18.8.2005   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 202/1

I-XI

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AFIS

Système d'information antifraude

BEI

Banque européenne d'investissement

CMS

Système de gestion des cas

DG

Direction générale

ECR

Enregistrement électronique des cas

END

Experts nationaux détachés

IDOC

Office d'investigation et de discipline de la Commission

OLAF

Office européen de lutte antifraude

UCLAF

Unité de coordination de la lutte antifraude

UE

Union européenne

I.

L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a succédé à l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) en avril 1999 avec un statut renforcé et un mandat étendu à toutes les institutions et à tous les organes de l'Union européenne. Sa mise en place a été laborieuse, notamment en raison du désordre caractérisant les dossiers dont il a hérité. Ce n'est que vers la fin de 2003 que les effets de sa restructuration ont commencé à se faire sentir. À la mi-2004, de nombreux aspects de la gestion des enquêtes exigeaient toutefois encore une amélioration.

II.

Le statut hybride de l'Office, indépendant pour ses enquêtes mais assujetti à la Commission pour ses autres fonctions, n'a pas porté atteinte à l'indépendance de la fonction d'enquête. Le rattachement de l'Office à la Commission lui a permis de bénéficier non seulement d'un large soutien administratif et logistique, mais aussi de se prévaloir des dispositions réglementaires antifraude en faveur des services de la Commission. Il n'apparaît donc pas utile d'envisager un changement de statut de l'Office (1).

III.

Les ressources de l'Office lui permettent de donner suite à toutes les dénonciations sérieuses qu'il reçoit. Dans ces conditions, les priorités qu'il s'impose dans sa politique d'enquête restent théoriques.

IV.

L'Office établit une distinction insuffisante entre les enquêtes (internes ou externes) et les opérations d'assistance et de coordination. Les travaux concernés dans chacun des cas étant de natures très différentes, leur regroupement gêne la gestion des ressources.

V.

Si la mise en place d'un greffe et d'un système informatisé de gestion des dossiers d'enquête a permis un meilleur recensement des opérations et une clarification des responsabilités, la supervision exercée par l'encadrement est demeurée insuffisante avec pour conséquence de sérieux retards dans le traitement des dossiers, le dépôt de rapports peu concluants et des résultats difficiles à cerner. Pour lutter contre les retards injustifiés, des dates butoirs devraient être fixées lors de l'ouverture des enquêtes.

VI.

La préparation et le suivi des actes d'enquête sont trop souvent demeurés rudimentaires. Les objectifs poursuivis par les enquêteurs sont restés vagues quant aux preuves à établir et aux moyens à mobiliser. Hormis dans le secteur des douanes, la coopération avec les États membres est un domaine qui exige encore de sérieux efforts, tant pour les domaines en gestion directe que pour ceux en gestion partagée avec les États membres.

VII.

Si les procédures de reddition de comptes ont connu une amélioration récente, l'information porte davantage sur le volume des opérations entreprises que sur les résultats effectivement obtenus soit en termes de recouvrements effectifs des sommes détournées, soit en termes de sanctions disciplinaires ou pénales infligées aux auteurs de fraudes. Le système de mesure des résultats fondé sur des indicateurs pertinents doit encore être renforcé.

VIII.

Les modalités retenues en 2001 pour doter l'Office d'un personnel adapté à l'exercice de la fonction d'enquêteur ont atteint leurs limites. La forte proportion des agents dont les contrats ne peuvent être renouvelés au-delà d'une certaine échéance (six à huit ans selon les cas) nuit désormais à la consolidation des savoir-faire. Dans ce contexte, les efforts de formation déployés par l'Office restent insuffisants.

IX.

Le contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours d'exécution et du respect des droits fondamentaux des personnes soumises à investigation n'est pas assuré de façon indépendante. L'absence de codification claire des actes d'enquête se révèle source de contentieux. Les dispositions réglementaires en la matière se sont avérées insuffisantes.

X.

Les relations entre l'Office et son comité de surveillance sont difficiles. Les aspects de la réglementation qui concernent la gouvernance de l'Office doivent être sérieusement réexaminés.

XI.

Pour éviter une dispersion de l'action de l'Office entre des activités qui, bien que reliées à la lutte antifraude, ne concernent pas directement les enquêtes et pour garantir que toutes les ressources soient consacrées à une lutte efficace contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, il y aurait lieu de procéder à un réexamen en profondeur des tâches confiées à l'Office. Un recentrage des activités de l'Office sur sa fonction d'enquête permettrait une meilleure mobilisation de ses ressources, notamment dans la perspective de l'ouverture d'enquêtes ciblées dans les domaines où les risques de fraudes sont considérés comme les plus sérieux.

1.

En instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (2), les institutions européennes ont voulu accroître l'efficacité de la lutte contre les activités illégales préjudiciables aux intérêts financiers de l'Union. L'Office s'est ainsi vu conférer des pouvoirs nouveaux par rapport à ceux de ses prédécesseurs (3). Il a en particulier reçu pour mission d'effectuer des enquêtes administratives à l'intérieur de toutes les institutions et de tous les organes de l'Union européenne. La fonction d'enquête a été renforcée par une garantie d'indépendance dans l'exercice de cette activité. Cette indépendance devait elle-même être confortée par la mise en place d'un comité de surveillance composé de personnalités extérieures aux institutions communautaires. Le directeur de l'Office, qui a pris ses fonctions en mars 2000, s'est vu attribuer le pouvoir de nomination des agents de ses services, ce qui devait lui permettre de mieux répondre aux besoins particuliers de l'Office en matière d'enquêtes.

2.

Tout en soulignant l'importance de sa fonction d'enquête (voir point 12), la Commission a également confié à l'OLAF un large éventail d'activités reliées à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (4). Ces activités, en partie regroupées dans ce que l'Office a appelé une «plate-forme de services», recouvrent:

La réglementation n'établit aucun critère de priorité entre ces diverses activités.

3.

L'Office intervient dans un cadre institutionnel complexe et se situe au centre d'un ensemble d'autres acteurs concernés directement ou indirectement par la lutte contre la fraude. La répartition des compétences entre ces acteurs n'est pas toujours précise, ce qui engendre à la fois des risques de chevauchements et de lacunes. Ces acteurs peuvent être répartis en trois sous-ensembles:

4.

Comme la gestion d'environ 80 % des dépenses de l'Union européenne est confiée aux États membres, l'Office doit, pour d'évidentes raisons d'efficacité, collaborer étroitement avec leurs autorités (police, douanes, autorités judiciaires …). Cette nécessité accroît la complexité de sa tâche. En outre, c'est aux États membres qu'il appartient d'engager les procédures pénales chaque fois que nécessaire. La variété des systèmes judiciaires des États membres ajoute encore à la complexité de la tâche de l'Office.

5.

Bien que l'OLAF soit un nouvel organisme, il a dû poursuivre les opérations engagées par son prédécesseur, l'UCLAF. C'est ainsi qu'il a repris environ 1 400 cas déjà en cours (6), ce qui a représenté un héritage très lourd en raison de la gestion désordonnée d'un grand nombre de ces enquêtes (7). En même temps, le personnel de l'UCLAF a été affecté en bloc à l'Office, ce qui, jusqu'à la transformation du tableau des effectifs de 2001, a limité la marge de manœuvre du nouveau directeur (8).

