52013SC0178

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

accompagnant la

Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil

accordant une garantie de l’Union européenne à la Banque européenne d’investissement en cas de pertes résultant d’opérations de financement en faveur de projets réalisés en dehors de l’Union

Les opérations que la Banque européenne d’investissement (BEI) réalise en dehors de l’UE à l’appui des politiques extérieures de l’Union sont partiellement couvertes par une garantie du budget de l’Union accordée dans le cadre de chaque cadre financier pluriannuel (CFP). Depuis plus de 30 ans, l’UE fournit à la BEI une garantie budgétaire, dans la limite de certains plafonds et autres conditions, qui couvre les risques de nature souveraine ou politique liés à ses opérations de prêt et de garanties de prêts effectuées en dehors de l’UE à l’appui des objectifs de la politique extérieure de l’Union. Au fil des années, cette garantie a été reconduite par une série de décisions définissant son champ d’application global et les conditions générales de son application aux opérations extérieures de la BEI, dont la plus récente est la décision 1080/2011/UE (la «décision actuellement en vigueur») qui arrive à expiration le 31 décembre 2013.

La nécessité d’une garantie budgétaire de l’UE découle des statuts de la BEI, qui lui imposent l’obligation d’assurer une couverture appropriée pour toutes ses opérations de prêts et, plus généralement, de la nécessité de préserver sa qualité de crédit afin de ne pas compromettre sa mission, qui est de contribuer au développement équilibré et sans heurt des États membres de l’UE. La garantie de l’UE est l’instrument clé qui permet d’assurer la compatibilité entre sa structure financière très axée sur l’effet de levier, le risque nettement accru inhérent aux prêts à des pays tiers et la nécessité d’éviter une détérioration de la notation AAA de la Banque, tout en limitant sa consommation de capital. La BEI ne rémunère pas l’UE pour cette garantie.

Les opérations de la BEI doivent être réalisées dans des pays éligibles (tels que définis dans la décision actuellement en vigueur) et contribuer à l’un ou l’autre des objectifs suivants: (i) le développement du secteur privé local, notamment le soutien aux PME; (ii) le développement des infrastructures sociales et économiques, y compris les transports, l'énergie, les infrastructures environnementales et les technologies de l'information et de la communication; et, (iii) l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets.

La couverture géographique de la garantie de l’UE est divisée en plusieurs régions: pays en phase de préadhésion, pays voisins et partenaires, Asie et Amérique latine, Afrique du Sud.

Pour la période 2007-2013, la décision actuellement en vigueur a prévu un plafond général de 27,484 milliards d'EUR et une enveloppe «changement climatique» de 2 milliards d'EUR. Ce plafond général est ventilé en plafonds régionaux alors que l’enveloppe changement climatique est globale, sans aucune répartition préalable par région.

Selon l’article 16 de la décision actuellement en vigueur, la Commission est tenue de présenter une nouvelle proposition pour le prochain cadre financier (2014-2020). Ladite décision invite aussi la Commission à examiner plusieurs questions lors de la préparation de sa proposition. Pour ce faire, la Commission a pris en compte le mécanisme budgétaire qui sous-tend la garantie de l’UE en raison de son incidence sur certaines des options étudiées dans l’analyse d’impact.

Le Fonds de garantie (FG) a été institué pour protéger le budget de l’UE des chocs résultant d’éventuelles défaillances intervenues dans le cadre d’opérations de financement extérieures de la BEI et d’autres actions externes. Le FG est abondé par un paiement annuel unique provenant du budget de l’UE. Le mécanisme de provisionnement du FG prévoit de maintenir sa dotation à un niveau de 9 % de l’encours des prêts accordés et limite donc de facto la taille de la garantie budgétaire de l’UE. En se fondant sur le rythme attendu des décaissements et remboursements liés aux opérations couvertes par la garantie du FG, le montant envisagé dans la contribution technique à la négociation des programmes individuels de mise en œuvre du prochain cadre financier pluriannuel, que la Commission européenne a envoyée le 27 mars 2013, soit 1,193 milliard d'EUR à prix courants inscrits au cadre financier 2014-2020 pour le provisionnement du FG, permettrait d’affecter au mandat global un plafond fixe de l’ordre de 25 milliards d’EUR.

