(1)

Le 22 novembre 2017, la Commission a adopté l'examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du semestre européen 2018 pour la coordination des politiques économiques. Elle a dûment tenu compte du socle européen des droits sociaux proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 17 novembre 2017. Les priorités de l'examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen le 22 mars 2018. Le 22 novembre 2017, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d'alerte, dans lequel le Portugal était mentionné parmi les États membres qui feraient l'objet d'un bilan approfondi. À la même date, la Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, qui a été approuvée par le Conseil européen le 22 mars 2018. Le 14 mai 2018, le Conseil a adopté la recommandation concernant la politique économique de la zone euro (3) (ci-après dénommée «recommandation pour la zone euro»).

(2)

En tant qu'État membre dont la monnaie est l'euro, et compte tenu des liens étroits entre les économies de l'Union économique et monétaire, le Portugal devrait veiller à mettre en œuvre intégralement et en temps utile la recommandation concernant la zone euro, telle qu'elle ressort des recommandations figurant aux points 1 à 3 ci-dessous.

(3)

Le rapport 2018 pour le Portugal a été publié le 7 mars 2018. Il évaluait les progrès accomplis par le Portugal dans la mise en œuvre des recommandations par pays le concernant adoptées par le Conseil le 11 juillet 2017 (4), les suites données aux recommandations par pays adoptées les années précédentes et les avancées réalisées par le pays pour atteindre ses objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020. Il comprenait aussi un bilan approfondi au titre de l'article 5 du règlement (UE) no 1176/2011, dont les résultats ont également été publiés le 7 mars 2018. L'analyse de la Commission l'a amenée à conclure que le Portugal connaît des déséquilibres macroéconomiques. En particulier, l'encours important des engagements extérieurs nets, la dette publique et privée et une proportion importante de prêts improductifs sont source de vulnérabilité dans un contexte de croissance atone de la productivité. Une position prudente du compte-courant et le maintien de gains de compétitivité sont requis pour garantir l'ajustement des engagements extérieurs nets. Les ratios de dette privée, qui se trouvaient à un niveau élevé, ont continué à diminuer, en raison de la reprise de la croissance nominale et de flux de crédit légèrement négatifs, et le ratio de la dette publique au PIB devrait connaître une évolution à la baisse, dans un contexte de besoins persistants de désendettement. Les interventions dans le secteur financier ont contribué à réduire les risques pour la stabilité, bien que les banques continuent de pâtir de la faible rentabilité et d'un encours important (mais en baisse) de prêts improductifs. Une plus grande croissance de la productivité est essentielle à l'amélioration des perspectives en ce qui concerne la compétitivité, le désendettement et la croissance potentielle. Depuis plusieurs années, le chômage est en recul soutenu. Des lacunes subsistent, en particulier au niveau de la mise en œuvre des mesures prévues pour réduire le nombre de prêts improductifs et améliorer l'environnement des entreprises. L'adoption et la mise en œuvre de plusieurs plans de réforme, notamment des mesures destinées à lutter contre la segmentation du marché du travail et des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la viabilité des finances publiques, devront faire l'objet d'un suivi.

(4)

Le 27 avril 2018, le Portugal a présenté son programme national de réforme pour 2018 et son programme de stabilité pour 2018. Afin de tenir compte de l'interdépendance des deux programmes, la Commission les a évalués simultanément. Selon le programme de stabilité pour 2018, le ratio dette publique/PIB devrait suivre une trajectoire résolument décroissante. Le programme national de réforme du Portugal pour 2018 comporte des engagements tant à court qu'à moyen terme et s'attaque aux problèmes relevés dans le rapport par pays de 2018. En particulier, il annonce des mesures dans les domaines des compétences et de l'innovation, qui peuvent stimuler la productivité et accroître la valeur des exportations portugaises. La stratégie présentée pour diminuer le nombre de prêts improductifs, conjuguée à l'action visant à encourager une capitalisation ferme, contribue à réduire l'endettement de l'économie portugaise et à assainir les bilans des banques. D'une manière générale, la mise en œuvre effective des programmes présentés soutiendrait la correction des déséquilibres.

