52006DC0404

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 19.7.2006

COM(2006) 404 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

conformément à l’article 27, paragraphe 3, de la directive 77/388/CEE

1. HISTORIQUE

Conformément à l’article 27, paragraphe 1, de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme[1], le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à introduire des mesures particulières dérogatoires à ladite directive afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales. Étant donné que cette procédure prévoit des dérogations aux principes généraux harmonisés de la TVA, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, ces dérogations doivent être limitées et proportionnées.

Par lettre enregistrée au Secrétariat général de la Commission le 27 octobre 2005, la République d’Autriche a demandé l’autorisation d’introduire des mesures dérogatoires à l’article 21 de la directive 77/388/CEE. Conformément à l'article 27, paragraphe 2, de la directive 77/388/CEE, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 8 juin 2006, de la demande introduite par l’Autriche. Par lettre datée du 9 juin 2006, la Commission a informé l’Autriche qu'elle disposait de toutes les données d'appréciation utiles.

Par lettre enregistrée au Secrétariat général de la Commission le 18 avril 2006, la République fédérale d’Allemagne a demandé l’autorisation d’introduire des mesures dérogatoires à l’article 21 de la directive 77/388/CEE. Conformément à l’article 27, paragraphe 2, de la directive 77/388/CEE, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 7 juin 2006, de la demande introduite par l’Allemagne. Par lettre datée du 8 juin 2006, la Commission a informé l’Allemagne qu’elle disposait de toutes les informations nécessaires à l’appréciation de la demande.

2. RÉSUMÉ DE LA PROPOSITION

2.1. La demande autrichienne

L'Autriche souhaite appliquer le principe de l’autoliquidation aux opérations de fournitures de biens ou de services d’entreprise à entreprise («B2B») lorsque le montant de la facture est supérieur à 10 000 EUR. Dans l’éventualité où le montant de la facture individuelle ne dépasserait pas 10 000 EUR, le principe de l'autoliquidation s'appliquerait dès lors que les fournitures à un client seraient supérieures à 40 000 EUR pour la période comptable.

Pour justifier sa demande, l'Autriche fait valoir que le système d’autoliquidation est un instrument de lutte contre la fraude tournante ou fraude de type «opérateur défaillant» et elle précise que l’introduction de l’autoliquidation a donné des résultats positifs dans le secteur de la construction. L’Autriche estime que les méthodes traditionnelles ne permettent plus de lutter contre la fraude à la TVA, en particulier la fraude tournante et les fausses factures. Elle pense qu’une telle mesure pourrait prévenir certains types de fraude ou d’évasion fiscales, tels que le non-paiement ou le paiement partiel de la TVA indiquée sur une facture par un assujetti qui disparaît sans s’être acquitté de sa dette envers le Trésor public. L'Autriche est également d’avis que l’application du principe d’autoliquidation permettrait de réduire la charge de travail des administrations fiscales qui, à défaut, devraient procéder au recouvrement de la taxe due par l’assujetti défaillant ou effectuer des inspections avant d’accorder des remboursements de TVA. En ce qui concerne les entreprises, l’Autriche estime que le système de l’autoliquidation pourrait leur être favorable en ce sens qu’elles ne seraient plus obligées de préfinancer[2] la TVA. Afin de lutter contre d’éventuels nouveaux types de fraude, l’Autriche souhaite imposer aux entreprises l’obligation de communiquer mensuellement le montant du chiffre d’affaires global avec chaque entreprise cliente.

