le plan quantitatif et qualitatif, y compris concernant le niveau et la qualité de l’emploi, la protection sociale et environnementale et la protection des consommateurs.

2.9.4.

Le Comité précise que l’amélioration de la réglementation ne peut et ne saurait se substituer aux décisions politiques.

2.10.1.

Le Comité prend acte de la mise en place de la plate-forme REFIT à laquelle il participe, qui doit analyser les propositions visant à réduire la charge administrative et réglementaire inutile et à faciliter l’application de la législation européenne dans les États membres. Il note que les domaines relevant du dialogue social et de la compétence des partenaires sociaux ont été écartés des attributions de la plate-forme.

2.10.2.

Le Comité observe toutefois que la plate-forme doit:

2.10.3.

Le Comité s’attend également à ce que:

2.10.4.

Le Comité attire l’attention sur le fait que le grand nombre de participants à cette plate-forme, la nature très différente des intervenants (États membres, partenaires sociaux, organisations non gouvernementales, membres de la société civile), le champ très vaste des sujets inscrits à l’ordre du jour ainsi que la fréquence limitée des réunions ne sont pas de nature à générer des discussions approfondies sur les suggestions traitées par la plate-forme.

2.11.1.

Le Comité souligne à cet égard qu’il ne dispose que d’un seul siège et participe aux travaux sur la base d’une rotation entre ses trois groupes alors qu’il est une institution établie par les traités, représentative de la diversité de l’Union.

2.11.2.

Le Comité estime dès lors que l’octroi de deux sièges supplémentaires permettrait de respecter la nature tripartite de l’institution et de son mandat, et de refléter ainsi la société civile qu’elle est chargée de représenter.

2.11.3.

Le Comité constate l’absence de représentation paneuropéenne des micro-, petites et moyennes entreprises dans le «groupe des parties prenantes» de la plate-forme et demande qu’il y soit remédié dès que possible.

2.12.1.

Le Comité invite la Commission:

3.1.1.

Le Comité rappelle qu’il doit être considéré comme un partenaire institutionnel à part entière et non comme une sous-catégorie des parties prenantes aux intérêts multiples, variés et contradictoires.

3.1.2.

Le Comité rappelle qu’ayant l’avantage d’un contact direct avec la réalité du terrain et bénéficiant d’un vaste réseau d’organisations au niveau national et de l’expertise de ses membres, il est bien positionné pour apporter une contribution significative à cette évaluation d’impact.

3.1.3.

Le Comité souligne que cette activité d’évaluation sera de nature à renforcer ses relations avec les différentes organisations de la société civile et lui permettra d’accroître davantage ce rôle de pont entre les institutions et les représentants de la société civile.

3.1.4.

Le CESE précise que cette évaluation qu’il entreprendra s’exprimera sous forme de recommandations sur la politique et que celles-ci mettront en évidence les principales incidences de la politique à l’examen sur la société civile en proposant la meilleure marche à suivre pour l’avenir.

3.1.5.

Le Comité souligne qu’il devra privilégier les évaluations ex post et qualitatives, à même de cerner l’impact d’une intervention législative ou d’une politique européenne et de faire remonter le vécu et le ressenti des partenaires économiques et sociaux européens.

3.1.6.

Le Comité est d’avis que les évaluations ex post du Parlement européen et de la Commission auxquelles il contribuera devraient servir de base à une modification législative ou à une nouvelle législation sur laquelle il sera consulté.

3.1.7.

Le Comité se réjouit de ce qu’il puisse s’inscrire ainsi pleinement dans le cycle législatif et multiplier les possibilités de contribuer à la définition des futures stratégies politiques de l’Union.

3.2.1.

Dans le cadre de la transposition des directives dans le droit national, les États membres ajoutent parfois des éléments qui ne sont aucunement liés à la législation de l’Union concernée; le Comité estime dès lors que ces ajouts devraient être mis en évidence soit par l’acte ou les actes de transposition, soit par des documents y relatifs (8). Dans ce contexte, le Comité estime que le terme de «gold-plating», qui se réfère à la «surréglementation», est une expression qu’il ne doit pas utiliser dans la mesure où elle stigmatise certaines pratiques nationales tout en excluant une approche différenciée et flexible.

3.2.2.

Le Comité considère que, dans des cas d’harmonisation minimale, les États membres doivent garder la faculté de prévoir, dans leur droit interne, des dispositions qui ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, une protection sociale adéquate, un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions (9), la promotion et le développement des PME, ainsi qu’un niveau élevé de protection de la santé humaine ou des consommateurs (10) et de protection dans le domaine de l’environnement (11), sans pour autant créer de barrières réglementaires ou administratives inutiles, et qu’il importe donc de privilégier les règlements plutôt que les directives, chaque fois que cela sera possible.

3.2.3.

Le Comité constate que les efforts déployés pour assurer une harmonisation maximale dans les propositions législatives conduisent bien souvent à une multitude de dérogations et d’exclusions ayant pour effet de créer et de légitimer des barrières supplémentaires au marché intérieur.

3.2.4.