6.

L'Office est soumis à un statut ambivalent: indépendant pour ses enquêtes, mais assujetti à l'autorité de la Commission pour ses autres fonctions. Ce statut hybride qui n'a pas porté atteinte à l'indépendance de la fonction d'enquête revêt certains avantages. Ainsi, du point de vue juridique, l'Office qui fait partie de la Commission a pu utiliser les pouvoirs conférés à cette dernière, notamment pour effectuer des contrôles sur place dans les États membres en vertu de divers règlements généraux et sectoriels (9). Le rattachement à la Commission a aussi facilité le fonctionnement courant de l'OLAF qui a pu faire appel au soutien administratif des services généraux de la Commission.

7.

L'organigramme de l'Office de mai 2004 est présenté à l'annexe I. Depuis 2001, l'Office dispose d'un tableau des effectifs d'environ 300 postes, ce qui représente deux fois les effectifs de l'UCLAF (10). En 2004, la direction des enquêtes (direction B) comprenait 126 enquêteurs (11) et 13 agents administratifs. Les autres services de l'Office comprenant la direction politique, législation et affaires juridiques (direction A) et la direction intelligence, stratégie opérationnelle et services de l'information (direction C) se partageaient les 193 postes restant.

8.

L'audit a eu pour but d'apprécier la qualité de la gestion de l’OLAF dans le domaine des enquêtes en évaluant:

En raison d'une insuffisance de la fiabilité des donnés concernant les suites concrètes réservées aux enquêtes, l'efficacité finale des travaux de l'Office n'a pu être évaluée.

9.

Le rapport de la Cour complète l'évaluation déposée par la Commission en avril 2003 et dont l'analyse portait, pour l'essentiel, sur le cadre juridique des activités de l'Office (12). Il complète aussi une seconde évaluation, plus quantitative, présentée par la Commission en octobre 2004 (13).

10.

S'agissant des enquêtes, l'audit effectué entre avril et octobre 2004 a eu pour point de départ les observations formulées précédemment par la Cour (14). Il a porté sur les systèmes, les structures et les dispositions relatives au personnel. L'activité des services de l’OLAF qui ne sont pas directement chargés des enquêtes a aussi été passée en revue. Bien que cet audit ait analysé l'organisation récente de l'Office et un échantillon de 117 opérations conduites ou clôturées vers la fin de 2003, il est apparu qu'à cette époque l'Office terminait encore l'apurement de nombreuses opérations entamées par son prédécesseur et que les mesures de réorganisation engagées au cours de la période 2002-2003 commençaient tout juste à produire leurs premiers effets. Les insuffisances relevées pendant l'audit sont présentées à l’annexe II.

11.

Ce rapport a été élaboré alors que la Commission a proposé une révision du règlement relatif à la conduite des enquêtes de l'OLAF (15). La Cour a déposé sur cette proposition un avis qui tient compte des conclusions et recommandations de l'audit.

12.

Hormis les opérations de coordination, le règlement (CE) no 1073/1999 distingue entre enquêtes externes (article 3) et enquêtes internes (article 4). L'Office classe pour sa part les cas en cinq catégories:

13.

Les cas en phase d'investigation active (475 au 30 septembre 2004) comprennent les enquêtes proprement dites (252) et les opérations de coordination et d'assistance (223). Les opérations de coordination sont particulièrement fréquentes s'agissant du domaine des recettes et de celui des dépenses en gestion partagée. Ainsi, sur les 23 cas examinés lors de l'audit dans les secteurs des douanes et du commerce, quatre étaient des enquêtes conduites par l'Office.

14.

Ce regroupement des enquêtes et des opérations de coordination et d'assistance au sein des mêmes unités de la direction des enquêtes gêne la gestion des ressources. En effet, le rôle joué par l'Office est substantiellement différent dans chacun des deux cas. Pour les enquêtes, chaque étape de la procédure doit être documentée, justifiée et enregistrée de façon que le dossier puisse servir de preuve devant les autorités judiciaires. Pour les opérations de coordination et d'assistance, l'Office doit apporter un soutien rapide et effectif aux autorités nationales sans être soumis à de strictes contraintes de procédure. Dans ces cas, le recours aux procédures d'enquête n'apparaît pas toujours approprié. Il pèse sur les ressources qui pourraient être consacrées à des enquêtes et induit des risques de doubles emplois avec certaines des responsabilités des unités de suivi.

15.

L'Office ne peut conduire que des enquêtes administratives. À ce titre, il ne peut pas entreprendre tous les actes nécessitant des pouvoirs de police. Bien qu'il puisse par exemple prendre copie de documents dans les locaux des opérateurs économiques, l'Office ne peut fouiller le domicile de leurs propriétaires ou de leur personnel, même si des preuves importantes peuvent s'y trouver. Il ne peut pas non plus avoir accès aux comptes bancaires d'un opérateur économique ou d'un particulier, fût-il agent d'une institution communautaire. Ainsi existe-t-il de claires limites quant aux actes d'enquête que l'Office peut entreprendre et qui affectent la portée de ses conclusions. En outre, l'efficacité pratique de la phase d'enquête peut être réduite si les États membres n'apportent pas à l'Office le soutien qui leur est demandé.

16.

Les enquêtes de l'Office sont en général déclenchées par la réception d'informations en provenance de tiers. Ce sont des dénonciations transmises par des services de la Commission, par d'autres institutions de l'UE, par des autorités des États membres ainsi que par des citoyens et des opérateurs économiques. À la réception de telles informations, un nouveau dossier est ouvert dans les registres de l'Office (16). Le travail d'enquête comprend alors trois grandes phases:

Tableau 1

Nombre de cas à chaque étape à la fin de septembre 2004

17.

La mise en place d'un système de gestion des cas (CMS) par l'Office en 2002 a permis un meilleur recensement des enquêtes (19). Bien que des améliorations aient été introduites en 2003, il faut considérer les informations issues de ce système avec une grande prudence, car l'audit a montré que de nombreux dossiers souffrent de retards de traitement ou de mise à jour et que les données financières qui y figurent ne sont ni cohérentes ni toujours avérées. Il arrive en effet que des enquêtes soient classées parmi les opérations encore en cours d'exécution alors que plus aucun acte d'enquête n'est entrepris et que le dossier aurait dû être clôturé, avec ou sans suivi. Il arrive aussi que des enquêtes soient clôturées sans que les sommes en cause aient été liquidées. Dans certains cas, il est apparu que les enquêteurs avaient différé la clôture d'enquêtes pour pouvoir s'occuper eux-mêmes de leur suivi alors que ce n'est en principe pas leur rôle.

18.

La politique annoncée par la direction de l'OLAF consiste à accorder la priorité aux enquêtes internes ainsi qu'à celles du domaine des dépenses directes s'agissant notamment de l'élargissement.

19.

En réalité, les ressources de l'Office lui permettent de donner suite à toutes les dénonciations sérieuses qu'il reçoit et la question du choix entre les enquêtes possibles ne se pose pas. La fréquence des dénonciations par secteur est indiquée dans le tableau 2.

Tableau 2

Saisines de l'Office pour la période allant d'août 2003 à septembre 2004

20.

