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Dokument 52013SC0048
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document PROPOSAL FOR A REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing an Entry/Exit system (EES) to register entry and exit data of third-country nationals crossing the external borders of the Member States of the European Union
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant création d’un système d’entrée/sortie pour l’enregistrement des entrées et sorties des ressortissants de pays tiers franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant création d’un système d’entrée/sortie pour l’enregistrement des entrées et sorties des ressortissants de pays tiers franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne
/* SWD/2013/048 final */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant création d’un système d’entrée/sortie pour l’enregistrement des entrées et sorties des ressortissants de pays tiers franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne /* SWD/2013/048 final */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU
CONSEIL portant création d’un système d’entrée/sortie pour
l’enregistrement des entrées et sorties des ressortissants de pays tiers
franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne
1.
Définition du problème
1.1.
Contexte
Dans sa communication du
13 février 2008 intitulée «Préparer les prochaines évolutions
de la gestion des frontières dans l’Union européenne»[1],
la Commission a proposé la création d’un système d’entrée/sortie
[entry/exit system (EES)]. Ce système devait prévoir l’enregistrement des
données à caractère personnel ainsi que des dates d’entrée et de sortie de
chaque ressortissant de pays tiers bénéficiant d’un droit de séjour de courte
durée lors du franchissement des frontières extérieures. La Communication de
2008 était assortie d’une analyse d’impact [2]. Les conclusions du Conseil européen des 23 et
24 juin 2011 appelaient à accélérer les travaux sur les «frontières
intelligentes». La Commission y a donné suite en adoptant, le
25 octobre 2011, une nouvelle communication explorant les différentes
options et pistes envisageables[3].
Elle concluait que la mise en œuvre d’un système d’entrée/sortie permettrait à
l’Union de disposer de données précises sur les flux de voyageurs à destination
et en provenance de l’espace Schengen, à tous les points de passage de ses
frontières extérieures, ainsi que sur les voyageurs ayant dépassé la durée de
séjour autorisée.
1.2.
Pourquoi envisager la création d’un système d’entrée/sortie
L’analyse d’impact de 2008 examinait l’immigration
irrégulière, y compris l’absence de données permettant d’identifier les
personnes dont le droit de séjour avait expiré, ainsi que le terrorisme et les
formes graves de criminalité, qu’elle considérait comme étant les principaux
problèmes à traiter au moyen de la création de l’EES. Comme expliqué dans la
communication de 2011: «Le système d’entrée-sortie
permettrait un calcul précis et fiable de la durée de séjour autorisée, ainsi
qu’une vérification de l’historique des déplacements de la personne concernée,
qu’elle soit titulaire d’un visa ou exemptée de l’obligation de visa, en tant
qu’élément fondamental d’une évaluation des risques de premier niveau. Le
système actuel d’apposition de cachets sur les passeports serait ainsi remplacé
par un registre électronique indiquant les dates et lieux où le ressortissant
de pays tiers a été admis sur le territoire pour un court séjour. Le nouveau
système aurait pour objet principal de vérifier le respect de la durée de
séjour autorisée aux ressortissants de pays tiers, mais il contribuerait
également à une optimalisation des procédures de contrôle aux frontières et
renforcerait la sécurité lors du franchissement des frontières extérieures[4].» L’analyse d’impact de 2008 examinait un large éventail d’options,
privilégiant celle qui consistait à mettre en place un système d’entrée/sorties.
La présente analyse d’impact réexamine la définition globale du problème et la
juge pertinente au vu des évolutions enregistrées depuis 2008 en ce qui
concerne les contrôles aux frontières, les migrations irrégulières et les
développements technologiques, tant au niveau européen que national.
1.3.
Synthèse des problèmes généralement liés aux contrôles aux frontières et
à la migration irrégulière
· L’absence de moyens électroniques d’enregistrement des déplacements de ressortissants de pays tiers admis pour un court séjour; · la valeur très limitée des systèmes nationaux conçus à cet effet dans un espace dépourvu de contrôles aux frontières intérieures entre 26 pays; · l’absence de moyens d’identification des personnes dont la présence est détectée sur le territoire mais qui ne sont pas en possession de documents de voyage ou que le VIS ne permet pas d’identifier; · l’absence de toute information sur l’identité des personnes présentes sur le territoire de l’UE et sur celles qui respectent la durée maximale autorisée pour le court séjour, à savoir trois mois par semestre; · la complexité et la lenteur du système actuel d’apposition de cachets, qui ne permet pas aux gardes-frontières d’apprécier la durée du séjour autorisé lors du contrôle du voyageur au point de passage frontalier; · l’absence d’informations sur les nationalités et les groupes (obligation ou exemption de visa) de voyageurs ayant dépassé la durée de séjour autorisée; · l’absence d’informations de nature à étayer les contrôles inopinés dans le territoire afin de détecter les personnes en séjour irrégulier.