(5)

Les recommandations par pays pertinentes ont été prises en compte dans la programmation des Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) pour la période 2014-2020. Comme le prévoit l'article 23 du règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil (5), lorsque cela s'avère nécessaire pour soutenir la mise en œuvre de recommandations pertinentes du Conseil, la Commission peut demander à un État membre de revoir son accord de partenariat et les programmes concernés et de proposer des modifications à leur sujet. La Commission a fourni des précisions sur la manière dont elle utiliserait ladite disposition dans les lignes directrices relatives à l'application des mesures établissant un lien entre l'efficacité des Fonds ESI et une bonne gouvernance économique.

(6)

Le Portugal relève actuellement du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et se trouve soumis aux dispositions transitoires en matière de dette. Dans son programme de stabilité pour 2018, le Portugal prévoit un déficit nominal de, respectivement, 0,7 % du PIB et 0,2 % du PIB en 2018 et en 2019, puis une amélioration supplémentaire jusqu'à un excédent de 1,4 % du PIB d'ici à 2021. Ces prévisions ne tiennent pas compte de l'effet aggravant que les mesures de soutien aux banques pourraient avoir sur le déficit à compter de 2019. Il est prévu que l'objectif budgétaire à moyen terme — un excédent structurel de 0,25 % du PIB — soit atteint d'ici à 2020. Selon le programme de stabilité pour 2018, le ratio dette publique/PIB devrait atteindre 122,2 % en 2018 et 118,4 % en 2019, puis s'établir à 107,3 % en 2021. Le scénario macroéconomique sur lequel se fondent ces projections budgétaires est plausible pour 2018, mais optimiste pour les années suivantes. Dans le même temps, les mesures nécessaires pour soutenir les objectifs en matière de déficit à partir de 2018 n'ont pas été suffisamment détaillées.

(7)

Le programme de stabilité du Portugal pour 2018 indique que l'incidence budgétaire des incendies de forêt de grande ampleur survenus en 2017 a été substantielle, et fournit des données adéquates prouvant l'étendue et la nature de ces coûts budgétaires supplémentaires. Il ressort en particulier du programme de stabilité pour 2018 que le budget pour 2018 comprend des dépenses exceptionnelles s'élevant à environ 0,07 % du PIB, qui sont liées aux mesures préventives visant à protéger le territoire national contre les incendies de forêts. Le programme de stabilité pour 2018 définit les dépenses relatives à la gestion des situations d'urgence, classées parmi les mesures exceptionnelles, et à la prévention. En raison de la nature intégrée de ces dépenses et du lien direct avec les incendies de forêt de grande ampleur de 2017, le traitement spécifique des dépenses liées à la prévention des incendies de forêt pourrait être considéré comme relevant de la «clause de circonstance inhabituelle». D'après la Commission, les dépenses supplémentaires admissibles en 2018 s'élèvent à 0,07 % du PIB pour les mesures préventives. Les dispositions prévues à l'article 5, paragraphe 1, et à l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 couvrent ces dépenses supplémentaires, en ce sens que les incendies de forêt de grande ampleur sans précédent sont considérés comme des circonstances inhabituelles, que leur incidence pèse lourdement sur les finances publiques du Portugal et que le pays pourrait être autorisé à s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, sans que la viabilité ne soit compromise. Une évaluation finale, incluant les montants admissibles, sera effectuée au printemps 2019 sur la base des données observées pour 2018, telles qu'elles ont été communiquées par les autorités portugaises.