D'une façon générale, l'Office a considérablement réduit le temps consacré aux évaluations en se fixant un délai type de quinze jours à compter de la désignation de l'évaluateur. Si entre octobre 2002 et septembre 2004 la proportion des évaluations en cours depuis plus de quatre mois a sensiblement diminué, passant de 62 à 35 %, leur nombre était encore de 68. S'agissant des domaines dans lesquels la documentation nécessaire au rapport d'évaluation doit être obtenue en dehors des institutions communautaires, le délai type de quinze jours apparaît trop bref (20). Dans la majorité des évaluations examinées, les décisions d'ouverture d'enquêtes sont apparues fondées au regard des critères retenus par l'Office. L'audit a toutefois montré que certaines pratiques (voir annexe II) étaient susceptibles d'améliorations. Ainsi:

21.

Bien que l'Office doive s'intéresser au premier chef à la fraude financière, la dimension pénale a en pratique souvent été privilégiée. L'impact financier potentiel qui aurait permis de fixer les orientations à donner aux travaux de l'enquête, comme la liquidation des sommes détournées, a été considéré comme secondaire.

22.

S'il est un fait que la nature des enquêtes de l’OLAF est telle que tous les aspects de chacune de leurs étapes ne peuvent être prévus, il n'en est pas moins utile de s'efforcer de dessiner les grandes lignes de l'organisation et de la planification de ces enquêtes afin d'écarter les risques de déperdition de ressources. À ce propos, les rapports d'évaluation n'ont souvent comporté que des éléments rudimentaires de planification sans que cela soit compensé par l'élaboration de plans de travail plus détaillés à un stade ultérieur de l'enquête. Il est aussi apparu que certaines évaluations auraient été meilleures si les services de suivi et l'unité des magistrats avaient été consultés dès l'origine à propos des objectifs, des options à retenir et des moyens à mobiliser pour l'enquête. Dans certains cas, une consultation de la direction C (analyses et renseignement) aurait également pu amener les évaluateurs à mieux tirer profit des moyens techniques de renseignement disponibles (voir annexe II).

23.

Alors qu'en octobre 2002 51 % des enquêtes étaient en cours depuis plus de douze mois, cette proportion était passée à 62 % en septembre 2004, même si la durée moyenne des enquêtes a été réduite à la suite de l'apurement des cas anciens de l'UCLAF. Comme pour les évaluations, le temps nécessaire aux États membres pour transmettre la documentation demandée par l'Office a été une cause fréquente de retards (21) (voir annexe II). De même, des retards ont été dus au fait que l’OLAF, comme d'autres services de la Commission, a retenu une approche souvent bureaucratique dans ses communications, avec pour résultat de longs temps morts qui auraient été évités par des visites auprès des services concernés. L'audit a montré que certains retards ont eu pour origine une diligence modérée de la part des enquêteurs, et ce bien que le règlement (CE) no 1073/1999 exige à son article 6, paragraphe 5, que les enquêtes de l'Office soient conduites «sans désemparer».

24.

L'encadrement de l'Office a exercé peu de contrôle sur la durée des enquêtes. On se serait attendu à ce que les différents dossiers d'enquête expliquent et justifient les retards, cela n'a pas été le cas. Tandis que les rapports que l'Office doit adresser au comité de surveillance après neuf mois d'enquête donnent certaines indications, au-delà de cette échéance il n'y a plus aucune obligation d'expliquer les délais, quelle que soit leur durée, ni même de faire rapport régulièrement au conseil exécutif. Dans nombre de cas, les retards sont inexplicables.

25.

Les rapports d'évaluation classent en principe les enquêtes en fonction de leur degré d'urgence. L'impact de cette classification sur la suite des travaux n'est pas clair. Il n'existe en effet aucune norme précisant les ressources à consacrer à l'enquête ni les délais dans lesquels les travaux sont censés aboutir en fonction du niveau d'urgence.

26.

L'enregistrement des temps des enquêteurs constitue un outil de gestion essentiel au contrôle de l'exécution des enquêtes. Bien qu'un tel système ait déjà été recommandé par la Cour (22), l'Office n'y a toujours pas recours. Il n'existe par ailleurs aucun instrument généralisé d'analyse de la charge de travail des enquêteurs au niveau de la direction B.

27.

Les investigations de l'Office ont souffert d'une absence de codification des actes d'enquête pourtant nécessaire tant aux enquêteurs qu'aux justiciables (23), notamment dans le cas des enquêtes internes. En l'absence de code, il existe un double risque: celui de conflits de procédure en cours d'enquête avec les personnes soumises aux investigations et celui de voir échouer les poursuites judiciaires engagées à la suite d'une enquête pour des raisons d'inobservation des formes destinées à garantir l'application des principes de transparence et du contradictoire (24).

28.

Plus généralement et comme pour les évaluations, l'échantillon des enquêtes examinées a montré que le travail réel d'enquête de l’OLAF restait souvent assez limité. L'utilisation par l'Office de ses pouvoirs d'investigation sur place, d'audition de témoins et d'interrogation de suspects demeure l'exception. C'est dans le secteur des douanes qu'il a été le plus fait recours à ces actes spécifiques d'enquête. En revanche, l'Office fait assez souvent appel aux demandes d'information auprès des services d'investigation de certains États membres, notamment en Italie. S'agissant des enquêtes dans le domaine des dépenses en gestion partagée, l'Office se fait ainsi généralement adresser la documentation qu'il estime nécessaire, puis en effectue le dépouillement et l'analyse, le cas échéant avec déplacement sur les lieux (25). Même pour les enquêtes concernant les dépenses en gestion directe, pour lesquelles l'Office est l'enquêteur principal, il se limite souvent à analyser une documentation recueillie auprès des services gestionnaires de la Commission, s'appuyant notamment sur les rapports des auditeurs indépendants mandatés dans le cadre des conventions de financement. En pareil cas, l'Office met en forme et explique les pièces du dossier à adresser aux autorités judiciaires des États membres, sans pour autant apporter de preuves complémentaires par rapport à ce dont disposaient déjà les services gestionnaires. Le travail de mise en forme du dossier a le plus souvent été réalisé avec l'appui de l'unité des magistrats.

29.

L'Office doit pouvoir produire ses rapports de clôture d'enquêtes dans le cadre de procédures judiciaires, tandis que dans le cas d'opérations en gestion partagée ils sont adressés aux autorités gestionnaires des États membres (services des douanes, organismes payeurs…). À ce titre, il faut que les exposés qu'ils contiennent soient clairs et que leurs conclusions soient pertinentes, précises et équilibrées. Dans nombre de cas examinés au titre de l'échantillon, il est apparu que la qualité des rapports finals laissait à désirer. L'insuffisance la plus fréquente concerne la quantification des fraudes alors même que l'enquête porte le plus souvent sur des détournements de fonds.

30.

L’OLAF distingue cinq types de suivis:

31.