2.2. La demande de l'Allemagne

L'Allemagne souhaiterait appliquer le principe de l’autoliquidation à toutes les opérations de fournitures de biens ou de services d’entreprise à entreprise («B2B») lorsque le montant de la facture est supérieur à 5 000 EUR. L’assujetti effectuant la livraison confirmerait la validité du numéro d'enregistrement spécial à la TVA du client avant d'effectuer une fourniture suivant le principe de l'autoliquidation. Cette confirmation de la validité se ferait par voie électronique et en ligne. Après avoir vérifié la validité du numéro du client, le fournisseur ne facturerait pas la TVA sur la livraison, mais l'acheteur déclarerait aux autorités la TVA dont il est redevable, TVA que normalement il peut aussi déclarer comme TVA en amont, déductible. Outre qu’il devrait vérifier le numéro du client, l'assujetti effectuant une fourniture suivant le principe de l'autoliquidation serait tenu d’en informer les autorités fiscales par voie électronique pour toute livraison non taxée et de déclarer le montant de la livraison. Quant au client, il devrait mentionner séparément dans sa déclaration la livraison reçue selon le principe de l’autoliquidation. L’administration fiscale ferait un contrôle croisé entre l’information reçue du fournisseur par voie électronique et celle figurant sur la déclaration de l’acheteur. L’Allemagne souhaite ainsi se protéger contre de nouvelles possibilités de fraude induites par le système de l’autoliquidation.

Les raisons invoquées par l'Allemagne pour justifier sa demande sont similaires à celles avancées par l'Autriche, mais l’Allemagne, à la différence de l’Autriche, pense que cela représentera un important surcroît de travail administratif pour les assujettis.

3. LE CONTEXTE DES DEMANDES – LE PROBLÈME DE LA FRAUDE À LA TVA

La fraude à la TVA préoccupe depuis longtemps la Commission, qui souhaite que les États membres prennent toutes les mesures nécessaires contre les fraudeurs afin d’éviter les distorsions de concurrence sur le marché unique. En raison de problèmes budgétaires récents, la fraude à la TVA inquiète beaucoup certains États membres.

La Commission constate avec satisfaction que l'Allemagne et l'Autriche se préoccupent d'un type particulier de fraude à la TVA, connu sous le nom de «fraude tournante» ou fraude de type «opérateur défaillant». Ce type de fraude a des conséquences sur les recettes de la TVA étant donné qu’un assujetti transfère un crédit TVA à un autre assujetti avant de disparaître sans payer la taxe. L’Allemagne et l’Autriche pensent pouvoir résoudre le problème en appliquant le principe de l’autoliquidation entre personnes assujetties dans le cadre des livraisons en régime intérieur entre les États membres. Cela aurait pour effet d’annuler la fraude en ce sens que l'éventuel «opérateur défaillant» ne serait pas assujetti à la TVA. Toutefois, tous États membres confondus, 80 % de la TVA est payée par moins de 10 % des assujettis. Autrement dit, les administrations fiscales des États membres peuvent à l’heure actuelle contrôler très facilement la plus grande partie de leurs recettes de TVA.

Très peu d’États membres communiquent les chiffres relatifs aux pertes de recettes TVA imputables à la fraude. L’Autriche estime que les pertes totales découlant de la fraude à la TVA s’élèvent à 4,4 % du montant total des recettes TVA, mais elle ne dispose pas de données exactes quant à la part des pertes imputable à la fraude intracommunautaire de type «opérateur défaillant». L’Allemagne estime que les pertes imputables à la fraude de type «opérateur défaillant» représentent environ 2 % de ses recettes de TVA. Ces montants ne sont pas négligeables et montrent combien il importe d’être attentif à la fraude à la TVA et à la fraude intracommunautaire de type « opérateur défaillant» en particulier. La Commission, elle aussi, est sensible à ce problème. C’est pourquoi la lutte contre la fraude fiscale est un objectif important de la stratégie de Lisbonne étant donné que cette fraude non seulement réduit les recettes dont les États membres ont besoin pour faire fonctionner les services publics au niveau national, mais encore engendre une concurrence déloyale entre les opérateurs. Dans ce contexte, la Commission compte présenter dans le courant de l'année une communication au Conseil et au Parlement européen en vue de l’élaboration d’une nouvelle stratégie de lutte contre la fraude à l’échelle européenne. La fraude à la TVA, et la fraude intracommunautaire de type «opérateur défaillant» en particulier, sera un des grands thèmes de cette communication.