Le Comité estime qu’il peut jouer un rôle utile en tant qu’intermédiaire entre législateurs et usagers de la législation de l’Union et apporter une contribution spécifique au rapport d’initiative du Parlement européen sur le rapport annuel relatif à la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne par les États membres en ciblant les ajouts apportés par les États membres lors de la transposition, et estime à cet égard que l’étude de son Observatoire du marché unique sur «Les effets de la directive “Services” sur le secteur de la construction» (12) ainsi que l’étude de son Observatoire du marché du travail sur le chômage des jeunes (13), pour ne citer que deux exemples, pourraient s’avérer utiles sur le plan de la méthodologie.

3.3.1.

Le Comité appelle le programme REFIT à être un exercice qui fonctionne dans les deux sens, c’est-à-dire qui ne préjuge pas, a priori, de l’orientation qu’il faut donner à la réglementation: ajout, complément, modification ou suppression d’un acte législatif.

3.3.2.

Le Comité est d’accord sur le fait qu’un criblage et une réévaluation permanents de l’acquis de l’Union soient réalisés par la Commission, notamment en examinant la pertinence et la valeur ajoutée des actes législatifs et non législatifs de l’Union.

3.3.3.

Le Comité estime que le caractère intégré et holistique des analyses d’impact est fondamental et que la Commission ne doit pas se concentrer uniquement sur la dimension de la compétitivité; il considère qu’il importe de prendre dûment en compte la valeur ajoutée de l’intervention de l’Union et que l’analyse coûts-bénéfices devrait envisager tous les aspects, en ce compris les coûts de l’absence d’action.

3.3.4.1.

Le Comité estime que la multiplication des critères d’analyse d’impact ne peut pas conduire la Commission à ne pas agir ou à refuser une initiative au motif qu’un ou plusieurs critères ne seraient pas rencontrés; il estime dès lors que la Commission doit pondérer les critères entre eux et estime également que la multiplicité des critères ne peut conduire à une forme de bureaucratisation du processus décisionnel et à une abstinence législative.

3.3.4.2.

Le Comité accorde une attention particulière au principe «priorité aux PME» (Think Small First) et au test PME, notamment dans le cadre de son avis sur le Small Business Act (14), mais estime qu’il n’est pas opportun d’octroyer aux microentreprises des exemptions généralisées et qu’il serait plus judicieux d’adopter, s’agissant des propositions législatives, une approche au cas par cas, sur la base d’une analyse d’impact minutieuse.

3.3.4.3.

Le Comité marque son accord sur le fait que les propositions de la Commission soient accompagnées d’une analyse d’impact rigoureuse fondée sur des données probantes (evidence-based), mais souligne qu’il incombe au législateur de l’Union d’exercer son pouvoir d’appréciation en assurant un certain équilibre entre, d’une part, la protection de la santé, de l’environnement et des consommateurs et, d’autre part, les intérêts économiques des opérateurs, dans la poursuite de l’objectif qui lui est assigné par le traité d’assurer un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement (15).

3.3.4.4.

Le Comité précise que cet exercice pourra également porter sur la quantification de la charge réglementaire et administrative, pour autant qu’il:

3.3.4.5.

Le Comité ne saurait accepter de s’engager dans un exercice d’objectifs ciblés de réduction de l’acquis de l’Union sur une base quantitative sans en mesurer au préalable toutes les conséquences sur la protection sociale et environnementale et la protection des consommateurs.

3.3.4.6.

S’agissant de l’évaluation des coûts cumulés (CCA), le Comité précise que, lorsque la Commission évaluera l’impact ex ante ou ex post d’un pan de la législation européenne, elle devra tenir compte du fait que ces nouveaux coûts s’ajoutent à des coûts de conformité et de mise en œuvre existants. Le Comité admet que les CCA s’attachent à calculer les coûts financiers qui grèvent la législation d’un secteur particulier, mais précise que cette évaluation ne saurait être de nature à exonérer, partiellement ou totalement, un secteur.

3.3.5.1.

Le Comité s’inquiète du fait que la discussion se déplace de plus en plus en amont du processus, avant que n’interviennent les colégislateurs et les partenaires sociaux, qui risquent ainsi d’être dépossédés des termes du débat, qui aura déjà eu lieu sans eux.

3.3.6.1.

Le Comité estime que les évaluations ex post sont au moins aussi importantes que l’évaluation ex ante; il demande à la Commission de présenter à cet égard un guide méthodologique portant sur les critères de développement durable.

3.3.6.2.

Le Comité est favorable à une évaluation ex post plus rigoureuse des effets de la réglementation de l’Union dans le cadre du cycle politique de l’Union, notamment en ce qui concerne les retombées attendues sur la croissance et l’emploi indiquées dans l’analyse d’impact accompagnant la proposition législative initiale.

3.3.6.3.

Le Comité est d’avis que les analyses ex post devraient être réalisées de manière pluraliste à l’issue d’un laps de temps raisonnable après la date limite de transposition dans le droit national.

3.3.6.4.

Le Comité estime que les évaluations ex post constituent d’importants outils d’analyse et que les conclusions tirées des évaluations peuvent directement alimenter une éventuelle analyse d’impact en vue de la révision d’un acte législatif.