La décision n° 1080/2011/UE a relevé les plafonds régionaux de la décision précédente[1]. Le législateur a précisé explicitement dans les considérants que ces hausses, temporaires et exceptionnelles, visaient à réagir au printemps arabe et à tenir compte du soutien accru accordé par la BEI aux partenaires de l’UE dans le contexte de la crise de 2009-2010. Cela montre que le législateur souhaitait préserver l’équilibre régional global difficilement atteint en 2009, au terme de négociations se soldant par un compromis politique délicat. L’hypothèse sera donc que la nouvelle proposition législative doit prendre pour base la répartition régionale de 2009.

1.           Définition du problème

L’environnement opérationnel de la BEI a sensiblement évolué et la nouvelle proposition législative de garantie de l’UE sur le prochain CFP a été rédigée dans un contexte autrement plus difficile que celui prévalant quelques années auparavant. En particulier, la crise financière a eu un net impact sur les conditions de financement de la BEI et créé des tensions autour de sa notation AAA. Dans ces circonstances, le plan d’activité pour la période 2012-2014 approuvé fin 2011 prévoyait une réduction sensible des volumes de prêt, censés revenir à leurs niveaux d’avant-crise, en particulier dans le domaine extérieur. L’augmentation de capital récemment approuvée pour la BEI devrait lui permettre d’accroître ses activités de prêt au sein de l’UE, mais ne devrait pas avoir d'incidence sur son activité extérieure.

Cette réorientation stratégique a été prise en compte dans les réflexions sur la proposition de nouvelle garantie de l’UE, de même que d’autres éléments comme l’impact du contexte économique et financier actuel sur la qualité du portefeuille de prêts extérieurs, la capacité d’absoption des risques de la BEI et l’extension de la compétence géographique de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) à la région méditerranéenne, dans laquelle son activité opérationnelle annuelle pourrait atteindre jusqu’à 2,5 milliards d'EUR (soit plus que le total combiné des financements de la BEI dans la région – qu’ils soient sous garantie de l’UE ou à ses propres risques).

Dans ce contexte, le présent rapport d’analyse d’impact discerne quatre problèmes principaux:

· le risque d’un usage sous-optimal de la garantie de l’UE;

· l’impossibilité pour la BEI de financer tous les types d'opérations de microfinancement avec la garantie de l’UE;

· le niveau insuffisant du financement de l’action climatique et la difficulté pour la BEI de développer ses prêts dans ce domaine;

· un positionnement peu clair de la BEI en tant qu’instrument clef de la mise en œuvre du soutien financier extérieur de l’UE.

2.           Analyse de la subsidiarité et justification d’une action de l’UE

La proposition relève de la compétence exclusive de l’Union européenne. Le principe de subsidiarité ne s’applique donc pas.

Les articles 209 et 212 du traité sur le fonctionnement de l’UE sont les bases juridiques spécifiques sur lesquelles l’Union se fonde lorsqu’elle accorde à la BEI sa garantie pour les pertes découlant de prêts ou de garanties de prêts octroyés en faveur de projets réalisés en dehors de l’Union. La BEI est instituée en vertu de l’article 309 du traité et son statut fait l’objet d’un protocole annexé aux traités.

3.           Objectifs de la nouvelle garantie de l’UE couvrant les opérations de financement extérieures de la BEI

L’objectif général de l’action de la BEI à l’extérieur de l’Union couverte par la garantie de l’UE doit être de soutenir les politiques extérieures de l’Union par le financement de projets pertinents dans des pays partenaires au moyen d’une combinaison de fonds budgétaires de l’UE (par provisionnement du Fonds de garantie pour l’action extérieure sur lequel est adossée la garantie de l’UE) et de ses ressources propres.

Par ses opérations de financement en dehors de l’Union couvertes par la garantie de l’UE, la BEI doit soutenir le développement économique, social et environnemental durable des pays partenaires de l’UE et renforcer leur partenariat avec celle-ci. De plus, les opérations de financement de la BEI prévues par le mandat doivent être en cohérence avec le cadre général de la politique régionale de l’Union.

