4.9.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 291/8

Rapporteur:

Richard ADAMS

Corapporteure:

Ulla SIRKEINEN

1.1.

Le cadre pour le climat et l’énergie de l’Union européenne s’appuie sur une législation antérieure substantielle, dont une partie a été transposée de manière incomplète et mise en œuvre de manière inefficace. Pour donner corps à l’Union de l’énergie, de nouveaux actes devront encore être adoptés et, surtout, mis en œuvre de façon rigoureuse. Un cadre de gouvernance solide est essentiel. Le cadre législatif n’est qu’une première étape: la gouvernance est la clé de la bonne mise en œuvre. Les politiques ne pourraient être mises en œuvre sans la motivation, la participation, l’engagement et la bonne volonté de tous les acteurs concernés. Le type de gouvernance le plus efficace est celui où l’adoption des méthodes de détermination et de mise en œuvre de l’objectif à atteindre est considérée comme une entreprise commune associant toutes les parties prenantes. Le CESE formule dès lors les recommandations suivantes:

2.1.

La mise en place d’une Union de l’énergie au sein de l’Union européenne et l’importance des discussions qui se tiendront à Paris à la fin de l’année 2015 en vue d’un accord sur le climat nécessitent des mécanismes de gouvernance efficaces concernant la transition énergétique. Le Conseil a approuvé la communication de la Commission relative au cadre d’action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030. Il a également convenu de mettre en place un système de gouvernance fiable et transparent afin de contribuer à faire en sorte que l’Union européenne respecte ses objectifs en matière de politique énergétique. Le cadre pour 2030 propose un nouveau cadre de gouvernance fondé sur des plans nationaux en faveur d’une énergie sûre, durable et compétitive, ainsi qu’une série d’indicateurs clés permettant d’évaluer les progrès dans le temps. Un tel cadre devrait permettre d’atteindre les objectifs pour 2030 et de faciliter la cohérence au niveau de l’Union européenne, tout en offrant une certaine flexibilité au niveau national. Un solide processus de gouvernance fournirait également un modèle et un exemple encourageants dans le contexte des négociations mondiales sur le climat.

2.2.

L’on ne saurait insister trop fortement sur la nécessité d’une gouvernance efficace. Le non-respect des échéances du troisième paquet «Énergie», censé déboucher sur un marché unique de l’énergie fort au sein de l’Union européenne, peut être attribué dans une large mesure à des faiblesses en matière de gouvernance. Les intérêts nationaux ont prévalu lorsqu’ils ne correspondaient pas aux exigences destinées à renforcer l’Union européenne dans son ensemble. Un nouveau processus de gouvernance doit permettre de surmonter cet écueil.

2.3.

Dans un premier temps, des objectifs nationaux devraient être définis; un processus itératif est proposé, tant pour l’élaboration de tels plans en interne que pour leur coordination en vue d’établir un cadre européen cohérent qui réponde aux objectifs arrêtés au niveau de l’Union européenne. Trois étapes sont prévues:

2.4.

La Commission européenne dispose d’une longue expérience en matière d’élaboration et de mise en œuvre de structures de gouvernance, qu’elle met en pratique dans le traitement de ces questions politiques. Le présent avis soutient l’approche décrite ci-dessus mais estime qu’elle devra être poursuivie avec rigueur et conviction, en veillant à respecter les délais serrés pour le processus itératif et en s’appuyant sur une analyse incisive et courageuse pour l’élaboration des rapports annuels. Comme indiqué dans son avis sur le cadre d’action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030 (1), le CESE insiste sur son invitation aux États membres à réagir positivement à l’idée d’une procédure de gouvernance solide et efficace et à définir avec la Commission et la société civile les moyens de la mettre pleinement en œuvre.

2.5.

Le CESE estime que ce cadre devrait être instauré et renforcé en suscitant un soutien général de la part des parties prenantes, y compris les partenaires sociaux (employeurs et syndicats), et en tirant parti de celui-ci, au moyen d’un dialogue européen structuré sur l’énergie.

3.1.

Le processus de gouvernance doit être cohérent avec le cadre juridique dans lequel il s’inscrit. Le cadre juridique définit les objectifs à atteindre et les méthodes pour y parvenir et doit conduire à une sécurité et une continuité à long terme des politiques, notamment en ce qui concerne les investissements, la formation et l’emploi. Il doit également fournir des indicateurs pertinents en la matière. Le processus de gouvernance, qui se doit d’être exhaustif et d’inclure toute la législation relative à l’énergie, doit permettre de résoudre des problématiques à la fois complexes et sujettes à des divergences d’opinions et des conflits d’intérêts. La gouvernance devrait soutenir et compléter le processus décisionnel tout en offrant la flexibilité nécessaire pour faire face à des changements potentiellement rapides. Concrètement, elle devrait en outre pouvoir réagir face aux perceptions sociétales et aux évolutions sur le plan des technologies, de la géopolitique et du marché.

