(1)

Le règlement (UE, Euratom) 2022/2434 du Parlement européen et du Conseil (2) a modifié le règlement (UE, Euratom) 2018/1046 (ci-après le «règlement financier») en établissant la stratégie de financement diversifiée en tant que méthode de financement unique pour la réalisation des opérations d’emprunt et de gestion de la dette effectuées par la Commission. L’article 220 bis du règlement financier s’applique aux programmes d’assistance financière pour lesquels les actes de base entrent en vigueur le 9 novembre 2022 ou à une date ultérieure. La stratégie de financement diversifiée ne s’applique pas aux programmes existants, pour lesquels il convient que les opérations d’emprunt et de prêt continuent à être effectuées selon la méthode d’adossement («back-to-back») traditionnelle, conformément à l’article 220 du règlement financier. La méthode d’adossement peut également s’appliquer, à titre exceptionnel, aux nouveaux programmes d’assistance financière et doit s’appliquer à tous les programmes Euratom.

(2)

Conformément à l’article 220 bis du règlement financier, la Commission est tenue de prendre les dispositions nécessaires aux fins de la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée. Il convient que ces dispositions comprennent un cadre de gouvernance, des procédures de gestion des risques et une méthode de répartition des coûts, qui devrait garantir que tous les frais exposés par l’Union en relation avec une assistance financière sont supportés par le pays bénéficiaire. Il est par conséquent nécessaire d’établir les modalités applicables aux opérations d’emprunt et de gestion de la dette effectuées par la Commission dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée, ainsi qu’aux opérations de prêt connexes.

(3)

La Commission a appliqué pour la première fois la stratégie de financement diversifiée aux opérations d’emprunt dans le contexte de NextGenerationEU, l’instrument temporaire de l’Union destiné à soutenir la reprise économique après la crise liée à la COVID-19. Cela a permis de mobiliser avec succès des fonds aux fins du soutien non remboursable et des prêts au titre du règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (3) et d’autres programmes de l’Union visés à l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) 2020/2094 du Conseil (4).

(4)

Le modèle de gouvernance et les processus nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée dans le cadre de NextGenerationEU ont été établis conformément à la décision d’exécution C(2021) 2502 de la Commission (5). Ces dispositions comprennent notamment un cadre de gouvernance et des procédures de gestion des risques et de conformité. Une méthode de répartition des coûts a été mise au point dans la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2545 de la Commission (6). Il est opportun de fonder les modalités de mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée prévue par l’article 220 bis du règlement financier sur le modèle de gouvernance de NextGenerationEU.

(5)

Bien que la présente décision s’applique principalement aux opérations effectuées dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée, il y a lieu d’étendre certaines de ses dispositions aux opérations effectuées selon la méthode d’adossement. Cette approche permettrait, le cas échéant, d’assurer la cohérence entre les différents programmes. Elle permettrait également de garantir que toutes les opérations sont soumises aux normes les plus strictes, conformément au principe de bonne gestion financière. Cela devrait être le cas pour les modalités relatives aux procédures de gestion des risques et de conformité.

(6)

Une décision d’emprunt annuelle devrait définir les éléments des opérations d’emprunt et de gestion de la dette prévues et octroyer une autorisation pour les opérations de gestion de la liquidité sur une période d’un an. Elle devrait notamment déterminer l’ampleur des opérations d’emprunt et de gestion de la dette à effectuer, afin d’établir l’exposition globale du budget de l’Union et des bénéficiaires des prêts. À cet effet, elle devrait définir une fourchette pour les montants d’émission maximaux des financements à long terme, quelle que soit leur finalité, fixer un encours maximal des financements à court terme et l’échéance moyenne maximale des financements à long terme de l’Union, et déterminer une limite pour l’encours final par émission, ainsi que, le cas échéant, le montant maximal des émissions de la Commission qui peuvent être détenues pour son propre compte et utilisées comme source de financement supplémentaire ou pour soutenir le marché secondaire. La décision d’emprunt annuelle devrait également prévoir l’autorisation d’investir dans des instruments du marché monétaire les réserves de trésorerie qui excèdent les réserves nécessaires pour effectuer les décaissements.