Le temps effectivement consacré aux suivis a été difficile à cerner. Les indications recueillies montrent toutefois qu'il ne s'agit pas de l'activité principale des unités concernées. La valeur ajoutée du suivi assuré par l'Office s'est en général avérée faible, notamment dans les cas de coordination ou d'assistance (voir annexe II). Dans les cas de suivi financier, le rôle de l'Office devrait être limité à la liquidation des sommes à recouvrer. Ces dernières une fois certaines, c'est aux ordonnateurs des directions générales opérationnelles et aux autorités des États membres qu'il appartient d'émettre les ordres de recouvrement et de s'assurer de leur encaissement à l'échéance. La DG Budget doit, pour sa part, garantir l'enregistrement des ordres de recouvrement dès leur émission et surveiller le respect de l'échéancier des encaissements de la part des ordonnateurs. En cas de négligence de leur part, il lui appartient de saisir l'IDOC. Ainsi la mobilisation de l’OLAF au-delà de la liquidation des sommes à recouvrer fait-elle largement double emploi avec celle des ordonnateurs.

32.

Le suivi assuré par l'Office dans le cas particulier de la procédure d'assistance mutuelle (27) relative aux secteurs des douanes et de l'agriculture n'a pas été systématique. L'Office n'a pas fixé de norme visant à exercer une surveillance constante et cohérente des progrès enregistrés dans le cadre des procédures d'assistances mutuelles demandées aux États membres et les résultats des actions entreprises sont mal cernés.

33.

Les points faibles identifiés dans les paragraphes qui précèdent soulèvent la question de l'efficacité des systèmes de contrôle de qualité de l'Office.

34.

Le manuel de l’OLAF décrit l'activité de chacun de ses services ainsi que la plupart des procédures administratives en vigueur. Seule une faible partie du manuel couvre les activités d'enquête en énonçant les pratiques existantes, notamment par référence aux étapes du système de documentation des enquêtes (CMS). Une attention disproportionnée a été consacrée aux aspects purement juridiques des opérations au détriment des aspects pratiques de l'organisation et de la conduite des enquêtes ainsi que du rôle attendu des différentes parties concernées, notamment des services des États membres et surtout de l'encadrement de l'Office. Le rôle du conseil exécutif, élément clé de la gestion des enquêtes, devrait être particulièrement explicité.

35.

L’OLAF a hérité de la culture d'organisation de l'UCLAF dans laquelle les enquêteurs conduisaient la plupart de leurs investigations dans l'isolement, sans véritable supervision. S'il est un fait que le secret des travaux d'investigation est nécessaire pour éviter les pressions nuisibles aux enquêtes, il n'en est pas moins essentiel que l'encadrement d'un bureau d'enquêtes exerce une surveillance destinée à vérifier non seulement que l'enquêteur ne s'écarte pas de ses objectifs, mais que les diligences normales sont bien appliquées. Cela n'a pas toujours été le cas. Une telle surveillance est en outre incontournable pour garantir la bonne utilisation des ressources.

36.

Tandis que le système de gestion de cas (CMS) et la création d'un greffe ont désormais apporté l'ordre qui faisait défaut dans le recensement, la localisation physique et la structure des dossiers d'enquête, il reste à transformer ce système en véritable outil de gestion permettant aux responsables de la direction des enquêtes de mieux connaître l'état des opérations dont ils ont la charge, de préparer les actions à entreprendre et de s'assurer de leur exécution dans les délais impartis. À ce propos, il faudrait étendre à l'ensemble des unités de la direction des enquêtes la pratique des tableaux de bord mensuels mis en place à titre expérimental dans certaines d'entre elles pour suivre non seulement la charge de travail des enquêteurs, mais aussi l'impact financier réel des enquêtes clôturées.

37.

La question des résultats des enquêtes demeure mal maîtrisée. Ce n'est pas parce qu'un suivi est ouvert qu'il conduira à un résultat concret (28) (recouvrement ou sanction pénale ou disciplinaire). En d'autres termes, l'ouverture d'un suivi ne constitue pas un indicateur pertinent de résultat. La transmission de dossiers aux autorités judiciaires n'est pas non plus significative. En effet, les éléments de preuve présentés par l'Office peuvent ne pas être jugés suffisants par les autorités nationales, tandis que les faits constitutifs de l'infraction peuvent se trouver prescrits. Dans le cas des enquêtes internes, lorsque l'Office a pu rassembler des preuves d'infractions commises par des agents des institutions communautaires, il a souvent été très difficile de faire instruire le cas par les autorités judiciaires des pays des lieux de travail des institutions où les infractions ont été commises (29), soit que ces autorités ne disposent pas de procédures claires de dévolution de ces cas à l'intérieur de leurs juridictions, soit qu'elles ne leur accordent pas la priorité souhaitée par l'Office (30). À Bruxelles et à Luxembourg, principaux lieux de travail des institutions, il serait utile que l'Office clarifie à nouveau avec les autorités judiciaires concernées les modalités pratiques à suivre pour que les transmissions de cas ne soient plus perdues de vue. Par ailleurs, les recommandations de l'Office en matière disciplinaire ne sont pas toujours suivies par les institutions ou organes concernés.

38.

L'unité d'audit interne qui comprend deux agents temporaires est directement rattachée au directeur de l'Office. Elle a pour tâche principale d'informer le directeur de l'efficacité des procédures de contrôle interne. Depuis sa création en 2001, ses interventions ont pour l'essentiel porté sur les aspects de la gestion administrative de l'Office et sur ses activités hors enquêtes. Elle a par ailleurs été sollicitée pour diverses tâches de soutien aux services de direction ainsi que pour renforcer la task-force constituée pour traiter les dossiers de l'affaire Eurostat à partir de juillet 2003.

39.

L'unité d'audit interne n'a déposé aucun rapport sur l'activité d'enquête s'agissant notamment de l'appréciation du bon fonctionnement du CMS ou de la fiabilité et de la pertinence des indicateurs de résultats. À la fin de 2004, le service d'audit interne, en dépit de ses propres analyses de risques, n'avait encore apporté aucune contribution significative à l'amélioration des systèmes de gestion de la fonction d'enquête.

40.

Un conseil exécutif présidé par le directeur des enquêtes et composé de la plupart des chefs d'unité chargés directement ou indirectement des enquêtes a été institué en 2002. Il se réunit une fois par semaine pour examiner les rapports déposés à chaque étape des enquêtes (évaluation, clôture, fin du suivi). Sa mise en place a répondu à deux grands objectifs:

41.

Tandis que cette innovation a constitué un progrès indéniable dans le traitement des cas, son succès en tant que dispositif de maîtrise de la gestion des enquêtes reste mitigé notamment en raison du peu de temps dont disposent les membres du conseil pour examiner tous les dossiers. Ainsi, malgré l'intervention du conseil, des enquêtes ont été ouvertes sur la base d'évaluations insuffisantes, les retards d'exécution ne sont pas suivis au-delà de leur communication au comité de surveillance, tandis que des enquêtes peuvent être transmises aux unités de suivi alors que certains travaux de recherche de preuves ne sont pas terminés.

42.

La lutte contre la fraude fait l'objet de divers rapports qui tous contribuent à la surveillance externe de l'OLAF puisqu'ils sont adressés au Conseil et au Parlement européen. L'Office dépose un rapport d'activité annuel; la Commission présente un rapport annuel sur l'exécution de sa politique de protection des intérêts financiers; le comité de surveillance de l’OLAF établit un rapport annuel et l'article 15 du règlement (CE) no 1073/1999 exige une évaluation des activités de l'Office après trois ans d'existence.

