52006SC1106

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 20.9.2006

SEC(2006) 1106

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la Proposition de règlement du Conseil modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 pour ce qui concerne le secteur de la banane VERS UNE RÉFORME DU RÉGIME D'AIDE AUX PRODUCTEURS EUROPÉENS DE BANANES Résumé du rapport de synthèse des travaux d'analyse d'impact

{COM(2006) 489 final}{SEC(2006) 1107}

VERS UNE RÉFORME DU RÉGIME D'AIDE AUX PRODUCTEURS EUROPÉENS DE BANANES Résumé du rapport de synthèse des travaux d'analyse d'impact

RAISONS DE RÉFORMER

Environ seize pour cent de l’approvisionnement du marché communautaire de la banane provient de trois régions ultrapériphériques (RUP) d'Europe : les îles Canaries, les îles de la Martinique et de la Guadeloupe et l’île de Madère.

Le régime d’aide aux producteurs européens de banane a été instauré en 1993, époque où il s’agissait de compenser l’effet de l’unification de douze régimes nationaux parmi lesquels des régimes hautement protecteurs et des régimes de libre accès.

À la veille d’une modification importante du régime d’importation au 1er janvier 2006 et à l’approche d’échéances qui influeront sur les conditions préférentielles d’accès au marché résultant des conclusions à venir du cycle de négociations de Doha et des futurs accords de partenariat économique (APE) avec les pays ACP, la Commission a prévu de revoir le régime d’aide aux producteurs dans le contexte de la réforme de la PAC et du renouvellement des programmes POSEI. Indispensable au maintien d’une production intérieure, le régime d’aide se trouve désormais en déphasage avec la dynamique d'évolution de la PAC et des modalités de soutien à l'agriculture dans le cadre de l'OMC :

- la répercussion automatique des variations de prix sur le montant de l'aide isole artificiellement les producteurs des évolutions du marché et est en contradiction avec l'objectif d'orientation par le marché. Elle rend également difficile la prévisibilité de la dépense budgétaire;

- la liaison de l'aide aux quantités commercialisées est considérée comme faussant directement les échanges internationaux;

- depuis quelques années, le mécanisme d'attribution de l'aide, basé sur la différence entre une recette forfaitaire de référence et la recette moyenne perçue par les producteurs, aboutit à des écarts de compensation entre les producteurs des différentes régions.

ORIENTATIONS POUR LA RÉFORME

En tenant compte des priorités des stratégies européennes de développement durable et de Lisbonne transposées dans les objectifs de la PAC réformée, des perspectives financières et des engagements internationaux ainsi que, comme l'exige le traité, des contraintes particulières des zones ultrapériphériques, la réforme du régime d'aide devrait viser à assurer :

- la continuité de l’activité agricole en tant que composante du développement durable des régions productrices de bananes;

- la compatibilité des modalités de soutien aux producteurs avec la PAC reformée et les engagements à l’OMC;

- la stabilisation et la prévisibilité de la dépense du régime d’aide;

- le maintien d'un niveau de vie équitable des producteurs et le redressement des inégalités de soutien;

- la possibilité d'orienter l’aide communautaire en fonction des perspectives de développement agricole de chaque région de production;

- la réduction de la pression due à la production de bananes sur l’environnement;

- la simplification de la gestion du régime d’aide aux producteurs et l'amélioration du contrôle de la dépense.

OPTIONS ET SCÉNARIOS DE RÉFÉRENCE

Trois options ont été identifiées et évaluées : le « découplage » qui suppose le remplacement des aides compensatoires par des aides découplées, fixées sur la base de références historiques, dans la ligne de la PAC réformée; le « mémorandum », basée sur la proposition des principaux pays producteurs européens, envisage des enveloppes fixes par pays et l’octroi d’aides sur base de références historiques et conditionnées au maintien d’une partie de la production; « POSEI » suppose le transfert des moyens financiers du régime d’aide vers les programmes POSEI, en décentralisant la détermination des modalités d’octroi et des types d’aide selon les spécificités de chaque région de production. Pour les régions du continent, l'option prévoit l’intégration des aides au régime de paiement unique découplé. L'étude de ces trois options a été complétée par l'analyse de deux scénarios de référence : le « statu quo » et la « libéralisation ».