(7)

Afin que les fonds nécessaires pour honorer les engagements au titre des programmes d’assistance financière correspondants soient disponibles au moment de l’exigibilité du paiement, il convient que les opérations d’emprunt et de gestion de la dette dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée soient effectuées sur la base de plans de financement semestriels. Ces plans de financement établiraient le cadre de ces opérations durant cette période, en fonction des paiements qui doivent être effectués pour mettre en œuvre les programmes correspondants au semestre suivant et durant les périodes qui suivent. L’établissement du plan de financement devrait par conséquent garantir l’existence d’un lien avec les besoins de paiement prévus sur une base pluriannuelle afin d’assurer une planification et une organisation ordonnées des opérations de financement. Le produit des emprunts destiné à répondre aux besoins de paiement prévus au cours des périodes ultérieures peut être géré au moyen d’opérations de gestion de la liquidité. Le plan de financement devrait être établi en fonction des limites et des autorisations définies dans la décision d’emprunt annuelle. Il sert de base pour informer les acteurs du marché des plans de financement indicatifs pour la période à venir.

(8)

En fixant un montant maximal indicatif d’emprunt qui couvre, en principe, une période de six mois, et en définissant certains autres paramètres clés des opérations prévues, le plan de financement garantirait également une plus grande prévisibilité des émissions, tout en maintenant la flexibilité et en assurant la transparence sur les marchés. La base d’investisseurs ciblée a besoin d’informations concernant les émissions à venir et d’indications sur le calendrier pour pouvoir planifier ses investissements. La capacité d’optimiser la structure des emprunts au moyen d’opérations sur le marché monétaire et d’opérations de gestion de la dette lors de la mise en œuvre des plans de financement permet à la Commission d’obtenir des résultats plus avantageux et de réduire le risque de pénurie de liquidités.

(9)

Il convient que la décision d’emprunt annuelle et le plan de financement servent de base pour la transmission par la Commission d’informations au Parlement européen et au Conseil conformément à l’article 220 bis, paragraphe 2, du règlement financier, ainsi que pour la communication avec les marchés et le public. En outre, il convient que la Commission fasse rapport, de manière régulière et exhaustive, au Parlement européen et au Conseil sur tous les aspects de sa stratégie d’emprunt et de gestion de la dette, conformément à l’article 220 bis, paragraphe 2, du règlement financier.

(10)

La définition de plans de financement précis et pertinents dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée dépend de la communication régulière et en temps utile des informations par les ordonnateurs chargés de la mise en œuvre des programmes d’assistance financière dans le respect des délais et des montants des autorisations de paiement attendues. Il convient que ces informations soient communiquées à la direction générale du budget, en tant que service chargé de la définition et de la mise en œuvre des plans de financement, par l’intermédiaire de l’outil de prévision financière de la Commission.

(11)

La stratégie de financement diversifiée devrait viser à obtenir les conditions financières les plus avantageuses pour l’Union, grâce à une planification solide et à une bonne exécution des opérations aux meilleures conditions de marché possibles. Compte tenu de la nécessité de lever des fonds pour permettre les décaissements en faveur des programmes concernés, la Commission dispose d’une marge de manœuvre limitée en ce qui concerne le calendrier des opérations sur le marché. La stratégie de financement diversifiée dote la Commission d’un éventail plus large de techniques de financement, notamment de financements à court terme, lui permettant de réduire le risque d’exécution lorsqu’il est nécessaire de lever des fonds dans des conditions de marché plus défavorables.

(12)

Les instruments de financement dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée devraient notamment comprendre différentes obligations de référence et différents titres de créance à court terme de l’UE. Les opérations d’emprunt dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée devraient être organisées sous la forme d’adjudications, d’opérations syndiquées ou de placements privés, suivant la solution la plus indiquée compte tenu de l’ampleur et de la nature des opérations.

(13)

La stratégie de financement diversifiée devrait inclure la possibilité d’émettre des instruments à court terme et de détenir un coussin de liquidité pour permettre à la Commission d’absorber les décalages dans le temps entre les emprunts et les décaissements et d’honorer une demande de décaissement lorsque les conditions de financement sont défavorables. Les opérations d’emprunt à court terme à l’aide de titres de créance de l’UE devraient être réalisées au moyen d’adjudications régulières afin de permettre une certaine flexibilité et de garantir l’efficacité. Il convient que ces adjudications soient organisées de manière à assurer la transparence et la prévisibilité des émissions de l’Union et l’égalité de traitement des participants.