3.2.

Le système de gouvernance doit aussi autoriser en permanence l’expression équilibrée et représentative des points de vue, des préférences, des perceptions et des valeurs et leur permettre d’être systématiquement pris en considération dans le cadre des décisions et de l’ajustement des politiques. La gouvernance doit promouvoir la capacité d’adaptation, non pas en changeant fréquemment de cap mais en anticipant les domaines susceptibles de susciter des divergences et en insufflant une dynamique cohérente et inclusive.

3.3.

Ces exigences sont extrêmement contraignantes. Il convient par ailleurs d’apporter une réponse au scepticisme croissant concernant la capacité de l’Union européenne à assurer une transition énergétique équitable et efficace. Le processus de gouvernance lui-même doit donc s’inscrire dans un cadre clair et accepté par les différents acteurs. Le CESE estime qu’un processus de gouvernance conventionnel ne permettra pas d’atteindre les objectifs susmentionnés sans la participation et le soutien de la société civile européenne. Ce point de vue est reconnu dans la vision sous-tendant l’Union de l’énergie: «Enfin et surtout, notre vision est celle d’une Union de l’énergie focalisée sur le citoyen — dans laquelle ce dernier prend à son compte la transition énergétique» (2). La conception d’un mécanisme fiable et transparent de réalisation des objectifs en matière de climat et d’énergie et la mise en place de l’Union de l’énergie devraient dès lors se dérouler parallèlement à un processus à multiniveaux fondé sur le dialogue et axé sur l’information et la participation de toutes les parties prenantes. Cet élément est capital et la transition énergétique doit, pour être juste, tenir compte des changements dans le monde du travail et éviter des répercussions sociales négatives.

3.4.

Pour le CESE, la gouvernance ne suppose pas une augmentation de la bureaucratie mais l’adoption d’une approche fondée sur des principes vigoureux et axée sur une stratégie, visant la réalisation des objectifs convenus au niveau de l’Union européenne. La gouvernance doit imprégner tous les niveaux et bénéficier de l’intégration de connaissances générales et spécialisées. L’Union européenne repose sur les valeurs de paix, de démocratie, de dignité humaine, de pluralisme, de tolérance et de solidarité. Ces valeurs, qui doivent être traduites en principes éthiques clairs, servent de fondements à l’évaluation des questions fondamentales en matière de transition énergétique et peuvent servir de base universelle à la conclusion d’un accord. Le défi consiste à transformer ces principes en un processus applicable et efficace qui tienne compte des attentes de la société.

3.5.

Le CESE estime que les valeurs sociétales sous-jacentes associées à la production et à la consommation d’énergie méritent une place plus importante dans ce processus de gouvernance. Le fait que les citoyens se rendent compte que leurs valeurs et leurs points de vue sont reconnus et débattus dans un forum qui intègre une perspective pleinement européenne apportera une réelle valeur ajoutée, assurera une plus grande cohérence des politiques et permettra de renforcer la confiance, tout en atténuant les effets d’un changement imprévu des politiques mises en œuvre. Le dialogue permettrait de répertorier les facteurs qui sous-tendent les décisions prises par un pays concernant la transition énergétique. Celles-ci découlent souvent des valeurs de la société en question, par exemple en matière d’environnement, plus que de considérations techniques et économiques. Dans ces circonstances, et compte tenu notamment du fait que les points de vue nationaux, régionaux, locaux et personnels en matière d’énergie varieront, le recours à une perspective cohérente, commune ou européenne est susceptible de prévaloir sur une tendance à privilégier l’intérêt personnel, local, à court terme ou national.

3.6.

Plus précisément, le dialogue à multiniveaux implique la communication de ces principes à toutes les parties prenantes et l’établissement d’un cadre au sein duquel ils peuvent être débattus et où les problèmes peuvent être résolus, dans la mesure du possible, à l’échelon local, régional ou national ou entre pays voisins. Il ne s’agit pas d’un processus décisionnel, mais les décideurs politiques se doivent d’être à l’écoute et d’être ouverts aux contributions et les participants devraient le comprendre.

4.1.