Les autres objectifs spécifiques du nouveau mandat devront notamment consister à: i) mieux tirer profit de l’expertise et des ressources de la BEI, et ii) améliorer l’efficacité de la garantie de l’UE tout en préservant une couverture budgétaire solide.

Dans ces conditions, les objectifs opérationnels de la nouvelle garantie de l’UE devront être les suivants:

· un meilleur ciblage géographique de la garantie de l’UE, en faveur des bénéficiaires pour lesquels sa valeur ajoutée sera la plus élevée (objectif 1);

· une extension explicite de la garantie de l’UE à toutes les opérations de microfinance (objectif 2), afin d’en faire bénéficier les plus pauvres;

· un renforcement du volet «changement climatique» de la garantie de l’UE afin de promouvoir les opérations de la BEI dans ce domaine clé de l’action extérieure de l’Union (objectif 3);

· un impact accru des financements de la BEI grâce à un meilleur alignement sur les politiques de l’UE et à une meilleure cohérence et de plus fortes synergies avec les instruments de l’UE (objectif 4) permettant d’épouser l'évolution des politiques de manière plus satisfaisante et rapide.

4.           Options stratégiques

Compte tenu des problèmes recensés, et afin d'atteindre les différents objectifs stratégiques et opérationnels visés, la Commission a envisagé les options suivantes pour la future garantie de l’UE couvrant les opérations de financement extérieures de la BEI:

Option 0: pas de nouvelle décision – cette option n’a pas été analysée en détail.

Option 1: pas de changement (par rapport à la décision n° 1080/2011/UE, simplement reconduite jusqu’au 31/12/2020) – correspond au scénario de base.

Option 2: modification de la garantie existante. Cette option fait l’objet d’un développement en trois sous-options. Chacune de ces trois sous-options a été définie comme une combinaison articulée de quatre types de modifications devant permettre d'atteindre les quatre objectifs opérationnels grâce aux interactions mutuelles et aux effets secondaires des modifications de chaque paramètre. Les principales caractéristiques de chacune des sous-options sont présentées dans le tableau ci-après:

Principales différences entre les options politiques retenues et l’option «scénario de base – sans changement»

Objectifs opérationnels || Option CLOSE || Option MICRO || Option FOCUS

i) Ciblage sur les pays et opérations à plus forte valeur ajoutée || Exclusion ALA et Afrique du Sud || Aucune modification || Ciblage (dynamique) de bénéficiaires à moindre qualité de crédit

ii) Garantie explicite pour toutes les opérations de microfinance || Toutes les opérations de microfinance seraient éligibles, mais le risque commercial ne serait pas couvert par la garantie UE || Enveloppe de 2 Mds d'EUR préaffectée aux opérations de microfinance avec garantie globale de UE || Aucune modification

iii) Renforcement du volet changement climatique || Hausse à 4 Mds d'EUR de l’enveloppe préaffectée aux opérations liées au changement climatique || Fixation de cibles régionales et intégration de l’enveloppe préaffectée dans le plafond global || Cible en termes de volume global de prêts + suivi de la réduction des émissions de GES

iv) Renforcement de l'impact/de la cohérence des politiques || Rédaction de documents de stratégie annuels par pays || Orientations opérationnelles techniques régionales actualisées en fonction des PIP des instruments financiers d’aide extérieure de l’UE || Orientations opérationnelles techniques régionales actualisées en fonction des PIP des instruments financiers d’aide extérieure de l’UE

Option 3: étendre la garantie à d’autres établissements financiers. Cette option n’a pas été analysée en détail.

5.           Analyse des impacts

Il convient de noter l’impossibilité de fournir des estimations quantitatives complètes des impacts de chaque option, dans la mesure où ils seront fonction de la mise en oeuvre concrète de la décision par la BEI. En fait, les plafonds régionaux sont indicatifs et ne représentent pas des objectifs en volume. Si la mise en œuvre de la décision est lourdement tributaire des décisions prises par les organes directeurs de la BEI et de la capacité d’absorption des bénéficiaires, au niveau du projet, l’action de la BEI est aussi subordonnée à l'existence de projets solides et acceptables par les banques, aux possibilités de combiner prêts et dons, au degré d’endettement des pays bénéficiaires, aux résultats de l’analyse de risque, au contexte économique et politique, à la qualité de préparation du projet, à la capacité des promoteurs du projet, etc. Une analyse quantitative des principaux impacts de chaque option a néanmoins été effectuée, accompagnée chaque fois que possible de références à des données et chiffres.