1.4.
Synthèse des problèmes généralement liés au volet répressif
· l’absence d’informations sur les déplacements transfrontières de personnes suspectes; · les difficultés à identifier les personnes faisant l’objet d’un signalement et qui utilisent des identités différentes afin de franchir les frontières; · les difficultés à identifier un suspect ayant détruit ses documents de voyage.
1.5.
Questions liées aux droits fondamentaux
Parce qu’il concerne notamment
des données à caractère personnel, un système d’entrée/sortie aura une
incidence sur le droit à la protection des données à caractère personnel,
consacré à l’article 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union
européenne. Un tel système devra nécessairement garantir le droit à un recours
effectif devant un tribunal (article 47 de la charte) permettant de
contester une notification de dépassement du droit de séjour, par exemple dans
les situations où ce dépassement est contraint, en cas d’erreurs ou lorsqu’un
migrant possède un droit légal de séjour. La directive 95/46/CE
relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des
données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données[5]
et le règlement (CE) n° 45/2001 s’appliqueraient au traitement de données
à caractère personnel effectué aux fins d’un EES par les États membres et par
les institutions, les organes et les agences compétents de l’UE. Les incidences
négatives d’un partage des données à caractère personnel devront être
minimisées au moyen de mécanismes techniques appropriés de protection contre
les abus, de limitations claires de l’accès, de limitation des finalités et par
la réduction, dans toute la mesure du possible, de la durée de conservation des
données. D’après la communication de la
Commission de juillet 2010 sur la gestion de l’information[6],
les règles en matière de protection des données devraient être incorporées dans
tout nouvel instrument fondé sur l’utilisation des technologies de l’information.
Cela suppose l’inclusion de dispositions appropriées limitant le traitement des
données à ce qui est nécessaire aux besoins spécifiques dudit instrument et l’octroi
d’un accès aux données aux seules entités qui ont «besoin d’en connaître». Cela
implique aussi de choisir des périodes de conservation des données limitées, qui
dépendraient strictement des objectifs de l’instrument, et d’adopter des
mécanismes assurant une gestion rigoureuse des risques et une protection
efficace des droits des personnes concernées. Le système devrait respecter les principes en matière de
protection des données et les exigences en matière de nécessité, de
proportionnalité, de limitation des finalités et de qualité des données. Il
convient de mettre en place toutes les garanties et toutes les mesures propres
à protéger efficacement les droits fondamentaux des voyageurs, et notamment
leur vie privée et les données à caractère personnel les concernant. Les
ressortissants de pays tiers doivent êtres informés de ces droits.
1.6.
Subsidiarité
En vertu des articles 74 et 77, paragraphe 2,
du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’Union a
compétence pour adopter des mesures relatives au franchissement des frontières
extérieures des États membres. L’Union a également compétence, en vertu de l’article
82, paragraphe 1, point d), et de l’article 87, paragraphe 2,
point a), du traité TFUE, pour prendre des mesures destinées à renforcer la
coopération policière et judiciaire, par la collecte, le stockage, le
traitement, l’analyse et l’échange d’informations pertinentes. Nul État membre ne peut seul faire face à l’immigration
irrégulière et lutter contre le terrorisme international et les formes graves
de criminalité. Une personne peut pénétrer dans l’espace Schengen par un point
de passage frontalier dans un État membre qui utilise un registre national de
données relatives aux entrées et aux sorties, mais ressortir par un point de
passage où ce système n’est pas utilisé. Le contrôle du respect des règles de l’UE
sur les séjours autorisés ne saurait dès lors être assuré par les États membres
séparément. Les ressortissants de pays tiers qui entrent dans l’espace Schengen
peuvent s’y déplacer librement. Dans un espace sans frontières intérieures, les
mesures de lutte contre l’immigration irrégulière devraient en principe être
prises en commun. Il s’ensuit que l’Union européenne est mieux placée que les
États membres pour prendre les mesures appropriées.
2.