(8)

Le 11 juillet 2017, le Conseil a recommandé au Portugal de s'assurer que le taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes (6) ne dépasse pas 0,1 % en 2018, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel d'au moins 0,6 % du PIB. Dans le même temps, il a été indiqué que l'évaluation des projets de plans budgétaires 2018 et l'évaluation ultérieure des résultats budgétaires de 2018 devraient tenir dûment compte de l'objectif consistant à parvenir à une orientation de la politique budgétaire contribuant à la fois à renforcer la reprise en cours et à garantir la viabilité des finances publiques. À la suite de l'évaluation de la vigueur de la reprise au Portugal, que la Commission a réalisée dans le cadre de son avis sur le projet de plan budgétaire 2018 du Portugal et qui prend dûment en considération les problèmes de viabilité budgétaire du pays, aucun élément supplémentaire à cet égard ne doit être pris en compte. D'après les prévisions du printemps 2018 de la Commission, le Portugal risque d'enregistrer un écart important par rapport à cet ajustement recommandé en 2018 et au cours des années 2017 et 2018 cumulées.

(9)

En 2019, compte tenu du ratio d'endettement du Portugal supérieur à 60 % du PIB et de l'écart de production de 1,3 % du PIB selon les projections, la matrice d'ajustement arrêtée d'un commun accord dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance exige que le taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 0,7 %, conformément à l'ajustement structurel de 0,6 % du PIB. Dans l'hypothèse de politiques inchangées, il existe un risque d'écart important en 2019 par rapport à l'ajustement demandé ainsi que pour les exercices 2018 et 2019 considérés conjointement. Parallèlement, le Portugal devrait respecter les dispositions transitoires en matière de dette en 2018 et en 2019. Dans l'ensemble, le Conseil estime que les mesures nécessaires devraient être prises, dès 2018, pour se conformer aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Il serait prudent d'utiliser des recettes exceptionnelles pour réduire davantage le ratio d'endettement de l'État.

(10)

La viabilité de la dette publique dépend d'un assainissement budgétaire durable au moyen d'une amélioration structurelle des finances publiques, à atteindre grâce à une perception plus rigoureuse des recettes et des contrôles des dépenses plus stricts. Afin de renforcer les contrôles des dépenses, il est essentiel d'appliquer de manière effective la loi sur le contrôle des engagements, de mettre en œuvre de manière stricte et en temps utile de la loi sur le cadre budgétaire ainsi que de procéder à un réexamen continu des dépenses et de consentir des efforts de rationalisation constants. La planification et l'exécution budgétaires restent un défi majeur, en particulier dans le secteur de la santé, dans lequel les retards de paiement (arriérés) sont toujours très élevés, ce qui met également en évidence des faiblesses dans le contrôle de la comptabilité et les pratiques de gestion. Pour un assainissement budgétaire durable, il convient de remédier aux coûts élevés et croissants du vieillissement de la population. À moyen terme, on estime que l'aggravation des risques budgétaires relatifs au vieillissement de la population sera liée essentiellement aux coûts de financement des pensions de retraite, tandis que les coûts liés à la santé exerceront une plus grande pression à long terme. Des mesures visant à améliorer la viabilité à moyen terme du système de retraite, associées à une stratégie globale visant à faire face aux coûts liés à la santé du vieillissement de la population, permettraient de remédier à ces risques.

(11)

Dans le même ordre d'idées, le contrôle des dépenses, la gestion de la dette et le renforcement de la viabilité financière globale des entreprises publiques pourraient contribuer substantiellement à l'amélioration structurelle des finances publiques. Même si le revenu net global affiche toujours des valeurs négatives, les résultats d'exploitation des entreprises publiques sont en général meilleurs ces dernières années, à l'exception du secteur de la santé, dans lequel ils se sont détériorés. Le montant total de la dette non consolidée des entreprises publiques incluses dans la sphère publique reste aussi élevé, se situant à 18,3 % du PIB à la fin de 2017. Des mesures visant à renforcer le contrôle des entreprises publiques sont en cours de déploiement, mais il reste à voir quelle sera leur incidence. Un plan de gestion et de recapitalisation de la dette pour les entreprises publiques, dont la mise en œuvre est en cours, devrait réduire l'endettement et les charges d'intérêts; les bonnes mesures d'incitation pourraient cependant être renforcées par la mise en place d'un cadre prévisible et transparent pour les transferts budgétaires limités.

(12)

La reprise sur le marché du travail portugais se poursuit, dans le prolongement du renforcement des performances économiques. L'économie a généré plus de 150 000 emplois supplémentaires en 2017 et le taux d'emploi (des personnes âgées de 20 à 64 ans) a augmenté à concurrence de 73,4 % en 2017, renouant avec les niveaux d'avant la crise. Le taux de chômage est en net recul et se situe désormais en dessous de la moyenne de la zone euro. Le taux de chômage à long terme a aussi baissé rapidement, même s'il demeure relativement élevé. Outre les politiques actuelles d'intervention sur le marché du travail, les exonérations de cotisations sociales et un modèle de service public de l'emploi proposant une aide personnalisée aux demandeurs d'emploi, le Portugal met également en place en 2018 des guichets uniques pour l'emploi. Cette initiative pourrait jouer un rôle majeur dans l'élargissement de la portée des mesures d'activation. Les indicateurs de pauvreté et d'inégalité se sont eux aussi encore améliorés. Le taux de «risque de pauvreté ou d'exclusion sociale» se rapproche de la moyenne de l'Union et la part de revenus des 20 % les plus pauvres est en hausse depuis 2015. Le niveau d'inégalités de revenus reste toutefois élevé. De plus, les transferts sociaux (à l'exclusion des pensions) visant à aider la population à sortir de la pauvreté sont peu efficaces, l'adéquation du régime de revenu minimum (bien qu'amélioré) reste limitée et l'accessibilité financière des logements est de plus en plus problématique pour les ménages à faibles revenus.

(13)

Malgré une hausse substantielle du nombre d'emplois à durée indéterminée en 2017, la proportion de travailleurs temporaires est restée stable à 22 %, demeurant l'une des plus élevées de l'Union. En 2017, quelque 82 % des travailleurs temporaires se trouvaient dans cette situation involontairement. Alors que de plus en plus de personnes passent d'un emploi temporaire à un emploi à durée indéterminée, les contrats temporaires restent la norme pour les chômeurs qui décrochent un emploi. De plus, l'écart salarial (déjà marqué) entre les travailleurs temporaires et ceux à durée indéterminée s'est creusé durant la crise. Les mesures visant à promouvoir la création d'emplois à durée indéterminée (le Contrato-Emprego, par exemple) et les exonérations de cotisations sociales en contrepartie de l'embauche de personnes appartenant à des groupes vulnérables se sont avérées efficaces, mais avaient une portée restreinte. Il est probable que certains aspects de la législation sur la protection de l'emploi et des procédures en justice contraignantes découragent encore l'embauche sous contrat à durée indéterminée. Cependant, aucune mesure n'est actuellement prévue pour revoir le cadre juridique applicable aux licenciements. Le gouvernement prévoit de prendre des mesures afin de remédier à la segmentation du marché du travail au moyen d'une discussion tripartite avec les partenaires sociaux.

(14)

Le niveau global de compétences de la population adulte reste parmi les plus faibles de l'Union, ce qui entrave le potentiel d'innovation et la compétitivité du pays. Celui-ci inclut les compétences numériques: en 2017, seuls 50 % des citoyens âgés de 16 à 74 ans possédaient des compétences numériques de base ou plus avancées (contre 57 % en moyenne dans l'Union). Des programmes sont déployés à cet égard (en particulier Qualifica et l'initiative nationale de promotion des compétences numériques Incode 2030), mais leur efficacité en ce qui concerne la mise à niveau des compétences de base (en calcul, en lecture et écriture, et dans le domaine du numérique) des travailleurs et, en définitive, l'accroissement de la productivité dépendront de la portée et de la qualité de la formation proposée, sans être limitée à la reconnaissance des compétences. Bien que certains éléments semblent indiquer que les récentes hausses du salaire minimal (correspondant à une augmentation cumulée de 18,3 % depuis 2014) n'ont pas porté préjudice au taux d'emploi des travailleurs peu qualifiés, la progression substantielle du nombre de travailleurs concernés, allant jusqu'à 20,4 % au troisième trimestre 2017, s'est traduite par une compression des salaires de plus en plus forte. Cette situation risque de réduire l'avantage salarial lié aux compétences, en particulier entre les travailleurs peu et moyennement qualifiés, les travailleurs peu qualifiés étant dès lors moins motivés à s'investir dans l'éducation et la formation. Le gouvernement surveille attentivement l'évolution du salaire minimum, en collaboration avec les partenaires sociaux.