Les principaux impacts ont été définis par référence aux objectifs opérationnels et spécifiques de la nouvelle garantie de l’UE. Les principaux impacts évalués ont été les suivants: i) soutien aux priorités des politiques de l’UE, y compris élargissement, bon voisinage, développement des pays tiers et impact politique; ii) cohérence et complémentarité par rapport aux instruments financiers d’aide extérieure de l’UE et nécessité d’un cofinancement; iii) effet de levier apporté par l’expérience et l’expertise de la BEI; iv) impact social, appui aux PME, développement du secteur privé local et microfinance dans les pays partenaires; v) soutien à l’action de l’UE en matière climatique et impact environnemental; vi) impact sur le Fonds de garantie et sur le budget de l’UE; vii) impact sur la position en matière de risque de crédit, la notation et les ressources de la BEI. On notera que les deux derniers de ces critères (impact sur le FG et le budget de l’UE, impact sur la position en matière de risque de crédit et sur les ressources de la BEI) sont probablement les plus importants puisqu'ils posent en pratique les limites dans lesquelles la décision sera mise en œuvre.

Objectifs spécifiques || Critères || Objectifs opérationnels

Sur la base de cette analyse, le rapport fournit une évaluation de l’impact qu’aurait chaque option, comparée au scénario de base, en termes d’efficacité, d’efficience et de cohérence. Les différentes options ont été évaluées qualitativement sur la base des appréciations qualitatives de leur impact probable élaborées par les services de la Commission.

Du point de vue de la Commission, les coûts administratifs de la mise en œuvre des options analysées devraient être équivalents à ceux du scénario de base.

Il ressort de l’évaluation que les impacts cumulés des options CLOSE et MICRO ne seraient pas sensiblement plus élevés que le status quo. En revanche, l’option FOCUS se classe mieux que les autres options analysées car son impact serait plus positif, notamment en termes d’incidence budgétaire et de cohérence et de complémentarité par rapport aux politiques et instruments de l’UE.

|| BASE LINE || CLOSE || MICRO || FOCUS

Soutien aux priorités des politiques de l’UE, y compris élargissement, bon voisinage, développement des pays tiers et impact politique || 0 || Efv: - Efc: 0 C: + || Efv: - Efc: - C: + || Efv: + Efc: + C: +

Cohérence et complémentarité par rapport aux instruments financiers d’aide extérieure de l’UE et nécessité d’un cofinancement || 0 || Efv: 0 Efc: - C: + || Efv: - Efc: - C:- || Efv: + Efc: 0 C: +

Effet de levier apporté par l’expérience et l’expertise de la BEI || 0 || Efv: - Efc: + C: + || Efv: 0 Efc: - C: - || Efv: + Efc: + C: +

Impact social, appui aux PME, développement du secteur privé local et microfinance dans les pays partenaires || 0 || Efv: - Efc: 0 C: - || Efv: + Efc: - C: 0 || Efv: + Efc: 0 C: 0

Soutien à l’action de l’UE en matière climatique et impact environnemental || 0 || Efv: + Efc: - C: 0 || Efv: + Efc: 0 C: + || Efv: + Efc: + C: +

Impact sur le Fonds de garantie et sur le budget de l’UE || 0 || Efv: - Efc: - C: - || Efv: - Efc: - C: - || Efv: 0 Efc: 0 C: 0.

Impact sur la position en matière de risque de crédit, la notation et les ressources de la BEI || 0 || Efv: 0 Efc: + C: n.a. || Efv: 0 Efc: - C: n.a. || Efv: 0 Efc: 0 C: n.a.