Les politiques énergétiques de l’Union européenne et de ses États membres ont des incidences directes considérables sur la vie des citoyens. Néanmoins, le contenu et la motivation de ces politiques ne sont souvent pas clairs pour le grand public et peuvent être mal interprétés par la société civile. Cela se traduit généralement par un faible soutien de l’opinion publique ou par la persistance d’idées fausses concernant des aspects essentiels du développement futur de l’Union européenne. Cette situation a des effets négatifs; il est fréquent que l’absence d’information et de participation de la société civile concernant la politique énergétique de l’Union européenne ou des États membres entraîne un manque général de confiance et aboutisse à des politiques qui n’atteignent pas toujours les résultats escomptés.

4.2.

Pour garantir le caractère inclusif du processus, les citoyens, les organisations de la société civile, les pouvoirs publics nationaux et locaux et tous les types d’organisations actives dans le domaine de l’énergie doivent concourir, par la voie du dialogue, à soutenir le mécanisme de gouvernance proposé. Cette approche combinera les perspectives régionales, nationales et européennes en vue d’apporter à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique une valeur ajoutée opérationnelle: les actions doivent être menées aux niveaux national et régional mais prendre en compte un contexte (européen) plus large.

4.3.

Ce processus de dialogue se focalisera sur l’énergie, un élément essentiel pour réaliser une transition équitable et durable et mettre en place une politique respectueuse du climat. Il doit prendre en considération les besoins des personnes défavorisées et la large gamme des préoccupations sociales et environnementales liées à l’énergie. Le dialogue européen sur l’énergie (DEE), qui traitera aussi des questions climatiques, établira une approche volontaire et une compréhension, définies comme un contrat social sur l’énergie, que les décideurs pourront utiliser comme un cadre fondamental pertinent sur le plan social. Le dialogue continu contribuera à la mise en œuvre des mesures concrètes par les parties prenantes et les citoyens. À court terme, par souci d’efficacité et pour satisfaire aux exigences du processus de gouvernance, le DEE devrait se concentrer sur les initiatives politiques présentant un certain nombre de difficultés sur le plan de l’acceptabilité et de l’appropriation.

4.4.

Un tel processus permettra également une plus grande cohérence de la politique et la consolidation des connaissances dans des secteurs spécifiques — par exemple les besoins spéciaux des îles et les relations dans le domaine de l’énergie avec les pays tiers.

5.1.

Dans l’ensemble, le cadre d’action en matière de climat et d’énergie est défini comme étant centré sur des objectifs. Il suppose une réorientation par les États membres de leur bouquet énergétique et de leurs stratégies d’efficacité énergétique d’une manière qui préserve la souveraineté nationale tout en assurant une complémentarité avec les pays voisins et une convergence par rapport à des objectifs arrêtés au niveau de l’Union européenne. La structure de gouvernance envisagée (voir 2.3) consiste en la présentation d’un cadre général d’orientation par la Commission, suivie de discussions à l’échelon régional, de la soumission, de l’évaluation et du réexamen des programmes nationaux, qui donneront lieu à des ajustements continus jusqu’à l’obtention d’une conclusion satisfaisante.

5.2.

Le CESE soutient fermement cette approche et la considère compatible avec l’impérieuse nécessité d’assurer un approvisionnement énergétique plus sûr, plus compétitif et plus respectueux de l’environnement pour tous les citoyens en Europe. La structure de gouvernance devrait également contribuer à minimiser les exigences en matière d’établissement de rapports et à réduire les lourdeurs administratives qui y sont liées. Elle devrait dûment tenir compte de la très grande pertinence du caractère de plus en plus régional et transfrontalier des activités dans le secteur de l’énergie. Pour être efficace, une telle approche nécessitera cependant une volonté politique cohésive constituée par la convergence des attitudes des citoyens dans l’ensemble des 28 États membres.

5.3.

Le CESE estime que le DEE jouera un rôle formateur tout au long de ce processus, qui se prolongera lors de la mise en œuvre et par l’intermédiaire du soutien des parties prenantes une fois qu’un accord aura été conclu. Il faut dès lors établir sans tarder, en prenant vigoureusement l’initiative sur le plan politique, le DEE comme un processus fondateur connexe, notamment parce que les plans nationaux sont supposés être adoptés et opérationnels avant 2020. Le Comité avait déjà recommandé l’inclusion du dialogue sur l’énergie dans la communication sur l’Union de l’énergie et se réjouit d’avoir été entendu, la communication estimant qu’il convient de «susciter un dialogue sur l’énergie avec les parties prenantes afin d’éclairer l’élaboration des politiques et de soutenir un engagement actif dans la gestion de la transition énergétique» (3). Il constate qu’aucun point d’action spécifique en lien avec la gouvernance, qui offrirait le support nécessaire pour mettre en place les structures de soutien du DEE, n’a encore été défini; il demande avec insistance que le Conseil et le Parlement remédient à cette situation en adoptant les mesures relatives au dialogue proposées au point 6 du présent avis.

