4.5.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 119/12

(1)

L'Irlande a exonéré des droits d’accise nationaux le fioul lourd utilisé dans la production d'alumine dans la région du Shannon à partir de 1983. L’Italie et la France ont accordé des exonérations similaires pour le fioul utilisé dans les usines situées en Sardaigne et dans la région de Gardanne à partir de 1993 et 1997 respectivement. L'article 6 de la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur les huiles minérales (2) fixait le taux minimal de l'accise sur le fioul lourd, que les États membres devaient appliquer à partir du 1er janvier 1993. Le Conseil a toutefois autorisé l'Irlande à exonérer du droit d'accise les huiles minérales utilisées pour la production d'alumine dans la région du Shannon, mesure ci-après dénommée «l'exonération irlandaise», par décisions:

(2)

Les décisions 97/425/CE, 1999/880/CE et 2001/224/CE, ainsi que les décisions 93/697/CE du Conseil, du 13 décembre 1993, autorisant certains États membres à appliquer ou à continuer à appliquer à certaines huiles minérales utilisées à des fins spécifiques des réductions ou des exonérations d'accise conformément à la procédure prévue à l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE (7) du Conseil, du 22 avril 1996, autorisant certains États membres à appliquer ou à continuer à appliquer à certaines huiles minérales utilisées à des fins spécifiques des réductions ou des exonérations d'accise selon la procédure prévue à l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE (8), et la décision 1999/255/CE du Conseil du 30 mars 1999 autorisant certains États membres, conformément à la directive 92/81/CEE, à appliquer ou à continuer à appliquer à certaines huiles minérales des réductions de taux d'accise ou des exonérations d'accises, et portant modification de la décision 97/425/CE (9), autorisaient des exonérations similaires pour les huiles minérales utilisées comme combustible pour la production d'alumine en Sardaigne, en Italie (ci-après dénommées «l'exonération italienne»).

(3)

Les décisions 97/425/CE, 1999/255/CE, 1999/880/CE et 2001/224/CE autorisaient également les exonérations en faveur des huiles minérales utilisées comme combustible pour la production d'alumine dans la région de Gardanne, en France (ci-après dénommées «l'exonération française»).

(4)

Aux termes du cinquième considérant de la décision 2001/224/CE du Conseil, celle-ci «ne préjuge pas de l'issue d'éventuelles procédures relatives aux distorsions de fonctionnement du marché unique qui pourraient être intentées notamment en vertu des articles 87 et 88 du traité. Elle ne dispense pas les États membres, conformément à l'article 88 du traité, de l'obligation de notifier à la Commission les aides d'État susceptibles d'être instituées». La décision 1999/880/CE du Conseil autorise les exonérations jusqu'au 31 décembre 2000. La décision 2001/224/CE du Conseil autorise les exonérations jusqu'au 31 décembre 2006.

(5)

La directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (10) abrogeait la directive 92/82/CEE au 31 décembre 2003. Aux termes de l'article 2, paragraphe 4, point b), de la directive 2003/96/CE du Conseil, la directive ne s’applique pas à certaines utilisations des produits énergétiques, et notamment aux produits énergétiques à double usage. Aux termes du deuxième tiret, l'utilisation de produits énergétiques pour la réduction chimique et l'électrolyse ainsi que dans les procédés métallurgiques est considérée comme un double usage. Par conséquent, depuis le 31 décembre 2003, date de mise en application de cette directive, il n'y a plus de taux minimal de l'accise sur le fioul lourd utilisé dans la production d'alumine.

(6)

Dès 1970, lorsqu'il n'y avait pas encore de production d'alumine en Irlande, l'Irish Industrial Development Authority et Aughinish Alumina Ltd (ci-après «Aughinish») ont discuté de la possibilité de récupérer les droits perçus sur les matières premières utilisées pour produire les biens destinés à l'exportation, conformément à la législation en vigueur à cette date. Il a été convenu que l'exonération s’appliquerait dans le cas où Aughinish établirait une usine en Irlande. Une modification majeure de la législation est entrée en vigueur en 1975. Aughinish a commencé cet investissement en 1982 et l'exonération a pris effet en 1983.

(7)

Par lettre du 28 janvier 1983, l'Irlande a informé la Commission de l'engagement donné à Aughinish et de sa mise en oeuvre prévue. Par lettre du 22 mars 1983, la Commission a répondu que «si l'aide ne doit être mise à exécution que maintenant, la Commission pourrait considérer la lettre du 28 janvier 1983 comme une notification au sens de l'article 93, paragraphe 3 [nouvel article 87, paragraphe 3] du traité». L'Irlande a confirmé que c'était bien le cas par lettre du 6 mai 1983. Aucune décision n'a été adoptée à la suite de cette correspondance.