(14)

Les opérations de gestion de la dette dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée permettent une meilleure gestion des risques de taux d’intérêt et des autres risques financiers. Il est par conséquent nécessaire d’autoriser le recours à des produits dérivés tels que les swaps pour gérer les risques de taux d’intérêt ou les autres risques financiers liés aux prêts accordés aux pays bénéficiaires, tout en respectant toujours le principe de l’équilibre budgétaire, ou d’effectuer des opérations garanties ou non garanties sur le marché monétaire avec des organismes de gestion de la dette des États membres, des institutions supranationales, des organismes nationaux du secteur public, des banques centrales, des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ayant une qualité de crédit appropriée ou des contreparties centrales. Dans ce contexte, il y a également lieu d’autoriser la Commission à racheter et/ou détenir ses propres obligations à des fins de gestion de la liquidité et de soutien de la liquidité sur le marché des obligations de l’Union.

(15)

Les opérations de gestion de la liquidité permettent à la Commission d’obtenir des conditions plus avantageuses sur les réserves de trésorerie qui excèdent les réserves nécessaires pour effectuer les décaissements prévus. À cette fin, il convient par conséquent d’autoriser, le cas échéant, l’investissement des soldes de trésorerie excédentaires au moyen d’instruments du marché monétaire. De telles occasions pourraient se présenter lorsque les décaissements sont, de manière inattendue, inférieurs aux prévisions, ce qui donne lieu à une accumulation de soldes de trésorerie imprévus. À l’inverse, la Commission, en prévision de périodes de décaissements élevés, peut lever des fonds à l’avance dans le but d’éviter une concentration importante d’opérations dans un laps de temps restreint, compte tenu des risques qui en découlent pour l’exécution et la tarification de ces opérations. Il y a lieu de consulter le directeur des risques et le comptable lors de l’établissement ou la modification de la stratégie de gestion de la liquidité.

(16)

Les opérations de prêt devraient être effectuées conformément à l’acte de base et aux accords de prêt correspondants. Il convient de définir des conditions minimales pour le décaissement des prêts. Il y a également lieu de veiller à ce que les pays bénéficiaires supportent l’intégralité des coûts exposés par l’Union en relation avec un prêt, conformément à une méthode définie par la Commission dans une décision distincte, complétée par des lignes directrices détaillées concernant le calcul de ces coûts.

(17)

Les pays bénéficiaires devraient avoir la possibilité de demander à la Commission d’accorder des prêts assortis d’une couverture à taux fixe. La Commission serait dès lors tenue de recourir à des instruments financiers tels que les swaps de taux d’intérêt pour proposer des prêts à taux fixe. Les coûts de gestion des risques liés aux produits dérivés devraient être à la charge du pays bénéficiaire.

(18)

Les opérations d’emprunt relevant des programmes d’assistance financière existants sont effectuées dans le cadre du «programme d’émission de l’UE et d’Euratom» établi en 2019 et mis à jour en 2021 (ci-après le «programme d’émission»). Celui-ci comprend notamment une circulaire d’offre contenant toutes les informations requises destinées aux marchés conformément à la législation applicable, ainsi que les accords opérationnels et contractuels avec les contreparties qui jouent un rôle essentiel dans les activités d’emprunt. Il convient que les opérations d’emprunt dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée soient effectuées au titre du programme d’émission, après l’introduction des modifications nécessaires dans les documents existants.

(19)

Afin de réaliser les opérations d’emprunt et de gestion de la dette et de la liquidité dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée, il est nécessaire de prévoir des capacités opérationnelles appropriées, notamment des capacités en matière de règlement des opérations, une plateforme d’adjudication et la possibilité de recourir aux opérations de pension et aux swaps.

(20)

Afin d’effectuer les opérations d’emprunt et de gestion de la dette et de la liquidité dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée ainsi que les opérations de prêt connexes, il convient que la Commission ouvre des comptes spécifiques affectés exclusivement à ces opérations. Les considérations applicables aux comptes destinés aux opérations effectuées dans le cadre de NextGenerationEU devraient également s’appliquer à ces comptes. En particulier, il y a lieu de constituer des réserves prudentielles de trésorerie sûres et spécifiques pour les paiements afin de faire face au risque de liquidité découlant de ces opérations. L’obligation de détenir ces réserves prudentielles de trésorerie spécifiques fait partie intégrante et est un élément indispensable de l’approche en matière de gestion des risques d’une stratégie de financement diversifiée. Afin que ces réserves critiques de trésorerie ne soient exposées à aucun risque de contrepartie résultant de la défaillance de l’établissement auprès duquel elles sont détenues, il est impératif qu’elles soient détenues auprès d’une banque centrale. Elles devraient être détenues sur un compte spécifique auprès de la Banque centrale européenne (BCE) et maintenues au niveau le plus bas nécessaire pour faire face aux paiements à venir à court terme; leur montant pourrait toutefois varier en fonction du calendrier d’émission et de décaissement. Un contrat relatif aux services d’agent financier devrait être conclu avec la BCE afin de couvrir les coûts connexes. Tout autre montant excédant les réserves prudentielles de trésorerie pourrait être investi au moyen d’instruments du marché monétaire ou détenu sur des comptes spécifiques auprès de contreparties agréées.