43.

La présentation des rapports d'activité de l'Office s'est bonifiée avec les années. Les comptes rendus ont gagné en clarté depuis qu'ils s'appuient sur les données statistiques du CMS et que les analyses portent moins sur des questions de droit ou de politique des enquêtes et davantage sur des études de cas. La fiabilité des données statistiques doit encore être renforcée par un recensement plus précis des opérations et une mise à jour plus rapide des dossiers. De même, les derniers rapports sont susceptibles d'améliorations en ce sens que l'activité est analysée en termes de volume plus qu'en termes de résultats obtenus. À ce propos, les dispositions de l'article 12, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1073/1999 demandent que le directeur fasse «rapport […] sur les résultats des enquêtes effectuées par l'Office». En matière de recouvrements, les informations sont peu fiables, car l'information provenant des États membres n'est ni homogène ni corroborée (31). S'agissant des suites judiciaires, les délais ne permettent pas d'apprécier l'efficacité des travaux de l'Office, tandis que le nombre de procédures disciplinaires relatives aux enquêtes internes demeure peu significatif. Pour rendre compte de son activité de façon à la fois transparente et pertinente, l'Office devrait identifier et maintenir à jour des indicateurs portant non seulement sur son volume d'activité, mais aussi sur les résultats (succès ou échecs) de ses enquêtes (32) (voir point 39), y compris celles conduites en collaboration avec les services des États membres. Les résultats effectifs des enquêtes restent toujours difficiles à cerner.

44.

Cette seconde partie a pour but d'apprécier la contribution effective des services de l'Office à la fonction d'enquête. À cet égard, il y a lieu de rappeler qu'en novembre 2003 le président de la Commission avait envisagé un recentrage des activités de l’OLAF sur sa fonction d'enquête (33).

45.

La direction C comprend trois unités (voir annexe I). La première est chargée des questions stratégiques de lutte contre la fraude, de l'analyse des tendances et des risques à long terme ainsi que des bases de données des irrégularités communiquées par les États membres. La deuxième est responsable des technologies de l'information et du greffe. Cette unité a notamment mis en place et assuré le fonctionnement du système de gestion de cas (CMS) (voir point 17). La troisième doit appuyer au moyen d'outils techniques et de logiciels les investigations conduites par les agents de la direction des enquêtes. Elle peut également apporter une aide opérationnelle (34) aux services de recherche des États membres.

46.

L'unité chargée de l'analyse stratégique devrait permettre à l'Office d'ouvrir certaines enquêtes non plus seulement à partir de dénonciations, mais sur la base d'analyses de risques ciblées, conduites par l'Office lui-même avec la collaboration éventuelle de ses homologues des États membres. Bien que cette unité ait deux ans d'existence, ses interventions sont demeurées sans apport direct à l'activité d'enquête (35).

47.

Parmi les voies susceptibles de déboucher sur l'ouverture d'enquêtes, l'unité a examiné les informations que les États membres communiquent au titre des règlements (CEE) no 595/91 (36) et (CE) no 1681/94 sur les irrégularités relevées dans les domaines de l'agriculture et des Fonds structurels. Elle a conclu que ces données étaient en général de qualité insuffisante pour être exploitées.

48.

Pour les analyses stratégiques, l'unité se heurte à une difficulté d'accès à diverses bases de données des institutions. En effet, leurs services se disent préoccupés par l'utilisation que l'Office pourrait faire d'un accès généralisé à des bases de données auxquelles s'appliquent les dispositions relatives à la sécurité des données personnelles [règlement (CE) no 45/2001]. Sur cette question sensible, aucune discussion approfondie n'a eu lieu avec le comité de surveillance, alors qu'elle est déterminante si l'Office doit adopter une approche plus systématique et inquisitive dans l'ouverture de ses enquêtes internes.

49.

Bien que récente, l'augmentation des demandes d'appui des services d'enquêtes en matière d'analyse opérationnelle apparaît régulière s'agissant notamment des interrogations de bases de données. À la mi-2004, les interventions de l'unité d'analyse opérationnelle concernaient pour la plupart les domaines de l'agriculture et des douanes qui ne figurent pas parmi les priorités d'enquête fixées par le directeur de l’OLAF.

50.

Dans le cadre de ce que l'Office appelle sa plate-forme de services, l'unité d'analyse opérationnelle consacre une part significative de ses ressources à des soutiens apportés aux États membres dans le domaine des douanes et de l'agriculture. Deux de ces activités seraient mieux placées dans d'autres services de la Commission:

51.

La direction A comprend six unités (voir annexe I). Trois de ces unités sont chargées des opérations de suivi (voir points 30 à 32) et des appuis aux enquêteurs pour les questions de législations sectorielles. Bien que le rôle précis de ces trois unités varie selon les secteurs dont elles sont chargées, elles exercent deux fonctions, l'une liée aux enquêtes et l'autre en appui aux directions générales opérationnelles de la Commission dans le cadre de la politique de protection des intérêts financiers.

52.

S'agissant des enquêtes, ces trois unités fournissent les analyses relatives à la réglementation sectorielle. Elles assurent par ailleurs le suivi des irrégularités notifiées par les États membres à la Commission. Les avis donnés par ces unités en matière juridique ou financière, notamment ceux rendus au stade de l'évaluation des cas, ont contribué à une amélioration de la qualité des enquêtes, notamment dans les domaines des dépenses directes et des actions extérieures.

53.

À propos des appuis aux directions générales opérationnelles de la Commission, elles participent à l'examen des textes législatifs sous l'angle de l'étanchéité à la fraude. Leur rôle consiste à proposer des dispositifs de prévention en mettant à profit l'expérience retirée des enquêtes de l'Office.

54.

Au point 53 de son rapport spécial sur le recouvrement des paiements irréguliers dans le cadre de la politique agricole commune (38), la Cour a conclu que le rôle de l’OLAF dans le suivi des irrégularités signalées par les États membres demeurait confus en raison d'une répartition peu claire des responsabilités entre la DG Agriculture et l'Office, ce qui a réduit l'efficacité du dispositif de recouvrement des sommes indûment imputées au budget communautaire. Bien que l'audit de la Cour n'ait que peu couvert le suivi des irrégularités notifiées dans le domaine douanier et dans celui des Fonds structurels, les mêmes questions s'y posent s'agissant de la répartition des responsabilités. D'une façon générale, les opérations de suivi se traduisent par une distraction de ressources de l'Office au profit des directions générales opérationnelles de la Commission et au détriment de sa fonction d'enquête.

55.

Parmi les trois autres unités de la direction A, environ le tiers des ressources de l'unité chargée des affaires juridiques (douze agents) est consacré aux avis juridiques généraux (non sectoriels) en faveur de la direction des enquêtes. Cette fonction est utile, car elle complète les avis sectoriels fournis par les unités de suivi. Toutefois, il est moins clair que les autres travaux de cette unité et notamment ceux consacrés à la stratégie de protection des intérêts financiers correspondent à la mission principale de l'Office et que ce dernier soit le mieux placé pour en traiter. Il en va de même des deux autres unités (protection de l'euro et support aux comités consultatifs en matière de protection des intérêts financiers).

56.

Hormis le service d'audit interne, quatre unités dépendent directement du directeur de l'Office (voir annexe I).