(8)

Par lettres du 29 mai 1998 (D/52247) et du 2 juin 1998 (D/52261), la Commission a demandé des renseignements respectivement à l'Italie et à la France afin de vérifier si les exonérations accordées par ces deux pays relèveraient du champ d'application des articles 92 et 93 (nouveaux articles 87 et 88) du traité. La Commission a rappelé sa demande à l'Italie par lettre du 16 juin 1998 (D/52504), l'Italie a répondu par lettre du 20 juillet 1998 (enregistrée le 23 juillet 1998 sous le numéro A/35747). La France a demandé une prolongation du délai de réponse par lettre du 10 juillet 1998 (enregistrée le 13 juillet 1998 sous le numéro A/35402), qui lui a été accordée par lettre du 24 juillet 1998 (D/53163), et a répondu par lettre du 7 juillet 1998 (enregistrée le 11 août 1998 sous le numéro A/36167).

(9)

L'Irlande a fourni les estimations des aides accordées sur la base de l'exonération fiscale pour la période à compter de 1995 dans le cadre de ses rapports annuels destinés à la Commission sur toutes les aides d'État octroyées et ces montants figurent dans les rapports annuels sur les aides d'État. L'exonération accordée par l'Irlande a été mentionnée dans les notifications faites par l'Union européenne à l'Organisation mondiale du commerce conformément à l'article XVI:1 de l'accord général sur le commerce et les tarifs douaniers de 1994 et à l'article 25 de l'accord relatif aux subventions et aux mesures compensatoires pour les années 1997, 1998, 1999, 2000, 2001/2002 et 2003/2004 (11).

(10)

Par lettres du 17 juillet 2000 (D/53854, D/53855 et D/53856), la Commission a demandé respectivement à la France, à l'Irlande et à l'Italie de notifier les exonérations. La France a répondu par lettre du 4 septembre 2000 (enregistrée le 5 septembre 2000 sous le numéro A/37220). La Commission a rappelé sa demande à l'Irlande et à l'Italie, qu'elle a invitées, ainsi que la France, à lui fournir un complément d'informations par lettres du 27 septembre 2000 (D/54915, D/54911 et D/54914). L'Irlande a répondu par lettre du 18 octobre 2000 (enregistrée le 20 octobre 2000 sous le numéro A/38674). La Commission a rappelé ses demandes à l'Italie et à la France par lettres du 20 novembre 2000 (D/55707 et D/55708). L'Italie a répondu par lettre du 07 décembre 2000 (enregistrée le 13 décembre 2000 sous le numéro A/40512). La France a répondu par lettre du 8 décembre 2000 (enregistrée le 11 décembre 2000 sous le numéro A/40419). Ces dossiers ont été enregistrés sous les numéros NN22/2001 IR, NN 26/2001 IT et NN23/2001 FR respectivement.

(11)

Par décisions C(2001) 3296, C(2001) 3300 et C(2001) 3295 du 30 octobre 2001, la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard des exonérations. Elle a notifié ces décisions à l'Irlande, à l'Italie et à la France par lettres du 5 novembre 2001 (D/291995, D/291999 et D/292000). Ces décisions ont paru au Journal officiel des Communautés Européennes du 2 février 2002 (12). La Commission a reçu les observations suivantes de la part de tiers:

(12)

Toutes les parties, à l'exception d'Alcan, ont fait parvenir leurs observations dans le cadre des trois procédures. Ces observations ont été communiquées à l'Irlande, à l'Italie et à la France par lettres du 26 mars 2002 (D/51349, D/51555 et D/51559).

(13)

Après avoir demandé une prolongation du délai par télécopie du 1er décembre 2001 (enregistrée le 3 décembre 2001 sous le numéro A/39535), qui lui a été accordée par lettre du 7 décembre 2001 (D/55104), l'Irlande a commenté la décision de la Commission par lettre du 8 janvier 2002 [enregistrée le 11 janvier 2002 sous le numéro SG(2002)A/490]. La Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 18 février 2002 (D/50686). Après avoir demandé une prolongation du délai fixé pour la réponse par télécopie du 19 mars 2002, l'Irlande a répondu par lettre du 26 avril 2002 (enregistrée le 29 avril 2002 sous le numéro A/33141).

(14)

Après avoir demandé une prolongation du délai de réponse par lettre du 21 novembre 2001 (enregistrée le 23 novembre 2001 sous le numéro A/39207), qui lui a été accordée par lettre du 29 novembre 2001 (D/54945), la France a commenté la décision de la Commission par lettre du 12 février 2002 (enregistrée le 13 février 2002 sous le numéro A/31100).