5.4.

Le processus de gouvernance se situe à l’interface entre les politiques et leur mise en œuvre. Dans le cas de l’énergie, il doit faciliter la recherche de solutions concernant la vaste gamme de concessions mutuelles et de compromis qui devront concrètement être réalisés. Le Comité considère que sa proposition de dialogue européen sur l’énergie sera essentielle pour mettre de l’huile dans les rouages de ce processus. La transition énergétique entraîne son lot de mouvements, de changements et, inévitablement, de frictions. Le DEE est susceptible de réduire ces frictions entre les parties prenantes à tous les niveaux et entre les États membres.

5.5.

Le dialogue européen sur l’énergie est un processus qui soutiendra la mise en œuvre des objectifs de l’Union de l’énergie en permettant à toutes les parties prenantes d’échanger des informations, d’exprimer leurs points de vue et d’influencer la prise de décisions politiques sur les questions liées à l’énergie. Il favorisera la compréhension des compromis à réaliser, l’adhésion à la vision sous-tendant les politiques, la contribution à la recherche de solutions et l’acceptation de ces dernières et, en fin de compte, les changements de comportement en faveur des mesures politiques qui sont à la base de l’Union de l’énergie. Un DEE de grande ampleur permettra une meilleure transmission et une meilleure prise en considération au niveau européen des préférences nationales en matière d’énergie et bénéficiera aux décideurs politiques.

Le DEE assurera:

6.1.

Comme pour le processus de gouvernance formel, le DEE, bien que paneuropéen par nature, devra être instauré dans chaque État membre; il s’agira de reconnaître les initiatives nationales existantes en matière de dialogue sur l’énergie mais en y intégrant les objectifs définis dans le cadre pour le climat et l’énergie. Dans les pays où un dialogue national sur l’énergie est déjà en place, l’intégration avec le DEE servira les intérêts des deux dialogues et offrira un mécanisme structuré mais plus flexible qui soutiendra l’examen par la Commission des éléments des plans nationaux. Ce mécanisme constituera également un point de référence pour informer les consommateurs, aider les fournisseurs d’énergie à s’engager et à construire la confiance, et fournir un canal pour l’expression des nombreuses préoccupations des différents groupes concernant la sécurité énergétique ainsi que le caractère abordable et durable de l’énergie. En résumé, les mesures suivantes seraient nécessaires:

6.2.

Dans son avis sur le thème «Besoins et méthodes pour associer activement les citoyens au domaine de la politique énergétique» (4), le CESE décrit plus en détail le DEE. Le DEE est conçu comme un «dialogue» permanent, plus précisément comme un processus indépendant où toutes les parties prenantes sont associées selon les meilleures pratiques de participation et qui joue un rôle, basé sur la confiance, tout au long de la mise en œuvre de la transition énergétique. Le CESE s’engage pleinement dans cette initiative; il jouera un rôle moteur à cet égard et, aux côtés d’autres, il la soutiendra activement.

7.1.

Le CESE accueille favorablement la déclaration de la Commission (5) indiquant que la structure de gouvernance devra être développée en tenant compte des points de vue du Parlement européen, des États membres et des parties prenantes. Le soutien et l’accord explicites de la société civile permettront d’atteindre plus facilement des objectifs ambitieux. En établissant un lien avec le quotidien et les préoccupations des citoyens, le processus de gouvernance s’appuyant sur un DEE contribuera à mettre l’Union de l’énergie en phase avec les attentes de la population. Il fera en sorte que les enjeux et les concessions dans le domaine de l’énergie soient bien compris et renforcera l’acceptation et la confiance, notamment en démontrant la capacité à écouter et à associer les parties prenantes.

7.2.

Un tel processus de gouvernance entraînera en outre une réduction significative du coût politique à long terme, dès lors qu’un processus aura été mis en place par lequel toutes les parties prenantes pourront participer à la conception de la transition énergétique souhaitée par une majorité de la population et constituant une évolution pragmatique et tournée vers l’avenir. Il s’agit d’une question qui touche tout le monde et qui peut amener chacun à réévaluer de manière positive sa perception de l’Union européenne et de ses processus et à prendre conscience de sa valeur ajoutée et de l’ouverture de sa gouvernance.