Objectifs du système d’entrée/sortie
Les objectifs généraux sont, par ordre de priorité: ·
contrecarrer l’immigration irrégulière; ·
contribuer à la lutte contre le terrorisme et les formes graves
de criminalité et assurer un niveau élevé de sécurité intérieure; Ses objectifs spécifiques sont: · améliorer
l’efficacité des vérifications aux frontières en contrôlant les droits relatifs
au séjour autorisé à l’entrée et à la sortie, et améliorer l’évaluation du
risque de dépassement de la durée du séjour autorisé; · assurer
le respect, par les personnes, du séjour autorisé sur le territoire; · produire
des informations fiables pour permettre à l’Union et aux États membres de
fonder leurs politiques en matière de visas et de migration sur des choix
éclairés; · identifier
et repérer les migrants en situation irrégulière, notamment ceux qui ont
dépassé la durée du séjour autorisé, également à l’intérieur du territoire, et
accroître les possibilités de retour; · identifier
et interpeller les terroristes et les criminels présumés lorsqu’ils
franchissent les frontières extérieures; · produire
les informations nécessaires pour réduire les écarts en matière d’identification
et de vérification concernant les ressortissants de pays tiers qui ne sont pas
couverts par le système d’information sur les visas (VIS) et pour contribuer à
l’interpellation de terroristes et de criminels présumés. Les objectifs opérationnels sont les suivants: · créer
des fiches d’entrée et de sortie des ressortissants de pays tiers aux points de
passage des frontières extérieures; · calculer
automatiquement la durée du séjour autorisé d’un ressortissant de pays tiers et
émettre une alerte en l’absence de notification de sortie du voyageur concerné
à l’expiration de la durée autorisée de son séjour; · effacer
les données de l’EES à l’expiration de la période de conservation; · générer
des informations sur le volume et les tendances des déplacements aux frontières
extérieures, en particulier en ce qui concerne l’immigration irrégulière; · informer
les ressortissants de pays tiers de leurs droits et mettre en œuvre des voies
de recours efficaces.
3.
Options
Il ressort de la définition du problème et de la
consultation des parties intéressées que les questions essentielles devant
faire l’objet d’une décision tiennent à la nature des données à traiter dans le
cadre du système et à la finalité précise de ce traitement. Le choix de la
période de conservation est fonction des décisions concernant les deux
questions précitées, en ce sens qu’il faut réduire la période de conservation à
ce qui est strictement nécessaire à sa finalité. Les quatre options possibles
sont dès lors les suivantes: 1) un
système d’entrée/sortie contenant des données alphanumériques aux fins du
contrôle des frontières et de la gestion des migrations; 2) identique
à l’option 1, avec, en plus, les données biométriques; 3) identique
à l’option 1, la finalité du système étant étendue à la lutte contre le terrorisme
et les formes graves de criminalité; 4) identique
à l’option 1, avec, en plus, les données biométriques, la finalité du système
étant étendue à la lutte contre le terrorisme et les formes graves de
criminalité (donc une combinaison des options 2 et 3); Dès que l’option privilégiée - en d’autres termes, ce que le
système fera - aura été définie, il faudra choisir les modalités de la mise en
œuvre technique du système. La période de conservation, en ce qui concerne les
différentes options, serait la suivante: · pour
un système d’entrée/sortie fondé sur les options 1 ou 2, en règle
générale, cette période est de 6 mois, alors que pour les voyageurs qui n’ont
pas quitté le territoire avant l’expiration du droit de séjour, cette période
sera de 5 ans; quant aux personnes participant au RTP, la période sera
égale à celle pendant laquelle l’accès au système leur est octroyé; · pour
un système d’entrée/sortie fondé sur les options 3 ou 4, la période de
conservation serait de cinq ans pour l’ensemble des voyageurs.
4.
Comparaison des options et détermination de l’option privilégiée
4.1.
Comparaison des options
Tableau 1 – Évaluation comparative des options Objectif/options || Situation de référence (Option 0) || Option 1 || Option 2 || Option 3 || Option 4 Objectif: contrecarrer l’immigration irrégulière || 0 || √√ || √√√ || √√ || √√√ Objectif: lutter contre le terrorisme et les formes graves de criminalité || 0 || 0 || 0 || √√ || √√√ Incidence sur les droits fondamentaux || 0 || -√ || -√√ || -√√ || -√√√√ Incidence sur la gestion des frontières || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Le tableau 1 résume l’analyse d’impact. La comparaison
suivante et l’identification de l’option privilégiée tiendront également compte
des critères suivants: · Efficacité
– mesure dans laquelle les options permettent de réaliser les objectifs de la
proposition; · Efficience
– mesure dans laquelle les objectifs sont réalisables à moindre coût; · Cohérence
– la mesure dans laquelle les options sont cohérentes par rapport aux objectifs
supérieurs de la politique de l’UE. Une des difficultés révélée par l’analyse d’impact de chaque
option est l’absence de données disponibles, qui influe considérablement sur la
possibilité de comparer l’efficacité des options 1 à 4. L’idée selon laquelle
un système intégrant la biométrie sera mieux à même de contrecarrer les
migrations irrégulières, et selon laquelle les options 2 et 4 seraient plus
efficaces, est nuancée par le pourcentage des personnes qui ne sont pas
soumises à l’obligation de visa et qui dépassent la période de séjour
autorisée, or leur nombre n’est pas connu. Il ne sera possible d’analyser l’impact
négatif sur le processus de gestion des frontières de la vérification des
données biométriques pour ce groupe de voyageurs que lorsque le VIS sera
entièrement mis en œuvre. De même, on ne dispose pas encore de données
suffisamment complètes pour apprécier l’impact de l’octroi d’un accès à des
fins répressives; en effet les informations fournies par les experts des États
membres sont à ce jour restées générales et on ne dispose pas encore d’expériences
liées à des accès à des fins répressives. Notons que les données relatives aux
entrées et aux sorties peuvent être nécessaires aux fins de la prévention, de
la détection et des enquêtes en ce qui concerne la criminalité liée au
terrorisme ou d’autres infractions graves lorsque celles-ci impliquent des
voyages internationaux. En outre, les retombées positives pour l’objectif
consistant à détecter et à identifier les terroristes et les criminels présumés
sont plus importantes pour un système qui intègre la biométrie. Pour apprécier l’option privilégiée du point de vue de l’inclusion
de données biométriques, il convient de se baser avant tout sur l’objectif
premier du système, à savoir le contrôle des frontières et la gestion des migrations.
Sur cette base, l’option 2 a l’impact positif le plus élevé en termes de
dissuasion des migrations irrégulières. Une période de transition pourrait
permettre de gérer les incidences négatives sur le processus de gestion des
frontières. Ainsi, le système fonctionnerait sur la base de données
alphanumériques pendant les trois premières années puis sur la base de données
alphanumériques et biométriques. En ce qui concerne l’accès à des fins répressives, l’incidence
négative sur les droits fondamentaux de l’option 4 pourrait dès lors être
envisagée comme étant potentiellement disproportionnée dans l’ensemble, compte
tenu également de la nécessité d’une période de conservation beaucoup plus
longue. Une évaluation après une période de 2 ans, à la lumière
de l’expérience liée à la mise en œuvre du VIS, pour ce qui est de l’accès à
des fins répressives, et des expériences globales en ce qui concerne le
fonctionnement de l’EES, permettra de revenir à la question de l’accès à des
fins répressives sur la base de données et d’informations plus complètes pour
apprécier les incidences avec davantage de précision. La nécessité de permettre l’accès au système à des fins
répressives, d’une part, et la période de conservation, d’autre part,
pourraient être reconsidérées lors de l’évaluation du système d’entrée/sortie
après une période de deux ans. En résumé l’option privilégiée est dès lors l’option 2,
une évaluation devant être prévue après deux ans d’exploitation, après quoi il
conviendra d’apprécier l’opportunité de passer à l’option 4. Tout
changement de ce type (à savoir un passage à l’option 4) en ce qui
concerne les opérations à des fins répressives, et/ou le changement de la
période de conservation nécessiterait une nouvelle proposition législative de
la Commission.
4.2.
Mise en œuvre technique
Dans l’ensemble, l’approche centralisée est la solution la
plus efficiente et la plus rentable. Elle est également cohérente avec le
développement et la gestion d’autres systèmes informatiques dans le domaine de
la migration, tels qu’Eurodac, le VIS et le SIS/SIS II.
4.3.
Option privilégiée
La solution privilégiée pour un EES consiste à démarrer avec
un système fondé sur l’option 2 et à apprécier la nécessité de passer à l’option 4,
après deux ans d’exploitation: · l’EES fonctionnerait au départ comme une base centralisée contenant uniquement des données alphanumériques et ne serait pas ouvert aux autorités répressives; la durée de conservation des données serait de 6 mois pour les cas simples, et de 5 ans en cas de dépassement de la durée de séjour autorisée; · après trois ans d’exploitation, l’EES contiendrait des données alphanumériques et biométriques (celles-ci concernant des personnes non soumises à l’obligation de visa); · après deux ans d'exploitation, l’EES ferait l’objet d’une évaluation; la question de l’accès à des fins répressives et celle de la période de conservation seraient alors réexaminées; · néanmoins, afin d’octroyer aux autorités répressives l’accès aux données générées par le système d’entrée/sortie lors d’une deuxième étape, la nécessité et la proportionnalité de l’utilisation de ces données doivent être clairement étayées par des preuves solides et l’accès doit être assorti des garanties et des restrictions appropriées.