Il importe toutefois de placer dans leur contexte les chiffres relatifs à la fraude de type «opérateur défaillant» en particulier lorsqu’une modification du système fiscal a des conséquences tant sur les opérateurs honnêtes que sur les fraudeurs, lesquels profitent de l’incapacité des administrations fiscales à traiter leurs dossiers d’une manière rapide et définitive.

De nouvelles formes et de nouveaux types de fraude apparaîtront probablement après l'introduction d'un système d'autoliquidation plus généralisé. Avec le transfert de la taxe à payer, la dernière entreprise de la chaîne de livraison sera plus encline à disparaître. Il convient également de noter que le mécanisme de l’autoliquidation ne règle pas le problème des «ventes au noir», celles qui échappent au circuit officiel. Pour l’assujetti qui doit facturer la TVA à la fin de la chaîne de livraison, la tentation d’obtenir des livraisons «au noir» va augmenter étant donné qu'il devra facturer le montant total de la TVA et non plus uniquement la partie relative à sa «valeur ajoutée».

4. LA NOTION D'AUTOLIQUIDATION

En règle générale, la TVA relative à la fourniture de biens et de services dans un État membre est facturée par le fournisseur. S’il est assujetti à la TVA, le client peut récupérer la TVA qu’il a payée en déclarant le montant de la taxe en amont dans sa déclaration périodique de TVA. La déduction est immédiate en ce sens qu’elle n’est pas subordonnée au paiement préalable de la TVA au Trésor public par le fournisseur. Le problème est que si ce n’est pas l’émetteur de la facture qui paie la TVA au Trésor public, le Trésor accorde un crédit sur la TVA en amont qu’il n’a jamais perçue. Outre les cas de liquidation et de faillite, les États membres ont eu des problèmes avec des opérateurs qui faisaient un tour de piste et facturaient la TVA avant de disparaître sans la payer; mais dans la grande majorité des cas (90 à 95 % selon les États membres), le montant de TVA exact est payé aux autorités dans les délais.

Actuellement, une grande partie de la TVA perçue par les États membres est payée par un très petit groupe de grandes entreprises assujetties, respectueuses de la législation fiscale. L’application de l’autoliquidation généralisée signifierait que la taxe serait perçue par un groupe nettement plus important d'assujettis, ce qui compliquerait d’autant le contrôle.

L’application de l’autoliquidation selon le modèle envisagé par l’Allemagne et par l’Autriche impliquerait que le fournisseur vérifiât le statut du client afin de déterminer s’il est ou non assujetti et, partant, s’il convient de lui facturer la TVA. L’actuel système de TVA n’impose pas une telle vérification puisque la TVA est généralement facturée indépendamment du statut du client. De même, l'obligation de communiquer mensuellement le montant du chiffre d’affaires global en ce qui concerne les entreprises clientes (dans le cas de l’Autriche), de communiquer par voie électronique avec les autorités fiscales et de déclarer la valeur de chaque livraison non taxée (dans le cas de l’Allemagne) seraient des exigences nouvelles, venant s’ajouter aux exigences existantes.

5. LE POINT DE VUE DE LA COMMISSION CONCERNANT LES DEMANDES

Lorsqu’elle est saisie d’une demande conformément à l'article 27, la Commission l’examine afin de s’assurer que sont remplies les conditions élémentaires permettant d’accéder à ce type de demande, à savoir que la mesure spécifique proposée simplifie la procédure pour les personnes assujetties et/ou pour l’administration fiscale ou que la proposition permet d’éviter certains types de fraude ou d’évasion fiscales . Dans ce contexte, la Commission a toujours fait preuve de sélectivité et de prudence afin que les dérogations ne sapent pas le fonctionnement du système général de la TVA. C’est ainsi qu’elle a présenté en 2005 la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne certaines mesures visant à simplifier la perception de la taxe sur la valeur ajoutée et à lutter contre la fraude et l'évasion fiscales et abrogeant certaines décisions accordant des dérogations[3], l’idée étant que tous les États membres puissent appliquer les dérogations qui se sont révélées utiles et efficaces.

Si le régime particulier applicable à l’or prévu à l’article 26 ter de la sixième directive peut être décrit comme un système d’autoliquidation établi, le champ et les modalités d’application de ces dispositions sont soigneusement précisés et circonscrits et il n’est donc pas possible de faire une comparaison entre ce régime et les demandes dont la Commission est saisie.

5.1. Les demandes allemande et autrichienne

La Commission estime que les demandes reçues de l’Allemagne et de l’Autriche visent à utiliser l’article 27 de la sixième directive TVA pour apporter une modification fondamentale au système de la TVA et pour éliminer ainsi une de ses caractéristiques, à savoir le paiement fractionné. La raison qui sous-tend ces demandes est la capacité apparemment insuffisante de l’Allemagne et de l’Autriche de contrôler les entreprises qui se livrent à la fraude de type «opérateur défaillant», dont on estime qu’elle engendre des pertes pouvant aller jusqu’à 2 % du montant total des recettes de TVA dans ces deux pays. L’Allemagne et l’Autriche pensent que si une entreprise n’est pas autorisée à facturer la TVA en premier lieu, elle n’est plus tentée de disparaître sans la payer.

L'Autriche estime que le résultat de l’application d’un système d’autoliquidation généralisé aux assujettis autrichiens concernerait sept millions de factures émises en Autriche; quant à l’Allemagne, elle est d’avis que sa proposition aura des conséquences sur 0,5 % de l’ensemble des factures émises sur son territoire, ce qui représente tout de même 130 millions de factures. Reste que tout assujetti est susceptible d’être concernée et de devoir appliquer l’autoliquidation parallèlement aux règles «normales» en matière de TVA.

6. CONCLUSION

Les demandes de l’Allemagne et de l’Autriche visent à utiliser l’article 27 pour modifier fondamentalement le système de la TVA en introduisant un système d’autoliquidation généralisé et pour éliminer ainsi une des caractéristiques de la TVA, à savoir le paiement fractionné. Si ces demandes devaient aboutir, les assujettis auraient trois types de régime de TVA différents à gérer:

- le système de TVA «classique»;

- le système d’autoliquidation pour les livraisons entre entreprises moyennant le respect de certains critères;

- le système intracommunautaire.

La tâche comptable des entreprises s’en trouverait encore alourdie. Dans le même ordre d’idée, des charges supplémentaires de mise en conformité (contrôle du statut du client et déclaration des transactions) seraient imposées aux opérateurs honnêtes actifs dans des domaines où la fraude n’est pas courante. De plus, les administrations fiscales allemande et autrichienne devraient investir des ressources nettement plus importantes pour contrôler la TVA étant donné que le nombre de personnes qui paient la plus grande partie de la TVA ne représenterait non plus la minorité, mais la majorité des assujettis.

La Commission estime que ces demandes ne répondent pas aux critères de l’article 27 dans la mesure où elles vont compliquer et non pas simplifier la tâche des assujettis et des administrations fiscales, tout en entraînant une augmentation plutôt qu’une diminution des possibilités d’évasion fiscale.

La Commission considère que l’ article 27 ne constitue pas une base juridique adaptée pour proposer une autoliquidation généralisée du type envisagé par l'Allemagne et par l'Autriche. La Commission a déjà proposé au Conseil que les États membres soient autorisés à appliquer l’autoliquidation, mais les demandes antérieures étaient généralement différentes en ce sens qu’elles s’appliquaient à des secteurs spécifiques (construction, déchets, bois, etc.) et que l’autoliquidation se faisait toujours plus loin dans la chaîne de livraison (éliminant donc uniquement le maillon faible au début de la chaîne); ainsi ce n’est pas la petite entreprise éphémère (la plus susceptible de frauder) qui facture la TVA, mais l'entreprise de taille plus importante, plus aisément contrôlable. Le seul exemple concernant un produit est celui de l'or mais, même là, il ne s’agit que d’un seul produit et non d’un large éventail de produits ressortissant plusieurs secteurs. En outre, les mesures envisagées par l’Allemagne et par l’Autriche retentiraient sur les opérations effectuées dans tous les secteurs économiques, y compris ceux qui n’ont jamais été suspectés de donner lieu à des fraudes de type «opérateur défaillant» ou fraude tournante. Aux yeux de la Commission, les dérogations demandées par l’Allemagne et par l’Autriche ne respectent pas le principe de proportionnalité, consacré par plusieurs arrêts de la Cour.

De surcroît, le fait de permettre à un État membre d’appliquer des mesures particulières d'une telle portée et aussi lourdes de conséquences sur les entreprises serait très préjudiciable au bon fonctionnement du marché intérieur. En effet, selon le montant de la livraison, le type de produit ou tout autre critère envisageable, les entreprises seraient soumises à des règles et procédures différentes d’un État membre à autre en matière d’échanges intracommunautaires. Voilà pourquoi ces mesures vont bien au-delà du champ d'application de l'article 27 de la sixième directive TVA.

À noter en outre que, dans le système d’autoliquidation, le risque financier naissant du non-paiement de la TVA est transféré du Trésor public aux entreprises. C'est la dernière entreprise qui assume le risque lorsqu'elle décide de facturer ou non la TVA au moment où elle valide le statut d’assujetti de son client. Ce transfert de responsabilité des administrations fiscales vers les entreprises, avec les coûts éventuels qui peuvent en résulter pour ces dernières, est contraire aux objectifs de Lisbonne.

De plus, un système d’autoliquidation affaiblit considérablement le contrôle vers la fin de la chaîne de distribution. Il obligerait les administrations fiscales à accroître notablement le nombre de contrôleurs, compte tenu de l’aggravation du risque, inhérente à la répartition de la dette fiscale entre un plus grand nombre d’assujettis. À cela s'ajoute que le résultat d’une extension de l’autoliquidation, dans les conditions proposées par l’Allemagne et par l’Autriche, introduit en fait un système nettement plus complexe que l’actuel système de TVA.

Les demandes de l’Allemagne et de l’Autriche visent à utiliser l’article 27 pour modifier fondamentalement le système de la TVA et pour éliminer ainsi une de ses caractéristiques, à savoir le paiement fractionné. Ces demandes découlent de l’hypothèse selon laquelle une entreprise qui n’est pas autorisée à facturer la TVA en premier lieu, n’est plus tentée de disparaître sans la payer, d’où une augmentation des recettes de la TVA.

Toutefois, si la Commission reste convaincue qu’il est possible de régler le problème de la fraude de type «opérateur défaillant» en augmentant les contrôles de la TVA fondé sur l'analyse de risque plutôt qu’en modifiant les règles fiscales de base, elle n’est pas opposée à ce que l’on envisage des instruments complémentaires, voire des solutions de remplacement. Considérant que l’actuel système de TVA présente des faiblesses aux yeux de l’Autriche et l’Allemagne, la Commission va voir s’il y a lieu d'envisager une action plus générale dans le cadre de la sixième directive TVA.

Dans ce contexte, la Commission estime que l’article 93 du traité est la base juridique adaptée pour permettre aux États membres d'introduire des mesures de grand portée pour lutter contre la fraude à la TVA.

La Commission conclut donc que les demandes présentées par l’Allemagne et par l’Autriche n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 27 de la sixième directive TVA, et c’est pourquoi elle rejette les demandes de dérogation .

[1] JO L 145 du 13.6.1977, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2006/18/CE (JO L 51 du 22.2.2006, p. 12).

[2] En fonction des conditions de crédit accordées aux clients et de la périodicité des déclarations de TVA, les assujettis à la TVA doivent souvent payer la TVA au Trésor avant de l'avoir perçue auprès de leurs clients.

[3] COM (2005) 89 du 16.3.2005