LES IMPACTS DE LA RÉFORME

À l'horizon 2009–2013, l'impact des différentes options de réforme sur le marché apparaît limité. Les options auraient un impact économique et social significatif sur les régions de production et affecteraient l'équilibre des certaines communes rurales. L'impact sur les pays tiers n'est pas directement lié à la réforme du régime d'aide. L'impact environnemental des différentes options est incertain. L'impact de la production de bananes sur l'environnement peut être amélioré dans le cadre de chacune de ces options.

Impact économique

Les options ont un impact direct sur le niveau de la production intérieure . À l’horizon 2013, dans le cadre du découplage , la production se réduirait de plus de 50 %. Avec une part du revenu assurée indépendamment de la production, les producteurs décideraient d’épargner les "pertes" subies dans la production des quantités vendues sous leur coût marginal. Dans le cadre du mémorandum et de POSEI , la production se maintiendrait à un niveau nettement plus élevé. L'aide découplée serait suffisamment attractive pour décider les producteurs d'offrir la quantité minimale exigée pour son obtention, soit 70 % de leur production antérieure. L'évolution de la protection tarifaire ne semble pas avoir d'influence sur la production.

Les importations augmenteraient dans tous les cas de figure . Favorisée par la baisse du tarif, leur augmentation est également liée à la réduction de la production intérieure à laquelle elles se substituent. Elles augmenteraient de l'ordre de 12 %–14 % en cas de découplage et entre 8 % et 9 % dans le cas de POSEI et du mémorandum . Les options ne semblent pas avoir d'impact sur la répartition des importations entre les différents types d'origine, qui est en revanche directement influencée par le niveau de la protection.

Les différentes options de réforme n'ont pas d'influence sur l'évolution des prix à l'importation qui suivent de près l'évolution des importations et de la protection tarifaire.

Les différentes options de réforme n’ont pas d’influence sur l’évolution de la consommation. Sa croissance suit la diminution des prix consécutive à la hausse des importations et est influencée par l’évolution de la protection extérieure.

Dans le cadre des trois options, le budget de l'aide serait fixe, sa fixité faisant partie de la définition même des options. L’enveloppe financière globale pour chaque option serait basée sur la moyenne des aides octroyées aux producteurs de bananes de l'UE au cours d'une période de référence pluriannuelle historique.

Les options de réforme ont aussi un impact sur les ressources engendrées par les droits de douane des importations. Elles augmentent à mesure que des importations se substituent à la réduction de la production intérieure ( découplage et POSEI / mémorandum ). Elles diminuent en fonction de la réduction du tarif.

Impact régional

L'impact régional d'une réduction de la production de bananes serait proportionnel à l'importance de cette culture dans les différentes régions de production. La continuité de la production apparaît cruciale pour l'agriculture de la Martinique, relativement importante pour celle des Canaries et de la Guadeloupe et moins importante pour celle de Madère.

En raison des caractéristiques des ces régions, les experts consultés reconnaissent l'étroitesse des voies de diversification dans et hors de l'agriculture.

Ils signalent aussi l'impact indirect des expéditions de la filière vers le continent sur l'allégement du coût du transport maritime des îles ainsi que le rôle des plantations pour le maintien des paysages dans des économies régionales à fort potentiel touristique.

Ils s'accordent ainsi sur le besoin d'une réorientation progressive de l'agriculture vers les marchés locaux et sur le développement d'activités rurales complémentaires à celle de l'agriculture. La mise en œuvre de ces orientations communes relèverait cependant d'objectifs et de stratégies diversifiées selon le potentiel et les spécificités particuliers de chaque région.

Impact social

La culture de la banane requiert une main-d'œuvre agricole importante. Dans la même région de production, le nombre de travailleurs peut varier entre 0,8 UTA/ha, comme dans les plantations du Sud des îles Canaries situées en plaine, jusqu’à 1,4 UTA/ha sur les plantations du Nord en pente et sur terrain accidenté.

Globalement, dans les trois régions ultrapériphériques de production, le secteur de la banane représente 30 000 emplois directs et indirects à temps plein. Compte tenu de la pluriactivité de certains agriculteurs et de la polyculture dans certaines régions, ces équivalents temps plein sont en fait occupés par un nombre plus important de personnes.

La globalité de ce chiffre recouvre des situations contrastées qui conditionnent l'impact d'une éventuelle réduction de la production. Une part des exploitations sont spécialisées et font appel à du travail salarié alors que d'autres cultivent la banane à côté d'autres cultures et font surtout appel à du travail familial.