4.4.
Coûts de l’option privilégiée
Tableau 2 - Coûts de l’option privilégiée || Coût de développement unique au niveau central et national (3 ans de développement) (en millions d’EUR) || Coût d’exploitation annuel au niveau central et national (5 ans d’exploitation) (en millions d’EUR) || Coûts totaux au niveau central et national (en millions d’EUR) Éléments de biométrie centralisés ajoutés ultérieurement || 183 (EM 146 UE 37) || 88 (EM 74 UE 14) || 623 La proposition de la Commission
relative au prochain cadre financier pluriannuel (CFP) prévoit d’allouer 4,6 milliards d’EUR
au Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) pour la période 2014-2020.
Dans la proposition précitée, un montant indicatif d’1,1 milliard d’EUR est
réservé à la mise au point d’un système d’entrée/sortie et d’un RTP, en partant
de l’hypothèse que les coûts y afférents ne seraient exposés qu’à partir de 2015, et couvre 4 ans d’exploitation.
Par ailleurs, en dehors du champ d’application du Fonds pour la sécurité
intérieure (FSI), un montant séparé de 822 millions d’EUR est réservé à la
gestion des systèmes d’information à grande échelle existants (Système d’information
Schengen II, Système d’information sur les visas et EURODAC). La Commission envisage de confier les missions de mise en
œuvre de ces systèmes à l’agence européenne pour la gestion opérationnelle des
systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de
sécurité et de justice créée par le règlement (UE) n° 1077/2011 du
Parlement européen et du Conseil[7].
Ce cofinancement des coûts de développement nationaux garantirait que les
projets ne soient pas compromis ou retardés si l’État membre connaissait des
difficultés économiques. Combiner la mise au point du système d’entrée/sortie et
celle du programme d’enregistrement des voyageurs, au lieu de construire les
deux systèmes de manière indépendante, permettrait également de réaliser des
économies sur les coûts. Au niveau central
(UE), les principales économies proviennent de la réduction des coûts de
matériel, de logiciel et d’infrastructure et au niveau des États membres, de la
compression des coûts administratifs et immobiliers.
5.
Suivi et évaluation
La Commission veille à ce que des dispositifs soient
mis en place pour permettre de suivre le fonctionnement du système central
et d’évaluer celui-ci par rapport aux principaux objectifs. Deux ans après la
mise en service du système et tous les deux ans ensuite, l’instance
gestionnaire soumet au Parlement européen, au Conseil et à la Commission un
rapport sur le fonctionnement technique du système. Par ailleurs, deux ans
après la mise en service du système d’entrée/sortie et tous les quatre ans
ensuite, la Commission devrait produire une évaluation globale du système;
celle-ci porterait notamment sur l’incidence du système sur les droits
fondamentaux et sur l’examen des résultats obtenus au regard des objectifs. Il
s’agirait également d’apprécier la permanence de la validité des motifs qui
sous-tendent la mise en place de ce système et leur éventuelle incidence sur
les futures options. La première évaluation devrait essentiellement consister à
déterminer si l’accès à des fins répressives doit être accordé et si la période
de conservation doit être étendue, et serait assortie d’une proposition
législative, le cas échéant. La Commission devrait transmettre ces rapports d’évaluation
au Parlement européen et au Conseil. [1] COM(2008) 69 final. [2] Le
document SEC(2008) 153, l’étude préparatoire destinée à évaluer l’impact de la
création d’un système automatisé d’entrée/sortie aux frontières extérieures de
l’UE et de l’introduction d’un régime de franchissement des frontières réservé
aux voyageurs de bonne foi (Programme d’enregistrement des voyageurs), élaborée
par GHK, et l’étude relative à la faisabilité technique du programme
d’entrée/sortie élaborée par Unisys. Ces études sont publiées sur le site web
suivant: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/borders/borders_schengen_en.htm [3] COM(2011) 680 final. [4] COM(2011) 680 final. [5] JO L 281 du 23.11.1995,
p. 31. [6] COM(2010) 385 final. [7] JO L 286 du 1.11.2011, p. 1.