57.

Bien que rattachée au directeur de l'Office, cette unité devrait remplir deux rôles très étroitement liés à la fonction d'enquête:

58.

L'unité des magistrats a été peu associée aux travaux d'évaluation et d'enquête. Son intervention souvent tardive n'a pas toujours permis de tirer profit des compétences disponibles, ce qui a affecté la qualité de certains rapports d'enquête. Dans le domaine des dépenses directes, les magistrats ont été associés aux travaux des enquêteurs dès l'ouverture des enquêtes à compter du second semestre de 2003. Si cette pratique était étendue à l'ensemble des domaines d'intervention de l'Office, il serait plus aisé de déterminer si les éléments de preuve disponibles sont suffisants ou quels compléments de preuves sont nécessaires pour permettre de conclure l'enquête par une transmission du dossier aux autorités disciplinaires ou judiciaires avec de bonnes chances de succès.

59.

Dans le cadre de l'élargissement de l'Union, une unité spéciale a été chargée de la mise en œuvre d'un programme de 15 millions d'euros financé par le programme Phare. Cette activité doit se poursuivre en principe jusqu'en 2006. En 2004, un autre programme de soutien aux nouveaux États membres (programme Hercule: pour 11,7 millions d'euros) lui a été confié. Comme pour la lutte contre la contrefaçon monétaire, l'Office n'a pas vocation à devenir gestionnaire de programmes de dépenses.

60.

L'unité est en principe aussi chargée de la formation continue à l'intérieur de l'Office. Il apparaît toutefois que cette activité a été délaissée. La mission allouée à cette unité devrait être réappréciée.

61.

La dimension de cette unité et, d'une façon plus générale, les dépenses administratives de l’OLAF sont moindres que ce qu'elles seraient si l'Office n'était pas administrativement rattaché à la Commission. Ainsi l’OLAF dégage-t-il des économies significatives en bénéficiant d'un grand nombre des services de la DG Administration sans pour autant que l'indépendance de sa fonction d'enquête en souffre.

62.

La forte augmentation du nombre des postes depuis 1999 reflète la volonté de l'autorité budgétaire de renforcer la fonction d'enquête de l'Office. Toutefois, le nombre de nouveaux postes ne s'appuie sur aucune étude visant à déterminer les besoins en fonction de la stratégie retenue par l'Office et en fonction de sa charge de travail.

63.

Une grande partie de l'accroissement des effectifs a été consacrée à des postes temporaires. Ainsi, le nombre de postes temporaires des catégories A et B est-il passé de 12 en 1999 à 127 en 2001. Dans le tableau des effectifs de 2004, ces postes représentaient 55 % de l'ensemble des agents des catégories A et B. Le grand nombre des postes temporaires découle de la procédure budgétaire de l'exercice 2001 qui, à l'époque, a eu pour but le remplacement des cadres de la fonction d'enquête issus de l'UCLAF (39). Cet objectif ayant été atteint, la situation pose désormais plus de difficultés qu'elle n'offre d'avantages:

64.

Du fait de la complexité du contexte communautaire, les enquêteurs doivent faire preuve de polyvalence et montrer de bonnes facultés d'adaptation. Ces qualités n'étant pas faciles à réunir, c'est une raison sérieuse pour accorder, à l'avenir, une plus grande priorité à la stabilité du recrutement et aux programmes de formation. Dans ces conditions, il y aurait lieu de réexaminer la question du tableau des effectifs afin d'assurer aux enquêteurs des situations moins précaires et de réelles possibilités de carrière. Cela peut être réalisé progressivement par transformation de certains postes au gré des procédures budgétaires à venir.

65.

Parallèlement, il faudrait encourager la mise à la disposition des services d'analyse (intelligence) de l'Office d'un plus grand nombre d'experts nationaux détachés des administrations les plus exposées à la problématique de la fraude et de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Un effort particulier en ce sens peut être engagé vis-à-vis des services des États membres appelés à collaborer avec l'Office.

66.

Le comité de surveillance a été institué par les textes fondateurs de l’OLAF (42). «Par le contrôle régulier qu'il exerce sur l'exécution de la fonction d'enquête, il conforte l'indépendance de l'Office» (43). Il devait aussi, à la demande du directeur ou de sa propre initiative, «[…] [donner] des avis au directeur concernant les activités de l'Office, sans interférer toutefois dans le déroulement des enquêtes en cours» (). En pratique, en se fondant sur le considérant 10 du règlement (CE) no 1073/1999, le comité a fait largement porter son attention sur une disposition de son propre règlement intérieur par laquelle il précise qu'il s'assurera que l'Office respecte les principes relatifs aux droits des personnes et aux libertés fondamentales, notamment en matière d'enquêtes internes (44).

67.

L'exercice du mandat du comité de surveillance est délicat à plusieurs titres. Le comité doit être à la fois le garant de l'indépendance de l'Office et celui des droits des justiciables. Pour ce faire, la législation ne lui confère aucun pouvoir de décision. En ne se prononçant que sur les questions de principe, il établit une doctrine qui reste sans effets directs sur les enquêtes. Enfin, comme il ne peut intervenir dans le déroulement des enquêtes, il ne constitue en aucune manière un élément du contrôle de la légalité des actes d'enquête au cours de leur exécution.

68.

S'agissant du contrôle de la procédure suivie au titre des enquêtes, plusieurs cas récents montrent l'existence de chevauchements entre les interventions du comité de surveillance et celles du médiateur. Ainsi, entre septembre 2003 et mai 2004, le comité a-t-il débattu des interventions du Médiateur à propos d'enquêtes individuelles de l'Office au cours de sept de ses réunions. Par ailleurs, le comité n'est pas saisi des réclamations adressées par les justiciables au directeur de l'Office qui demeure libre de leur donner les suites qu'il estime nécessaires.

69.

Alors que le comité ne doit pas s'immiscer dans la gestion de l'Office, c'est-à-dire qu'il ne doit intervenir ni dans les activités hors enquêtes de l'Office ni dans la conduite des enquêtes:

70.

Depuis sa nomination, l'indépendance du directeur de l'Office n'a jamais été véritablement menacée (53). En pratique, le comité a largement centré son attention sur les questions relatives au respect, par l'Office, des droits des personnes dans les enquêtes internes et a déploré l'absence de code de procédure permettant un encadrement indiscutable des actes d'enquête. La concentration de l'attention du comité sur les enquêtes internes et les droits des personnes a affecté les relations entre la direction de l'Office et le comité.

71.

Suivant la politique retenue par l'Office, le comité de surveillance a donné priorité à la destination pénale des enquêtes internes au détriment des enquêtes externes, alors même que la lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers communautaires dépasse largement le cadre des institutions et que de nombreuses fraudes sont perpétrées en dehors de toute connivence avec des agents des institutions ou des organes assimilés. Bien que le règlement (CE) no 1073/1999 demande, à l'article 7, paragraphe 1, et à l'article 7, paragraphe 3, que «les institutions, organes et organismes communiquent sans délai à l'Office toute information relative à d'éventuels cas de fraude ou de corruption» et que «les États membres, dans la mesure où le droit national le permet, transmettent, […] tout document ou information pertinents […] relatifs à la lutte contre la fraude […] ou contre les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés», le comité de surveillance n'a jamais étudié les conditions dans lesquelles les organismes ou États membres s'acquittaient de cette obligation pourtant essentielle à l'activité d'enquête de l'Office (54).

72.

Pour lui permettre de débattre des questions relatives à la conduite des enquêtes en connaissance de cause, le secrétariat du comité examine des dossiers d'enquêtes clôturées choisis selon des critères fixés en accord avec le président. Le nombre des dossiers examinés récemment a été de dix-sept (55) en 2003 et de sept pour les six premiers mois de 2004. Ces examens font l'objet de fiches d'évaluation circonstanciées qui comportent souvent des recommandations pertinentes ou des questions de principe sérieuses. Ces fiches ne sont pas communiquées à l'Office. Une attitude plus ouverte serait non seulement profitable aux relations entre les services, mais permettrait également de tirer parti des meilleures pratiques, contribuant ainsi au renforcement de la fonction d'enquête.

73.

L'Office a pris des mesures de réorganisation importantes en novembre 2003. Lors de l'audit, il est apparu qu'au début de 2004 il terminait encore l'apurement d'un lourd passé que lui avait légué son prédécesseur l'UCLAF et que les nouvelles mesures commençaient tout juste à produire leurs effets (voir point 10).

74.

La politique des enquêtes de l'Office demeure incertaine qu'il s'agisse de la question de son autosaisine, de la gestion de ses priorités, des modalités de sa collaboration avec les autorités des États membres et du contrôle de ses délais. De même, les orientations quant aux résultats à atteindre restent imprécises, car les aspects financiers ou disciplinaires des enquêtes peuvent se trouver écartés au profit de procédures judiciaires dont l'aboutissement est souvent éloigné et incertain (voir points 19, 20 et 25).

Après avoir précisé les principes directeurs de ses enquêtes en termes de résultats à atteindre et non plus seulement en fonction des domaines de concentration des activités, la mise en place d'indicateurs de performance (plutôt que de simples indicateurs d'activité) permettrait d'apprécier le bien-fondé des options retenues par l'Office.

75.

Le dispositif de décision régissant les diverses phases des enquêtes a gagné en transparence (voir point 16). L'intervention du conseil exécutif et la mise en place de rapports normalisés y ont largement contribué (voir point 41).

76.

L'assimilation des opérations d'assistance et de coordination aux enquêtes rend difficile la maîtrise des ressources et conduit à une utilisation du système CMS qui s'avère coûteuse en temps, alors même que, dans les cas de coordination et d'assistance, l'Office n'est pas chargé de recueillir et de produire lui-même des éléments de preuve (voir points 13 et 14).

Il y aurait lieu de reconsidérer l'organisation de l'Office à propos des opérations de coordination et d'assistance et d'étudier s'il ne devrait pas être créé une unité particulière consacrée à ces opérations faisant partie de la plate-forme de services.

77.

S'agissant des travaux préliminaires (évaluations), les analyses sont restées rudimentaires. Les unités de soutien (magistrats, suivi, analyse opérationnelle) ont peu participé à la définition des objectifs et à l'élaboration de la stratégie à retenir pour chaque enquête. Le conseil exécutif n'a pas assez insisté sur la nécessité d'une formulation claire des objectifs et des résultats attendus des enquêtes (voir points 20 et 22).

Il reste encore à mieux motiver certains actes d'enquête, à clarifier les objectifs que doivent poursuivre les enquêteurs dans chaque cas et à insister pour que des plans de travail étayent les décisions proposées. S'agissant du conseil exécutif, il y aurait lieu d'envisager des formations plus restreintes qui rassembleraient chacune les cadres traitant de dossiers comportant des caractéristiques communes (56). En allégeant la charge d'examen des dossiers demandée aux participants, une telle approche favoriserait une analyse plus pénétrante des projets de décision. Elle permettrait aussi l'instauration d'un suivi d'ensemble sur le portefeuille des cas en cours et la gestion des priorités. En cas de besoin, toutes les formations du comité pourraient être réunies pour traiter les questions de principe intéressant l'ensemble des services.

78.

La supervision exercée sur les enquêtes par l'encadrement de l'Office s'est en général avérée insuffisante (voir points 28, 35 et 36). La durée des enquêtes n'a pas été maîtrisée (voir point 24).

Les chefs d'unité doivent s'assurer que les priorités sont respectées et que la charge de travail effective des enquêteurs est à la fois connue et contrôlée. En cours d'enquête, la recherche de preuves doit primer sur le simple collationnement d'informations déjà disponibles. Dans cette perspective, l'Office doit mieux utiliser les moyens dont il dispose (auditions de témoins, visites sur place et collecte de pièces, analyses opérationnelles…).

79.

Il n'existe aucun système de mesure de la charge réelle de travail des enquêteurs ni du temps qu'ils consacrent à leurs enquêtes (voir point 26).

Associé à des plans de travail comprenant des estimations du temps à consacrer aux enquêtes, un système d'enregistrement des temps fournirait l'une des bases d'un meilleur ajustement de la charge de travail aux ressources disponibles dans les diverses unités de la direction des enquêtes et permettrait d'éviter des retards.

80.

Le passage obligatoire devant le comité de surveillance pour les enquêtes ouvertes depuis plus de neuf mois est demeuré sans effets notables (voir point 24).

Compte tenu des délais de prescription prévus par les législations nationales (pénales) et communautaires [par exemple article 3 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95], l'instauration d'une durée maximale pour les enquêtes apparaît susceptible d'en accroître l'efficacité.

81.

Les résultats des enquêtes restent difficiles à cerner. Dans le domaine des enquêtes internes, peu de progrès ont été réalisés depuis 1998 s'agissant de l'application des sanctions. Les relais judiciaires et disciplinaires se sont avérés largement inefficaces (voir point 37).

82.

Les opérations de suivi financier de l'Office pèsent sur ses ressources (voir points 31 et 54). Le suivi judiciaire ajoute peu de valeur réelle aux conclusions déposées (voir point 43).

Le suivi financier ne devrait pas être confié à l'Office. C'est aux ordonnateurs de la Commission et aux États membres qu'il appartient d'organiser le recouvrement des sommes liquidées à l'issue des enquêtes. Les ordonnateurs et les États membres devraient sans délais informer l'OLAF des recouvrements encaissés ou des abandons de créances constatés. Le suivi judiciaire devrait être limité aux seuls cas où, à la fin d'une procédure pénale, l'ordonnateur de la dépense initiale doit engager une procédure civile de recouvrement. Le suivi législatif devrait rester de la responsabilité des directions générales opérationnelles sur la base de notes de synthèse adressées à ces dernières par l'Office.

83.

Le contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours n'est pas assuré de façon indépendante (57). Les actes de procédure relatifs aux enquêtes demeurent imparfaitement codifiés (voir point 27).

La codification des procédures doit garantir que les actes d'enquête soient prévisibles, que les délais relatifs aux auditions soient certains et qu'à chaque étape clé de l'enquête les droits de la défense soient préservés ainsi que son accès au dossier assuré. Le code doit aussi conforter l'observation du principe du secret des travaux d'investigation et prévoir les voies du contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours. Un tel code devrait acquérir force légale, être publié et permettre une application transparente des principes fondamentaux régissant les enquêtes de l’OLAF, notamment ceux de transparence et du contradictoire.