(15)

L'Italie a commenté la décision de la Commission par lettre du 6 février 2002 (enregistrée le 12 février 2002 sous le numéro A/31091).

(16)

L'alumine est une poudre blanche principalement utilisée dans les fonderies pour produire de l'aluminium. Elle est extraite de la bauxite par un procédé de raffinage dont la dernière étape est la calcination. L'alumine calcinée est utilisée à plus de 90 % pour la fusion de l'aluminium. Le reste subit de nouvelles transformations et est utilisé dans des applications chimiques. Dans plusieurs décisions ayant trait à des concentrations (13), la Commission a constaté qu'il existait deux marchés de produits distincts, à savoir celui de l'alumine métallurgique (ci-après «AM») et celui de l'alumine chimique (ci-après «AC»). L'AC a une valeur ajoutée beaucoup plus élevée que l'AM. Alors que le marché géographique de la première est de dimension mondiale, celui de la seconde ne dépasse pas les frontières de l'Europe.

(17)

Les mesures visées par la présente décision consistent en exonérations totales du droit d'accise sur les huiles industrielles lourdes. Les législations nationales prévoient des exonérations pour les huiles minérales lourdes utilisées pour la production d'alumine sur tout le territoire des États membres considérés. Toutefois, tout au moins jusqu'à la mise en application de la directive 2003/96/CE, l'Irlande, la France et l'Italie devaient veiller à ce que cet avantage ne soit accordé que dans les régions indiquées dans les décisions du Conseil visées aux premier, deuxième et troisième considérants. La décision 2001/224/CE du Conseil autorisait les exonérations jusqu'à fin 2006. Les États membres intéressés n'ont pas indiqué s’ils souhaitaient une prolongation de l'exonération au-delà de 2006. Comme la directive 2003/96/CE n'est pas applicable aux huiles lourdes utilisées pour la production d'alumine, cette prolongation n'exigerait pas l'autorisation du Conseil. En 1999, les taux du droit d'accise normalement applicables en Irlande, en France et en Italie s’élevaient à 13,45 euros, 16,78 euros et 46,48 euros par tonne de fioul lourd respectivement, mais ces deux derniers taux ont été relevés par la suite.

(18)

Il n'existe qu'un seul producteur d'alumine dans chacun des États membres considérés.

(19)

Le bénéficiaire de l'exonération en Irlande est Aughinish. Cette société, située dans la région du Shannon, appartient maintenant au groupe Glencore, un groupe de ressources diversifiées présent dans le monde entier où il a des activités dans l'exploitation minière, la fonderie, le raffinage, la transformation et le commerce des minéraux et des métaux, des produits énergétiques et des produits agricoles. Le chiffre d'affaires de Glencore s’est élevé à 54,7 millions d'USD en 2003 (14).

(20)

Le bénéficiaire de l'exonération en Italie est la société Eurallumina, établie en Sardaigne. Depuis fin 1997, Eurallumina est une entreprise commune coopérative entre Comalco Ltd (56,2 %) et Glencore (43,8 %). Comalco vend plus de 820 000 tonnes de produits d'aluminium primaire par an; son chiffre d'affaires était de 256 millions d'USD en 2002. L'une de ses quatre fonderies d'aluminium est située dans la Communauté, à Anglesey au Royaume-Uni. Comalco est une filiale à 100 % du groupe Rio Tinto, qui a des activités d'exploration, d'exploitation minière et de transformation de ressources minérales dans le monde entier (15). L'usine sarde produit de l'aluminium pour le compte des parties à l'entreprise commune qui s’approvisionnent en proportion de leur part dans le consortium. Une partie de l'alumine produite (environ 25 %) est utilisée dans la fonderie d'aluminium primaire d'Alcoa, située à proximité, dont Eurallumina est le seul fournisseur.

(21)

Le bénéficiaire de l'exonération en France est Alcan, qui a racheté Pechiney, et notamment sa raffinerie d'alumine située dans la région de Gardanne, en 2003. Alcan est le deuxième producteur mondial d'aluminium primaire, avec un chiffre d'affaires de 25,7 millions d'USD en 2003 (16).

(22)

Les chiffres suivants ont été fournis pour l'année 1999:

(23)

Ces trois sociétés sont établies dans des régions où les investissements peuvent bénéficier d'aides régionales: dans les régions de Gardanne et du Shannon, les investissements peuvent bénéficier d'aides en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, tandis qu'en Sardaigne, les investissements peuvent bénéficier d'aides en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a). Jusqu'au 31 décembre 1999, les investissements dans la région du Shannon pouvaient bénéficier d'aides en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité.

(24)

Dans ses décisions d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de l'aide avec les lignes directrices communautaires concernant les aides d'État à finalité régionale (19), notamment à la lumière des règles régissant les aides au fonctionnement figurant dans ce texte.

(25)

La Commission avait également des doutes quant à la compatibilité des aides avec l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement de 1994 (20) et celui de 2001 (21).

(26)

Aughinish avance que le Conseil, en adoptant la décision 2001/224/CE, a pleinement tenu compte des questions d'aides d'État et que les exonérations n'entraîneraient pas de distorsions de la concurrence ni d'entraves au bon fonctionnement du marché intérieur.

(27)

Le maintien de l'exonération jusqu'au 31 décembre 2006 serait à la fois justifié et indispensable à sa survie.

(28)

La Commission n'a pas observé les exigences essentielles établies dans le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (22).

(29)

L'usine d'alumine d'Aughinish est située dans une région rurale sous-développée. Ses activités représentent une part notable de la production, de l'emploi et des recettes fiscales de la région. Plus de la moitié du tonnage transporté par l'estuaire du Shannon est directement liée à Aughinish. Cette société apporte environ 20 % du total de l'impôt foncier perçu par le Limerick County Council. Sur une base annuelle, l'usine dépense 70 millions d'euros en biens et services en Irlande, dont 70 % sur le plan local. Sa fermeture serait catastrophique pour l'économie locale.

(30)

À l'origine, l'exonération était considérée comme un élément crucial de la concurrence vu l'absence de sources d'énergie naturelles ou de produits de rechange aux huiles lourdes, tels que le gaz naturel, dans la région. Aughinish développe actuellement sa propre installation de cogénération, qui sera alimentée au gaz naturel. Essentiellement à cause du retard pris par la mise en place de l'infrastructure nécessaire pour transporter le gaz et l'électricité, Aughinish ne dispose pas d'autre source d'énergie que le fioul lourd jusqu'à 2006. Sans l'exonération, l'usine ne serait pas rentable et pourrait être acculée à la fermeture. Sans les assurances fournies initialement par l'Irlande, l'investissement n'aurait pas été réalisé dans ce pays, ni d'ailleurs dans la Communauté.

(31)

L'exonération a été notifiée en tant qu'aide d'État en 1983 et a reçu le statut d'aide existante au sens de l'article 1er, point b) du règlement (CE) no 659/1999.

(32)

Le Conseil a adopté la décision 2001/224/CE à l'unanimité sur la base d'une proposition de la Commission; il autorisait ainsi les exonérations jusqu'à décembre 2006.

(33)

La Commission doit respecter la confiance légitime des bénéficiaires.

(34)

En proposant et en adoptant la décision 2001/224/CE, la Commission et le Conseil avaient déjà estimé que les mesures étaient admissibles du point de vue de la concurrence, ainsi qu'il ressort des considérants de la décision et du libellé de l'article 8 de la directive 92/81/CEE sur lequel elle est fondée.

(35)

La concurrence n'en est pas faussée. Même avec l'exonération, Aughinish reste désavantagée par rapport à ses concurrents de l'Europe et du reste du monde. Comme cette société produit de l'alumine métallurgique, la concurrence n'est de toute façon pas faussée entre usines européennes produisant de l'alumine chimique. De surcroît, l'usine allemande utilise du gaz naturel, qui serait également exonéré du droit d'accise applicable aux autres consommateurs industriels de gaz en Allemagne. Plus fondamentalement, Aughinish ne s’est jamais considérée comme un concurrent direct d'autres producteurs européens d'alumine. Les producteurs de la Communauté sont en fait en concurrence avec des producteurs ailleurs dans le monde, et notamment en Australie. L'Europe ne dispose pas de gaz naturel bon marché, contrairement à l'Australie et à d'autres pays. Le pétrole est plus cher dans la Communauté à cause de l'obligation de brûler du pétrole à faible teneur en soufre, soit moins de 3 %. Depuis le 1er janvier 2003, c'est le pétrole à 1 % de soufre qui est obligatoire, ce qui a pour effet d'augmenter encore les prix du fioul et les autres coûts de production.

(36)

Aughinish fait également allusion à une certaine incohérence dans l'attitude de la Commission, qui a autorisé la prolongation d'un certain nombre d'allégements concernant la taxe qui autrement serait payable au titre du régime de l'écotaxe allemande (23).