La main d'œuvre des plantations est généralement peu qualifiée et parfois relativement âgée. Cela limite considérablement les possibilités de reclassement vers le secteur des services qui représente les trois quarts de l'activité dans les trois régions de production.

À moyen terme, de l’avis des experts consultés, il n’y a pas d’alternative crédible pour le réemploi des travailleurs agricoles du secteur de la banane. Toute réduction de la production viendrait ainsi accentuer la situation déjà fort dégradée de l’emploi dans les principales régions de production.

Pays tiers

La réforme du régime d'aide n'a pas d'effet direct sur les recettes d'exportation et sur la situation des pays tiers producteurs. Cependant, la compétition pour le maintien des parts de marché incite les entreprises à comprimer leurs marges et exerce une pression sur les conditions de travail dans certaines plantations qui risquerait aussi de compromettre les efforts pour protéger l'environnement. Pour prévenir ces perspectives, certaines parties consultées proposent 1) le recyclage d'une partie des ressources supplémentaires générées par l'augmentation du droit de douane pour promouvoir des méthodes de production plus durables et 2) le financement d'une plateforme internationale de dialogue des acteurs de la filière. Bien que l'augmentation des entrées douanières ne se traduise pas techniquement par une augmentation de la possibilité de financer de telles dépenses, ces propositions ne manquent pas de pertinence du point de vue du contribuable européen.

Plusieurs domaines de coopération entre les producteurs européens de bananes et ceux des pays tiers au sein des mêmes régions ont été identifiés. L'articulation entre les instruments des politiques régionale et du développement reste cependant problématique.

Impact environnemental

Actuellement, la production de bananes repose sur une base génétique étroite qui confère aux bananiers une grande fragilité. L'utilisation prolongée de produits chimiques accroît la résistance des parasites et le besoin de traitements. Cela représente une menace pour la santé des travailleurs, pour la biodiversité, les sols et les nappes aquifères.

Malgré un usage beaucoup plus modéré des pesticides, les régions de production européennes ne sont pas exemptes de problèmes de contamination. Aux Antilles, la mise en place de systèmes intégrés de culture a permis de réduire de moitié la quantité de pesticides utilisés en l’espace de huit ans, sans baisse de la production et de la rentabilité.

Lors d’une audition d'experts consacrée à l’environnement, un plan d’action pour prolonger ces progrès a été présenté. Il prévoit des actions sur cinq ans pour développer, mettre à l’échelle et transférer à l’ensemble des régions européennes concernées des systèmes de culture innovants et des variétés plus résistantes susceptibles de réduire drastiquement, voire d’éliminer, l’utilisation de pesticides. Dans quelques zones, la mise en œuvre du plan pourrait aussi favoriser le passage à la production de bananes biologiques. La production de l’UE, qui représente à peine 1 % de la production mondiale, pourrait alors exercer un effet de démonstration et d’entraînement. Au-delà du soutien transitoire dont pourrait bénéficier l’engagement des producteurs en sa faveur, la pérennisation de l'agriculture intégrée dépend des perspectives de différenciation crédibles pour valoriser sur le marché les bananes issues des méthodes de culture intégrées.

Les options de réforme du régime d’aide n’auraient qu’un impact indirect sur ces perspectives d'amélioration de l'impact de la culture de bananes sur l'environnement .

Depuis la réforme de la PAC et malgré l’exclusion des RUP du système d’aide unique par exploitation découplée, la conditionnalité environnementale s’applique en vertu des dispositions sur l’octroi des aides directes. Elle resterait donc d’application dans le cadre des trois options de réforme. Dans le cadre de l’option POSEI , la dimension environnementale ferait également expressément l’objet des études préalables nécessaires à leur approbation.

La possibilité de bénéficier du soutien du développement rural ou d’autres instruments communautaires pour le développement et la mise en œuvre de mesures agro-environnementales est également indépendante des options de réforme.

Les plantations de bananes constituent un élément généralement associé à la beauté des paysages des régions de production. Vu les difficultés particulières de diversification agricole, tout abandon de la culture de banane pourrait également signifier un abandon de l’agriculture au profit d’autres utilisations de la terre.