Impact global moyen || 0 || - "+": 6 "0": 5 "-": 9 || - "+":4 "0": 4 "-": 12 || + "+": 10 "0": 10 "-":0

6.           Comparaison des options

Sur la base des notes qualitatives décernées, l’option FOCUS ressort clairement comme l’option préférable. On notera que dans le cadre de cette option, l’objectif 3 ne serait pas atteint car l’évaluation a montré que la garantie budgétaire de l’UE n’était pas un instrument approprié pour couvrir le financement par la BEI de tous les types d’opérations de microfinance dans les régions couvertes par la garantie de l’UE.

Aucune des parties prenantes n’a exprimé d’opposition à l’option retenue. L’option FOCUS apparaît notamment comme conforme aux avis émis par la plupart des parties consultées. Ainsi, les ONG consultées, les parlementaires européens et les États membres, de même que le comité directeur des sages (créé lors de l'examen à mi-parcours de la décision actuellement en vigueur) ont souligné la nécessité de mieux déterminer les cas dans lesquels la valeur ajoutée par le financement de la BEI est la plus élevée et de trouver des moyens pour inciter la BEI à concentrer l’usage de la garantie sur ces situations. Les ONG consultées ont contesté la nécessité d’étendre la garantie de l’UE à tous les types d’opérations de microfinance, comme le demandaient certains parlementaires européens, dans la mesure où il existe plusieurs autres acteurs dans ce domaine. Les ONG consultées ont par ailleurs demandé un mécanisme par lequel la BEI exercerait un suivi des émissions de carbone résultant de ses opérations de financement.

7.           Suivi et évaluation

Dans la nouvelle proposition législative, les modalités du suivi et de l’évaluation seront renforcées par rapport à la situation actuelle. En particulier, les indicateurs de suivi opérationnel récemment développés par la BEI (cadre de mesure des résultats ou) seront conservés et perfectionnés.

De plus, les progrès vers la réalisation des objectifs spécifiques feront l’objet d’un suivi au travers d’indicateurs clés couvrant les domaines suivants: i) montant signé par région; ii) montant décaissé par région; iii) progrès vers une répartition équilibrée de l’activité par pays; iv) ventilation de l’activité suivant les différents objectifs; v) volume des prêts et financements accordés en matière de changement climatique, et impact sur la réduction absolue et relative des émissions de GES; vi) nombre de projets évalués au regard du risque climatique; vii) nombre et volume des opérations combinées à des subventions de UE; et viii) nombre et volume des opérations cofinancées avec d’autres IFI.

Par ailleurs, un ensemble plus détaillé d’indicateurs de résultats sera extrait de la méthodologie à trois piliers développée par la BEI dans le cadre du REM. Son rôle est de montrer comment un prêt de la BEI permet d'atteindre l'objet visé, lequel produit un résultat qui, au fil du temps, a un impact conforme aux objectifs du mandat de la Banque.

Concernant le financement des projets d’action contre le changement climatique, la question de l’éligibilité des opérations dans ce domaine sera clarifiée en usant de critères définis d'un commun accord, s’appuyant sur les définitions existantes de la BEI – et si nécessaire les renforçant – pour exercer un suivi des dépenses liées au changement climatique. La BEI va tester des méthodes plus avancées permettant d’inclure le carbone et d’améliorer la capacité d’adaptation climatique de ses investissements, ainsi que l’appréciation du risque climatique dans l’évaluation des projets. Parallèlement, elle doit continuer à développer des méthodes d’évaluation du risque climatique afin de renforcer la capacité d’adaptation climatique de toutes les opérations concernées, et intégrer la tarification du carbone à ses analyses des coûts et avantages économiques. Les restrictions d’éligibilité et les critères applicables aux projets à forte intensité de carbone devraient également être améliorés dans les politiques sectorielles pertinentes.

En outre, des rapports périodiques devront être prévus par l’acte législatif, comme dans la décision 1080/2011/UE. La Commission remettra annuellement un rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’exécution de son mandat par la BEI. Ce rapport sera aussi mis en ligne sur le site web de la Commission.

Enfin, un examen à mi-parcours aura lieu trois ans après le début du mandat.

[1]               Décision n° 633/2009/UE.