(21)

En outre, un cadre de gestion des risques et de conformité pour les opérations d’emprunt, de gestion de la dette, de gestion de la liquidité et de prêt devrait garantir la protection des intérêts financiers de l’Union et faire en sorte que toutes les activités soient menées d’une manière compatible avec les normes les plus rigoureuses en matière d’intégrité, de probité, de bonne gestion financière et de bonne gestion des risques. À cet égard, le rôle du directeur des risques, institué précédemment par la décision d’exécution C(2021) 2502, a été élargi à toutes les opérations relevant de la stratégie de financement diversifiée au titre de la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2544 de la Commission (7). Le directeur des risques devrait être assisté dans l’exercice de ses fonctions par le comité de gestion des risques et de la conformité. Afin, d’une part, de veiller à ce que, de par sa composition, le comité de gestion des risques et de la conformité soit apte à apporter un soutien adéquat au directeur des risques et que cette composition soit alignée sur les bonnes pratiques et, d’autre part, de tenir compte de l’extension des fonctions du directeur des risques, il est nécessaire de procéder à certains changements. Parmi ces changements devraient figurer l’ajout, en tant qu’observateur permanent du comité de gestion des risques et de la conformité, du directeur de la direction chargée d’émettre de la dette en vue de financer les programmes de l’Union, afin de permettre le partage de connaissances lors de la supervision des opérations, la possibilité de nommer jusqu’à trois experts indépendants et la définition d’exigences plus claires en ce qui concerne la désignation des membres du comité de gestion des risques et de la conformité.

(22)

Le directeur des risques, conformément aux meilleures pratiques et aux normes internationales reconnues, devrait élaborer une politique de haut niveau en matière de risques et de conformité qui contienne des lignes directrices en matière de risques et de conformité visant à assurer la réalisation des opérations en toute indépendance. Le déploiement progressif des opérations de gestion de la dette et de gestion de la liquidité comporte des risques supplémentaires, tels que le risque de crédit de contrepartie. Ces opérations nécessitent un suivi supplémentaire de la part du directeur des risques, qui veille à ce qu’elles ne sortent pas du cadre de gestion des risques défini dans la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité. À cet égard, il convient que le directeur des risques définisse, parallèlement au déploiement progressif de ces opérations, de nouvelles limites en matière de risques et de nouvelles solutions concernant le suivi des risques.

(23)

En particulier, le directeur des risques devrait veiller à ce que les opérations soient conformes à la politique de haut niveau en matière de risques et de conformité et à ce que les risques liés à ces opérations soient recensés, compris et gérés, et qu’ils lui soient signalés. Il convient que, dans l’exécution de ces fonctions, le directeur des risques soit assisté par un responsable de la conformité, qui devrait lui rendre compte directement des questions relatives à la conformité aux règles, aux procédures et à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

(24)

Le modèle de gouvernance et les processus nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée dans le cadre de NextGenerationEU ont été établis conformément à la décision d’exécution C(2021) 2502, abrogée par la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2544, qui a défini les modalités applicables aux opérations d’emprunt et de gestion de la dette effectuées par la Commission dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée et aux opérations de prêt connexes. La présente décision s’appuie sur les principes établis par ces décisions d’exécution. Afin de garantir l’uniformité des modalités applicables à toutes les opérations réalisées dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée, il y a lieu d’abroger la décision d’exécution (UE, Euratom) 2022/2544.

(25)

Afin que la décision d’emprunt annuelle soit adoptée conformément à la présente décision et parallèlement à celle-ci, et en temps utile pour permettre la mise en œuvre du programme d’émission d’obligations qui doit commencer dès 2024, la présente décision devrait entrer en vigueur d’urgence le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne,