4.6.2010   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 146/18

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Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé du Royaume-Uni, qui couvre la période 2009/2010 à 2014/2015.

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Sous l'effet de la crise économique et financière qui a éclaté en 2007, faisant suite à plusieurs années de croissance vigoureuse, la production économique du Royaume-Uni a enregistré une baisse cumulée d'environ 6 %, pour n'amorcer qu'une modeste reprise au dernier trimestre 2009. Cette crise a été précédée, et en partie aggravée, par une période de hausse progressive du taux d'endettement des ménages et du secteur financier, qui a créé une dépendance importante et durable à l'égard des entrées nettes de capitaux. Devant l'extension de la crise, La Banque d'Angleterre a lancé un programme agressif comportant des baisses de taux d'intérêt, un soutien à la liquidité du secteur bancaire et, à partir de mars 2009, des mesures d'assouplissement monétaire quantitatif. Le gouvernement est aussi intervenu à grande échelle pour stabiliser le système financier, notamment par des injections massives de fonds propres, des garanties de dépôts et la fourniture d'une assurance contre les pertes sur actifs. Conformément au plan européen pour la relance économique, le gouvernement a mis en œuvre un vaste plan de relance budgétaire qui, se conjuguant au fonctionnement des stabilisateurs automatiques et aux répercussions sur les recettes des chutes de prix des actifs, a contribué à une forte détérioration des finances publiques. Cet affaiblissement de la viabilité des finances publiques britanniques a été aggravé par le fait que le solde primaire accusait déjà un important déficit structurel avant la crise, de sorte que lorsque celle-ci s'est amplifiée, le déficit nominal des administrations publiques a vite dépassé largement la valeur de référence de 3 % du PIB. C'est ainsi qu'une procédure de déficit excessif a été ouverte pour le Royaume-Uni le 8 juillet 2008 et que le Conseil, conformément à l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) a formulé le 2 décembre 2009 ses dernières recommandations en date, préconisant la correction de ce déficit pour 2014/2015 au plus tard. Les principaux défis que doit relever l'économie britannique dans les années à venir consistent: à stabiliser les finances publiques, dans le cadre des efforts déjà engagés par les ménages pour réduire l'encours de leur dette; à obtenir une offre de crédit suffisante de la part d'un système financier encore fragile, où de nombreux établissements de crédit ont réduit leur capacité de prêt; et à aider la production à privilégier davantage les biens exportables, afin d'améliorer durablement le solde extérieur.

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Bien qu'une part importante de la baisse du PIB effectif observée dans le contexte de la crise soit de nature conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté. En outre, la crise, en réduisant l'investissement et en restreignant l'accès au crédit, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme. Par ailleurs, l'impact de la crise économique accentue les effets négatifs du vieillissement démographique sur la production potentielle et sur la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles afin de soutenir la croissance potentielle. Pour le Royaume-Uni, en particulier, il est important d'engager des réformes visant à accroître les niveaux de qualifications et à augmenter la productivité.

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Le programme comporte deux scénarios macroéconomiques: un scénario principal et un scénario alternatif plus prudent, qui repose sur une croissance tendancielle inférieure d'un quart de point de pourcentage à celle du scénario principal. Les projections relatives aux finances publiques sont basées sur ce deuxième scénario, qui est considéré comme le scénario de référence pour l’évaluation du programme actualisé. Selon ce scénario, la croissance du PIB remonterait à 2 % en 2010/2011 et à 3,25 % par an entre 2011/2012 et 2014/2015. Or, si l'on se fonde sur les derniers chiffres, même ce scénario prudent, finalisé au début de décembre 2009, paraît maintenant reposer sur des hypothèses de croissance optimistes, en particulier pour les exercices 2010/2011 et 2011/2012 (2). Les projections en matière d'inflation paraissent réalistes. Le programme ne comporte pas de prévisions explicites sur les taux de change, et il table sur une contribution positive à la croissance du PIB de la balance commerciale, du cycle des stocks et, à partir de 2011, de la demande intérieure (notamment grâce à l'investissement fixe et aux dépenses des ménages). Ces hypothèses sont globalement plausibles. La contribution nette des échanges cadre avec les prévisions de la Commission, bien que leur solde net négatif au second semestre 2009 pèse négativement sur ces projections. Un ralentissement potentiel de la croissance du revenu disponible, dû entre autres au redressement insuffisant du marché du travail, et une nouvelle hausse du taux d'épargne des ménages, constituent deux risques de révision en baisse des dépenses des ménages.

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Le programme estime le déficit des administrations publiques pour 2009/10 à 12,7 % du PIB. Cette détérioration significative, par rapport au déficit de 6,8 % enregistré en 2008/09, est en grande partie liée à l'impact de la crise sur les finances publiques. La chute du ratio des recettes et la hausse du ratio des dépenses publiques en 2009/2010, après ajustement intégrant l'effet de dénominateur de la forte contraction du PIB nominal, auraient selon les estimations contribué pour environ 45 % et 55 % respectivement au creusement du déficit public. L'impact du repli de l'activité économique sur les finances publiques a été amplifié par le fait que la récession s'est accompagnée d'une grave crise sur les marchés financiers et le marché immobilier, qui constituaient jusqu'alors des sources de recettes importantes. En outre, un quart environ de l'accroissement du déficit en 2009/2010 est dû aux mesures de relance prises par le gouvernement dans le cadre du plan européen pour la relance économique, pour un montant total de 1,5 % du PIB, parallèlement à la décision de permettre aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement leur rôle pour soutenir l'économie. Il n'en reste pas moins que cette brutale détérioration des finances publiques a sérieusement compromis la marge de manœuvre dont dispose le Royaume-Uni pour mettre en œuvre une politique budgétaire plus souple tout en préservant la viabilité budgétaire, et impose une amélioration rapide de la situation budgétaire. Conformément à la stratégie de sortie préconisée par le Conseil, pour corriger le déficit excessif d'ici à 2014/15 et revenir à une situation viable des finances publiques, il est nécessaire d'opérer un nouveau resserrement budgétaire. La mise en œuvre des plans d'assainissement énoncés dans le programme contribuera à soutenir la viabilité à moyen terme et à améliorer la situation budgétaire.

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Selon le programme actualisé, le ratio de déficit des administrations publiques baisserait de 0,6 point de pourcentage (en glissement annuel) en 2010/2011, pour s'établir à 12,1 % du PIB. Cette modeste amélioration reposerait entièrement sur une augmentation des recettes, censées progresser de 6,5 % en termes nominaux, un tiers environ de cette hausse résultant du relèvement du taux de TVA, en janvier 2010, au niveau antérieur au plan de relance. En revanche, les dépenses publiques continueraient de croître à un rythme élevé, malgré un certain ralentissement, pour progresser d'environ 4,5 % en valeur nominale et de 2,25 % en valeur réelle par rapport à l'exercice précédent, mais sans modifier le ratio dépenses/PIB. Au total, les mesures discrétionnaires qui entreront en vigueur en 2010/2011, y compris celles annoncées dans le rapport de pré-budget 2008 remis en novembre 2008 et dans le budget 2009 présenté en avril 2009, permettront de réduire le déficit public d'environ 1,0 % du PIB. Le solde structurel, défini comme le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires, connaîtrait une amélioration encore plus modeste, de 0,25 % du PIB en 2010/2011. L'amélioration estimée du déficit budgétaire structurel est donc nettement inférieure à l'impact net des mesures discrétionnaires précitées, en raison d'effets liés à la composition des recettes, qui continuent de peser sur leur élasticité globale.

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Si le programme présente bien des plans d'assainissement budgétaire à compter de 2010/2011, cette mise à jour ne présente pas, en ce qui concerne la position budgétaire, d'objectif de moyen terme propre à remettre les finances publiques sur une trajectoire durable (3). Ceci n'est pas conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. La stratégie budgétaire à moyen terme du programme est nettement moins ambitieuse que ce que préconisait le Conseil dans sa recommandation du 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, et elle n'est pas conforme à la recommandation de ramener le déficit au-dessous de 3 % du PIB d'ici à 2014/2015.

Ainsi, en 2014/15, qui est la limite fixée au Royaume-Uni par la recommandation du Conseil pour ramener le déficit public au-dessous des 3 %, ce dernier se chiffrerait, selon les projections du programme, à 4,7 % du PIB. Entre 2010/2011 et 2014/2015, la réduction annuelle moyenne du déficit structurel, telle qu'elle a été recalculée par les services de la Commission selon la méthode commune, ne serait que de 1,0 % du PIB, c'est-à-dire — de point en deçà de ce que recommandait le Conseil en décembre 2009. La baisse de 7,5 points de pourcentage du ratio de déficit public entre 2011/2012 et 2014/2015 serait due pour environ 60 % aux mesures prévues pour freiner l'accroissement des dépenses. Durant ces années, les dépenses publiques primaires devraient augmenter d'environ 1,5 % par an en moyenne, ce qui correspond à une réduction en termes réels de 0,75 % par an. Près d'un quart de la baisse du ratio des dépenses entre 2011/2012 et 2014/2015 est dû à une réduction des dépenses d'investissement. Les mesures discrétionnaires d'accroissement des recettes, dont un taux maximal supplémentaire de l'impôt sur le revenu en avril 2010 et, à compter d'avril 2011, le relèvement prévu des taux de cotisations sociales, contribueraient pour 10 % environ à la réduction du déficit budgétaire à partir de 2011/2012, tandis que 30 % environ de la contraction du déficit nominal résulteraient de la reprise conjoncturelle escomptée par le programme. Le budget 2010, qui a été présenté le 24 mars 2010, prévoit un déficit estimé en 2009/2010 de 0,5 % du PIB inférieur à ce que prévoit le programme, le résultat meilleur que prévu contribuant à réduire le déficit dans les années à venir. Le budget a annoncé de nouvelles mesures de resserrement budgétaire équivalant à 0,1 % du PIB tout au long de la période de programmation et le déficit devrait atteindre 4,2 % du PIB en 2014/2015.

(8)

Les résultats budgétaires pourraient s’avérer moins bons que ne le prévoit le programme sur l'ensemble de la période considérée. Les prévisions des services de la Commission de l'automne 2009 annoncent en effet une croissance économique plus faible en 2010/2011 et 2011/2012, et toujours selon l'évaluation des services de la Commission, la croissance économique annuelle du Royaume-Uni entre 2012/2013 et 2014/2015 a peu de chances d'atteindre 3,25 % par an, comme le suppose le programme. Le contexte macroéconomique nettement favorable prévu par le programme fait peser des risques sur ses projections budgétaires.

Une croissance économique inférieure aux attentes, en 2011/2012 et au-delà, conduirait à un dépassement de l'objectif de déficit public visé par le programme. Certes, le programme d'assainissement à moyen terme du gouvernement repose en grande partie sur l'hypothèse d'une réduction massive et sans précédent des dépenses, mais pour la période allant de 2011/2012 à 2014/2015, cette hypothèse n'est pas encore étayée par une programmation détaillée des dépenses des différents services (cette programmation ne s'étend actuellement que jusqu'à la fin de l'exercice budgétaire 2010/2011). L'absence de plafonds précis de dépenses par service, en complément des hypothèses globales de dépenses du programme, est une source d'incertitude supplémentaire pour la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme du programme. Le net ralentissement de la croissance des dépenses à moyen terme visé par le programme impose des défis considérables en termes d'efficience et une révision de l'ensemble des priorités du secteur public. De manière générale, l'on peut s'attendre à des difficultés de mise en œuvre considérables, liées à cette restriction sans précédent des dépenses, qui devra se poursuivre pendant un certain temps. Le Royaume-Uni s'attend aussi à devoir faire face à d'importants passifs implicites, suite à ses interventions dans le secteur financier. Dans le cadre de son système de protection des actifs (Asset Protection Scheme — APS), le gouvernement a accepté d'assurer des actifs du secteur bancaire pour près de 20 % du PIB. Si de grandes incertitudes demeurent quant à l'ampleur du risque de défaillance lié aux prêts et investissements assurés, il n'en reste pas moins que le système pourrait entraîner un coût net pour le gouvernement si les coûts du soutien apporté par l'État n'étaient pas totalement récupérés par la suite. Cela pourrait ainsi ralentir le rythme de l'assainissement budgétaire.

(9)

La dette publique brute est estimée à environ 73 % du PIB en 2009/2010, contre 55,5 % sur l'exercice précédent. Cette hausse du ratio d'endettement en 2009/10 est due, pour environ trois cinquièmes, à l'important déficit primaire, et pour près de 3,75 points de pourcentage à un ajustement stocks-flux, consécutif à l'emprunt public destiné à financer des prises de participations dans le secteur bancaire et les prêts consentis à des établissements financiers commerciaux. Le ratio d'endettement devrait encore augmenter de 18,25 points de pourcentage entre 2010/2011 et 2014/2015. Pour cette dernière année, le programme prévoit une stabilisation de la dette aux alentours de 91,5 % du PIB, car les retombées de la forte croissance du PIB nominal devraient compenser l'accroissement de la dette publique lié au solde primaire (qui restera déficitaire jusqu'à la fin de la période de programmation) et aux paiements d'intérêts, (qui devraient passer de 2,25 % du PIB en 2009/2010 à près de 4 % en 2013/2014). Le ratio d'endettement est également soumis à un certain nombre d'aléas durant la période de programmation. Sur un plan positif, la vente des participations acquises dans les banques, dans le cadre des interventions de l'État dans le secteur financier, pourrait servir à réduire la dette publique. Les risques de détérioration qui pèsent sur le ratio d'endettement tiennent surtout à la probabilité d'enregistrer des déficits plus importants que prévu et à l'effet de dénominateur défavorable du PIB qui s'exercerait en cas de croissance réelle plus faible; certes, l'impact d'une possible augmentation des charges d'emprunt, sous l'effet de facteurs internationaux ou intérieurs, devrait être relativement limité, en raison de l'échéance moyenne relativement longue de la dette britannique, sans que cela ait pour autant d'effets positifs.

(10)

Les projections à moyen terme en matière de dette qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB ne retrouveront que progressivement les valeurs prévues avant la crise, et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise et qui intègrent l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle est mise en œuvre telle qu'elle est présentée et sans nouvelle inflexion des politiques, serait suffisante pour stabiliser le ratio de la dette d'ici à 2020.

(11)

Bien que l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique soit proche de la moyenne de l'UE, la situation budgétaire en 2009, telle qu'elle ressort des estimations du programme, suffit à compromettre la viabilité des finances publiques, même sans tenir compte de cet impact. La réalisation d'excédents primaires à moyen terme, conjuguée à des réformes structurelles, contribuerait à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, et qui ont été jugés élevés par la Commission dans son rapport 2009 sur la viabilité (4). Le ratio d'endettement brut est supérieur à la valeur de référence du traité sur toute la période de programmation.

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La loi de responsabilité budgétaire (Fiscal Responsibility Act — FRA) votée par le Parlement le 10 février 2010 arrête un programme budgétaire obligatoire pour les autorités britanniques. Elle définit un plan d'assainissement budgétaire (Fiscal Consolidation Plan — FCP) imposant au gouvernement «de réduire de moitié, sur quatre ans, le besoin de financement net du secteur public en proportion du PIB, par rapport au pic prévu pour 2009-2010. Dans les dispositions de droit dérivé prévues par la loi, le gouvernement fixe un objectif d'emprunt de 5,5 % pour cent du PIB maximum pour 2013-2014». Le FCP impose également au gouvernement «de réduire l'emprunt en proportion du PIB sur chacun des exercices de la période allant de 2009-2010 à 2015-2016, et de faire en sorte que la dette publique nette diminue en proportion du PIB en 2015-2016». Un contrôle plus précis des dépenses est effectué, dans le cadre d'un système de révisions pluriannuelles des dépenses, définissant des enveloppes de dépenses globales et un plafonnement, service par service, des dépenses prévisibles («departmental expenditure limits»). Or, les dépenses publiques n'ont pas toujours été suffisamment maîtrisées, puisqu'en moyenne, les dépenses effectives totales de 2002/2003 à 2008/2009 ont dépassé les plafonds initiaux fixés lors des exercices de révision des dépenses. La loi de responsabilité budgétaire impose aussi au gouvernement de «fournir une explication (au Parlement) si les objectifs ne sont pas respectés». Pour réduire le risque de dévier des objectifs, il serait utile de renforcer le mécanisme permettant d'en évaluer le réalisme, ainsi que d'un plan pour imprévus (à appliquer si les hypothèses et prévisions macroéconomiques retenues s'avèrent inexactes).

Plus généralement, si cette loi est un pas dans la bonne direction, le plan d'assainissement qu'elle propose est nettement moins ambitieux que ce que préconisait le Conseil dans sa recommandation du 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, et il n'est pas compatible avec l'objectif consistant à ramener le déficit au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2014/2015.

(13)

La hausse du ratio de dépenses publiques depuis 2000, qui s'est accentuée ces dernières années, souligne la nécessité d'accroître l'efficience et la rentabilité des dépenses publiques au Royaume-Uni. Sur les trois années de révision des dépenses couvertes par la Comprehensive Spending Review (CSR) de 2007 (de 2008/2009 à 2010/2011), le gouvernement britannique s'est engagé à réaliser des économies supplémentaires, basées sur des gains d'efficience, de l'ordre de 2,5 % du PIB. Environ un cinquième de ce montant correspond à des économies que le gouvernement projette de réaliser durant la période de mise en œuvre de la CSR 2007, suite aux résultats de son «programme d'efficience opérationnelle» (Operational Efficiency Programme — OEP) d'un an, qui a permis de conclure, après examen des dépenses de fonctionnement du secteur public, à la possibilité d'économiser 1 % du PIB par an d'ici à 2013/2014, par rapport à 2007/2008. L'évaluation du résultat de ces initiatives ambitieuses et bien conçues sera une étape essentielle pour en démontrer les effets concrets sur la qualité des finances publiques et limiter l'ampleur des dépenses. De ce point de vue, il y a lieu de se féliciter du projet du National Audit Office d'évaluer les économies résultant de la CSR 2007. En outre, l'importance accordée, dans le cadre du Public Value Programme, à l'obtention de gains d'efficience dans le secteur de la santé publique (environ 0,25 % du PIB par an d'ici à 2012/2013), semble particulièrement justifiée dans la mesure où depuis 2000, les dépenses du service de santé national (NHS) ont fortement augmenté, tandis que la productivité reculait, malgré les progrès accomplis en matière de soins.

(14)

Globalement, pour 2010/11, la stratégie budgétaire exposée dans le programme, et en particulier le fait que l'assainissement commence durant cet exercice, est conforme à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. En revanche, à partir de 2011/12, la stratégie budgétaire visée ne suit pas ces recommandations du Conseil. Plus précisément, même en s'en tenant aux projections du programme, en 2014/2015 (échéance fixée au Royaume-Uni par la recommandation du Conseil pour corriger son déficit excessif), le déficit public dépasserait nettement la valeur de référence de 3 % du PIB et atteindrait 4,7 % du PIB, un chiffre de surcroît soumis aux risques de détérioration mentionnés ci-dessus. En outre, les mesures annoncées dans le rapport du 9 décembre 2009 sur le pré-budget 2009 suite à la recommandation du Conseil impliquent pour la période de 2010/2011 à 2012/2013 un léger relâchement budgétaire par rapport aux plans annoncés en avril 2009 pour le budget 2009, ce qui n'est pas conforme à la recommandation du Conseil d'«évit[er] de nouvelles mesures contribuant à la détérioration des finances publiques». Entre 2010/2011 et 2014/2015, la réduction annuelle moyenne du déficit structurel, telles qu'elle a été recalculée par les services de la Commission selon la méthode commune, est estimée à 1,0 % du PIB, soit 0,75 point de moins que ce que recommandait le Conseil en décembre 2009. Compte tenu des projections du programme concernant la dette, et des risques mentionnés ci-dessus, la stratégie budgétaire pourrait ne pas suffire pour replacer le ratio dette/PIB sur une trajectoire descendante.

(15)

Du point de vue des prescriptions du code de conduite concernant la présentation et le contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes, tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (5). Dans les recommandations adressées au Royaume-Uni le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, visant à ce qu'il mette fin à sa situation de déficit excessif, le Conseil l'a aussi invité à rendre compte des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ses recommandations, en y consacrant un chapitre distinct de ses programmes de convergence actualisés. Le Royaume-Uni ne s'est pas totalement conformé à cette recommandation, bien que les informations figuraient dans le programme.

i)

à éviter toute nouvelle mesure contribuant à la détérioration des finances publiques en 2010/2011 et, si la croissance économique s'avère plus faible que prévu dans le programme, à faire en sorte que le déficit public pour 2010/2011 ne dépasse pas le déficit prévu dans le programme de janvier 2010, pour le cas où se concrétiseraient les risques liés au fait que le scénario macroéconomique du programme est plus favorable que celui sur lequel s'appuie la recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7;

ii)

à viser une réduction plus ambitieuse du déficit public tendant à le ramener, d'ici à 2014/2015 au plus tard, au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB inscrite dans le traité, notamment en intensifiant le rythme de l'effort budgétaire à partir de 2011/2012, conformément à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, et à saisir toutes les autres occasions éventuelles, notamment celles découlant d'une évolution plus favorable que prévu de la situation économique et des marchés, pour accélérer la réduction du ratio d'endettement brut de manière à le ramener plus rapidement vers la valeur de référence de 60 % du PIB, ce qui améliorerait aussi la viabilité à long terme des finances publiques;

iii)

à publier en 2010 les plafonds de dépenses détaillés par services sur lesquels s'appuient les projections globales de dépenses, au moins pour les trois années suivant l'exercice 2010/2011;

iv)

à mettre en œuvre les mesures d'économie prévues dans le «programme d'efficience opérationnelle» (Operational Efficiency Programme — OEP) et dans les autres initiatives visant à améliorer le rapport coût/efficacité du secteur public.