(15)

Le décrochage scolaire reste plus élevé que la moyenne de l'Union, mais il suit une tendance à la baisse à long terme, en partie grâce aux mesures mises en place pour encourager la réussite scolaire et réduire les taux d'abandon. Les résultats scolaires continuent de s'améliorer, mais des problèmes d'équité se posent étant donné que les proportions d'élèves peu performants diffèrent considérablement entre les quartiles socio-économiques inférieur et supérieur. Le taux de réussite dans l'enseignement supérieur (pour la tranche des 30-34 ans) est passé de 34,6 % en 2016 à 33,9 % en 2017, largement en dessous de l'objectif national de 40 % d'ici à 2020. En dépit de l'employabilité élevée des diplômés en sciences, en ingénierie, en technologies et en mathématiques, peu d'étudiants sont embauchés dans ces domaines.

(16)

Malgré l'évolution favorable du système portugais de recherche et d'innovation ces dernières années, en particulier pour ce qui est de la quantité et de la qualité des ressources humaines et de la production scientifique, d'importants goulets d'étranglement continuent d'entraver la mise en place d'une culture et de conditions propices à un renforcement de la coopération entre les universités et les entreprises. Il s'agit notamment d'obstacles au transfert de connaissances et de technologies et à la commercialisation des résultats de recherche, ainsi que de plans de carrière dans la recherche qui ne motivent pas suffisamment les chercheurs à explorer les voies de la «recherche entrepreneuriale» et les possibilités de collaboration avec l'industrie. Une meilleure information et davantage de clarté sur la propriété intellectuelle dans le cadre de la relation entre les universités et les entreprises pourraient contribuer à la réduction du temps de réalisation des objectifs contractuels, à la conversion en valeur économique des connaissances scientifiques ainsi qu'au renforcement de leur potentiel économique.

(17)

Une stratégie globale visant à accélérer la réduction des actifs improductifs est en cours de mise en œuvre. Elle a contribué à limiter le ratio des prêts improductifs, le ramenant de 17,2 % des prêts bruts à la fin de 2016 à 13,3 % au quatrième trimestre de 2017. Les prêts improductifs aux entreprises sont au centre des préoccupations, puisqu'ils représentent environ deux tiers de l'encours total des prêts improductifs; le ratio de prêts improductifs aux entreprises reste élevé, s'établissant à 25,2 % des prêts bruts. Il est essentiel de remédier aux actifs de mauvaise qualité afin de libérer l'offre de crédit pour de nouveaux investissements et une croissance durable. Toutefois, les procédures d'insolvabilité et des marchés secondaires étroits pour les actifs de mauvaise qualité constituent toujours des entraves substantielles à la réduction du ratio de prêts improductifs. Même si les augmentations de capital, conjuguées aux efforts actuellement déployés pour limiter les coûts, ainsi qu'à de récentes évolutions favorables concernant les prêts non productifs, améliorent les perspectives du secteur financier, la rentabilité reste faible, l'exposition aux risques liés à la dette souveraine, élevée, et les coussins de fonds propres, réduits.

(18)

L'accès au financement reste un enjeu de taille pour l'économie portugaise. La difficulté d'obtenir un accès stable au financement, et notamment aux fonds propres, est considérée comme l'un des principaux obstacles auxquels sont confrontées les entreprises portugaises, difficulté encore exacerbée par les pressions en faveur du désendettement. En termes relatifs, les autres sources de financement restent sans grand intérêt. Ces dernières années, de nouveaux programmes et de nouvelles lignes de crédit ont été lancés, accompagnés de nouvelles simplifications dans l'environnement des entreprises, mais la situation peut encore être améliorée. Parallèlement, même s'ils sont en baisse, les prêts improductifs et l'endettement des entreprises se situent toujours à des niveaux élevés; des améliorations dans l'affectation des capitaux aux entreprises plus productives seraient une bonne chose pour l'environnement d'investissement.

(19)

Malgré les progrès réalisés dans l'introduction d'une simplification administrative pour les questions horizontales ayant une incidence sur la vie quotidienne des citoyens et des entreprises, des obstacles sectoriels d'ordre réglementaire et administratif entravent toujours les investissements et une affectation efficace des ressources. Une réorganisation des étapes des procédures, qui se traduirait par un raccourcissement des délais pour la prise de décisions, par une dérogation au principe de l'approbation tacite dans un nombre de cas très limité seulement et par le remplacement des régimes d'autorisation requérant la présentation de plusieurs documents par des «déclarations de responsables», fait partie des réformes sectorielles dont la nécessité se fait particulièrement sentir à cet égard. Les charges administratives dans le secteur de la construction devraient être ramenées à un niveau proportionnel aux coûts réels. Tandis que la concurrence dans le cadre de la passation de marchés demeure limitée, la version révisée du code des marchés publics vise à encourager la transparence, la concurrence et une meilleure gestion des marchés en question. La mise en œuvre des nouvelles règles devrait faire l'objet d'un suivi, notamment en ce qui concerne les effets des règles plus strictes sur le recours à l'attribution directe. Bien que le système judiciaire portugais continue d'améliorer son efficacité, la longueur des procédures devant les juridictions administratives est toujours problématique. Par ailleurs, la corruption et le manque de transparence sont toujours perçus par les entreprises comme des sujets de préoccupation. Même si les progrès en matière de répression de la corruption se sont poursuivis, les efforts consentis pour améliorer la culture de l'intégrité dans les institutions publiques n'ont pas donné de résultats suffisants jusqu'à présent.

(20)

Il y a eu peu de réformes réglementaires depuis le programme d'assistance financière, ce qui a stoppé, voire parfois inversé, les réformes convenues dans ce contexte. Il est interdit aux groupes de sociétés de fournir plusieurs services professionnels. Les arrêtés réglementant certains services professionnels, en particulier les services juridiques, sont moins ambitieux que la loi-cadre en ce qui concerne certains aspects décisifs, tels que la forme juridique, la structure de l'actionnariat, la gestion, la publicité et les pratiques pluridisciplinaires. Une réforme de l'agrément et de l'enregistrement des prestataires de services de construction n'a guère été complétée par un allégement des contrôles pour les services d'installation et des contrôles des bâtiments.

(21)

Dans le cadre du Semestre européen 2018, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique du Portugal, qu'elle a publiée dans son rapport 2018 sur ce pays. Elle a également évalué le programme de stabilité pour 2018, le programme national de réforme pour 2018, ainsi que les suites données aux recommandations adressées au Portugal les années précédentes. La Commission a tenu compte non seulement de leur pertinence dans l'optique d'une politique budgétaire et socio-économique viable au Portugal, mais aussi de la mesure dans laquelle elles sont conformes aux règles et orientations de l'Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l'Union par la contribution de cette dernière aux futures décisions nationales.

(22)

Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2018, et son avis (7) est pris en compte en particulier dans la recommandation figurant ci-dessous au point 1.

(23)

À la lumière des résultats du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme pour 2018 et le programme de stabilité pour 2018. Les recommandations figurant aux points 1 à 3 ci-après reflètent ses recommandations formulées en vertu de l'article 6 du règlement (UE) no 1176/2011,

1.

2.

3.