84.

Dans le domaine des dépenses directes, l'Office dépend de la coopération avec les services nationaux. Certains États membres apportent leur appui à l'Office plus volontiers que d'autres, alors même que l'Office ne dispose pas de tous les moyens qui lui permettraient de mettre en évidence certains faits (voir points 15 et 37).

85.

Dans les domaines des ressources propres et des dépenses en gestion partagée, la coopération avec les États membres, encadrée par les procédures d'assistance mutuelle et les réglementations ad hoc [règlement (Euratom, CE) no 2185/96] s'avère souvent médiocre (voir points 15 et 32).

Pour clarifier les modalités de la coopération avec les autorités des États membres, il serait utile d'envisager soit l'adoption d'un règlement spécifique du Conseil précisant les modalités de cette coopération [voir les propositions de modification du règlement (CE) no 1073/1999], soit la conclusion d'accords avec ceux des services nationaux d'enquête les mieux à même d'apporter leur assistance à l'Office (58).

86.

Le système de gestion des enquêtes (Case management system et greffe) mis en place par l'Office constitue un net progrès dans la maîtrise de la documentation et des dossiers d'enquête (voir point 17).

87.

Les bases de données du CMS ne sont pas mises à profit pour constituer un véritable système de gestion des enquêtes et d'aide à la décision alors qu'un tel outil est nécessaire à l'encadrement de la direction des enquêtes (voir points 34 et 36).

Les bases de données CMS devraient être utilisées pour transformer le système de documentation en véritable système de gestion des enquêtes et d'aide à la décision. Une telle transformation, alliée à une clarification du rôle de l'encadrement des enquêteurs, permettrait de renforcer l'efficacité des enquêtes et de prévenir les retards. Sur ces points, le manuel de l’OLAF doit être complété et les responsabilités de l'encadrement précisées. Pour rendre le manuel plus opérationnel, il y aurait lieu de rassembler en un volume séparé toutes les instructions relatives à l'organisation, à la conduite et à la supervision des enquêtes. Un effort particulier doit aussi être engagé en faveur de la formation des enquêteurs (techniques d'enquête, législations sectorielles nationales et communautaires, capacités d'expression…).

88.

La reddition de comptes absorbe un volume considérable de ressources sans toujours apporter une information assez claire pour juger de l'efficacité de l'Office faute d'indicateurs de résultats pertinents (voir points 37, 39 et 43).

Il y aurait lieu de diminuer le nombre des rapports à fournir et d'en soigner la valeur informative. Les données statistiques devraient être rendues plus fiables et plus pertinentes pour que des comparaisons dans le temps puissent être établies. À cet égard, la mise en place d'indicateurs de performance axés sur les résultats effectifs plutôt que potentiels devrait constituer un élément de clarification.

89.

La politique d'enquête réactive de l'Office lui permet mal de prévoir sa charge de travail et donc d'organiser ses équipes d'enquêteurs en conséquence (voir points 26 et 62). La répartition des agents entre les unités de la direction des enquêtes est peu transparente. La gestion des effectifs est compliquée par leur instabilité due au nombre disproportionné des postes temporaires (voir points 63 et 64).

Il serait souhaitable que le suivi de la charge de travail des services soit organisé et qu'un véritable plan directeur de la gestion du personnel soit mis en place de façon à résoudre les difficultés structurelles de gestion des effectifs. Une bonne gestion des équipes d'enquêteurs militerait en outre pour des unités plus équilibrées en nombre d'agents afin que les chefs d'unité puissent exercer une supervision rapprochée des enquêtes.

90.

Les apports des services d'analyse stratégique à la direction des enquêtes sont demeurés insignifiants. S'agissant des analyses de risques, leurs contributions sont restées limitées (voir point 46).

La mission des services d'analyse stratégique doit être redéfinie pour qu'ils contribuent effectivement à l'identification de situations conduisant à l'ouverture d'enquêtes externes dans les secteurs présentant les plus grands risques. À ce propos, ils devraient œuvrer pour une amélioration de la présentation, de la nature et de la précision des irrégularités communiquées par les États membres afin de constituer des bases de données à partir desquelles des anomalies pourraient être recherchées et des enquêtes entreprises.

91.

Un soutien juridique est utile en raison des difficultés soulevées par certaines législations communautaires. Dans ce domaine, les appuis aux services d'enquête sont réguliers. Il est en revanche permis de s'interroger sur ce que les travaux relatifs à la stratégie de protection des intérêts financiers apportent aux enquêtes de l'Office (voir points 53 et 55).

Les travaux relatifs à la stratégie de protection des intérêts financiers étant sans impact direct sur la conduite des enquêtes, d'autres services de la Commission pourraient être mieux placés pour conduire de telles réflexions.

92.

Les activités d'assistance apparaissent utiles lorsqu'il s'agit d'apporter aux États membres des appuis concrets de coordination ou d'analyse dans le domaine des enquêtes transfrontalières. Les activités périphériques de l'Office, notamment celles liées à la politique de protection des intérêts financiers au sens large, constituent des éléments qui distraient la direction de son rôle de surveillance et d'accompagnement de la fonction d'enquête. Lorsqu'il s'agit de prendre en charge des responsabilités qui incombent généralement aux services opérationnels de la Commission (gestion de programmes par exemple), la mobilisation des ressources de l'Office ne constitue pas la meilleure solution (voir points 55 et 59).

Les tâches de gestion de programmes incombent aux services opérationnels de la Commission qui sont mieux outillés que l'Office pour y faire face.

93.

La conduite d'un organe comme l'Office doit être exercée selon des lignes de responsabilités de gestion et un dispositif de surveillance clairs. Le mandat du comité de surveillance est devenu confus. En outre, le comité de surveillance n'apporte pas à la direction de l'Office tout le soutien qui lui serait nécessaire (voir point 70).

Le rôle du comité de surveillance devrait être réexaminé pour écarter tous risques d'ingérence dans les enquêtes en cours d'exécution.

94.

Le rattachement de l’OLAF à la Commission n'a pas mis en péril l'indépendance de la fonction d'enquête de l'Office, même si certaines difficultés de communication ont été constatées. Il n'apparaît donc pas que le statut de l'Office doive être remis en cause. En revanche, l'encadrement de la fonction d'enquête aurait dû faire l'objet d'une attention soutenue pour garantir la qualité des résultats et éviter les doubles emplois avec les tâches d'autres services de la Commission. Ainsi, l'expérience des cinq premières années d'existence de l'Office tend à montrer qu'une réflexion serait nécessaire pour mieux garantir que les investigations débouchent effectivement sur des résultats concrets, qu'il s'agisse du recouvrement des sommes détournées ou de l'application effective de sanctions disciplinaires ou pénales.

De ce qui précède, il ressort qu'un recentrage des activités de l'Office sur sa fonction d'enquête, tel que l'avait évoqué le président de la Commission en novembre 2003, serait susceptible de renforcer l'efficacité des investigations en laissant à d'autres instances la charge des actions préventives ou législatives. Un tel recentrage devrait, pour sa part, s'accompagner d'un aménagement de la gouvernance de l'Office nécessitant des modifications réglementaires (59).