SYNTHÈSE DES AVANTAGES ET DES INCONVÉNIENTS

Le maintien de l'activité et de l'emploi agricoles en tant que composantes du développement durable des RUP apparaît sérieusement menacé par l'option du découplage qui aboutirait à l'abandon de la majeure partie de la production. Dans le cas de la banane, la rationalité même du découplage, à savoir, la restitution aux producteurs de la liberté de cultiver en fonction des possibilités de valorisation sur le marché plutôt que du montant des subventions, est sérieusement écornée par l'exclusion des autres cultures du découplage.

Du point de vue du maintien de l'activité agricole, les deux autres options de la réforme auraient des résultats plus mitigés. La contraction de la production qu'elles entraîneraient est de l'ordre du tiers du volume actuel. Elle risquerait de se concentrer dans les zones où l'activité économique est fortement dépendante de la culture du bananier, d'autant plus que les possibilités de diversification et de reconversion , lorsqu'elles existent, ne paraissent pouvoir être atteintes qu'à la faveur d'efforts soutenus. Les opportunités de diversification et de reconversion, tout étroites qu'elles soient, existent. Les analyses démontreraient qu'elles relèvent de stratégies différenciées, même si elles devraient répondre à des éléments d'orientation communs : la réorientation vers les marchés locaux; la recherche d'une meilleure intégration vers les stades de transformation aval qui génèrent une plus grande partie de valeur ajoutée; le développement d'activités complémentaires à l'agriculture en milieu rural. A cet égard, l'option POSEI se détache de celle du mémorandum par la flexibilité plus grande qu'elle offre aux différentes régions.

En maintenant le volume d'aide indispensable à la compensation des handicaps des RUP sans le lier directement aux quantités produites, les options du mémorandum et de POSEI rapprocheraient quelque peu de l'objectif d'une orientation par le marché . Le potentiel serait plus fort dans le cadre de l'option POSEI même si son caractère optionnel n'offre pas de garantie à cet égard.

À l'aune de l'objectif de mise à l'abri du budget communautaire du risque d'instabilité, si l'on exclut la clause de révision proposée dans le mémorandum , les différentes options lèvent toutes le risque d'instabilité en fixant un volume d'aide à priori constant. Reprenant la clef de répartition entre régions de production proposée par les pays producteurs, les différentes options redressent aussi toutes, par construction, les écarts de soutien actuels.

À l'égard de l'objectif du maintien du revenu des agriculteurs , à première vue, l'option du découplage est celle qui offrirait l'amélioration la plus nette. Le revenu serait garanti alors que les producteurs n'auraient plus à supporter le coût engendré par la production de quantités valorisées en dessous de leur coût marginal. Pourrait-on toutefois continuer de parler d'agriculteurs alors que la majorité des planteurs choisirait de quitter la profession ? L'option POSEI peut mieux servir cet objectif en donnant aux autorités la possibilité de gérer au plus près des réalités la tension entre les contraintes du court terme et le besoin d'évoluer vers une diversification viable des activités.

L'intégration de la préservation de l'environnement est contenue dans l'ensemble des options de réforme et résulte de la manière systématique dont cet objectif est transposé dans les différentes formes de soutien de la PAC. La conditionnalité environnementale des aides resterait d'application dans l'ensemble des options de réforme. Les efforts de protection de l'environnement au-delà de ce qu'exigent les bonnes pratiques agricoles continueraient de bénéficier du soutien communautaire au titre des mesures agro-environnementales du développement rural. L'option POSEI recèle néanmoins un meilleur potentiel de mise en cohérence des actions en faveur de la protection et valorisation de l'environnement. La réduction drastique de la production qu'entraînerait le découplage aurait pour effet automatique de diminuer la pression sur l'environnement et les ressources naturelles. Elle orienterait probablement la majorité des terres plantées de bananiers vers des usages non agricoles dont l'impact sur les ressources naturelles, l'environnement, la biodiversité et les paysages ne peut être estimé a priori.

A l'égard de l'objectif de la simplification de la gestion et de l'amélioration du contrôle des aides un potentiel existe dans chacune des options à l'exception du mémorandum , mais il ne paraît pas suffisant pour les discriminer.

Au total, à l'issue de l'analyse et au regard de l'ensemble de critères retenus pour l'évaluation des différentes options, POSEI apparaît être celle qui répond le mieux aux orientations de la réforme.