(37)

Eurallumina invoque elle aussi le principe de confiance légitime; elle explique qu'elle a pris des engagements et réalisé des investissements dans son usine d'alumine en se fondant sur la décision 2001/224/CE. Elle a notamment passé commande et supporté des coûts pour l'installation d'un nouveau chargeur d'alumine et d'une nouvelle unité de caustification, afin d'agrandir le bassin de stockage de résidus de transformation, pour la modernisation de l'unité de digestion de la bauxite, ainsi que d'autres travaux mineurs. Elle a pris divers engagements envers la collectivité locale.

(38)

Sans l'exonération, l'usine ne serait pas rentable et devrait être fermée. Or, la fermeture ne modifierait ni n'améliorerait les échanges entre États membres puisque toutes les autres usines de la Communauté travaillent à pleine capacité.

(39)

En adoptant la décision 2001/224/CE, le Conseil a dûment tenu compte des aspects économiques et concurrentiels. Or, les circonstances n'ont pas changé depuis l'adoption de cette décision. La lex specialis fondée sur l'article 93 du traité prime la procédure de la lex generalis fondée sur les articles 87 et 88 du traité.

(40)

Si elle devait être réexaminée, la mesure en cause serait considérée comme compatible avec l'intérêt communautaire et les règles sur les aides d'État. Elle ne fausse ni la concurrence ni le fonctionnement du marché unique considéré. Les usines française et irlandaise bénéficient d'une exonération similaire, l'usine allemande utilise du gaz naturel également exonéré de l'accise et les usines espagnole et grecque ne sont pas vraiment en concurrence avec l'usine sarde, car l'essentiel de leur production est utilisé dans une fonderie d'aluminium voisine et le reste consiste principalement en alumine chimique, qui forme un marché distinct. L'usine grecque utilise de la bauxite d'extraction locale et ne doit donc pas supporter le coût du transport des matières premières. L'usine espagnole a récemment été cédée à Alcoa et on peut raisonnablement s’attendre à ce que le prix d'achat reflète les taux de l'accise applicable. L'usine britannique ne produit que de l'alumine chimique.

(41)

L'accise italienne est très élevée, beaucoup plus que le taux harmonisé et que les droits d'accise applicables ailleurs dans la Communauté.

(42)

L'exonération ne supprime que partiellement les désavantages dont l'usine sarde pâtit dans la concurrence sur le marché mondial.

(43)

L'usine est située dans une région défavorisée où l'aide au fonctionnement peut être autorisée sur la base du point 4.16 des lignes directrices sur les aides d'État à finalité régionale. Là où elle se trouve, Eurallumina n'a pas accès au méthane (principal composant du gaz naturel) et est donc fortement tributaire du fioul lourd. Elle n'a pas la possibilité de pratiquer la cogénération, qui réduirait les coûts d'environ 10 millions d'euros par an. La législation écologique italienne impose de surcroît un coût supplémentaire d'environ 8 millions d'euros par an.

(44)

L'usine a été créée à l'initiative des autorités italiennes avec une participation de la Communauté. Dans un premier temps, elle a bénéficié de prêts et d'aides, tous autorisés, mais ses activités se sont ensuite développées sans aide d'État importante, ni des autorités nationales ni de la Communauté.

(45)

De gros investissements ont récemment été réalisés pour assurer le respect des normes les plus restrictives et notamment des normes écologiques régionales.

(46)

Comme l'usine voisine d'Alcoa n’utilise que de l'alumine d'Eurallumina, la fermeture de l'usine d'alumine entraînerait celle de l'usine d'aluminium, ce qui provoquerait la perte de 1 900 emplois au total.

(47)

Faisant allusion à la concurrence mondiale, Alcan rappelle que l'exonération est essentiellement motivée par le fait qu'il s’agit d'un secteur à haute intensité énergétique.

(48)

Il s’agit d'investissements à long terme, à haute intensité de capital et très risqués. Un environnement fiscal et juridique stable est donc nécessaire.

(49)

Alcan s’est engagée pour plusieurs années à réaliser un programme d'investissement de grande ampleur. Les efforts continus qu'elle a fournis pour moderniser les installations et se préparer à l'avenir ont permis de maintenir 500 emplois directs dans une région économiquement sensible. La décision 2001/224/CE vient à l'appui des efforts déployés par l'usine pour maintenir sa position dans la concurrence. La révocation de l'exonération l'affaiblirait eu égard à la concurrence mondiale, qui se fait déjà nettement ressentir.

(50)

L'EAA est résolument opposée à toute mesure qui aurait des effets préjudiciables sur le marché de l'aluminium de la Communauté. Les usines d'alumine y travaillent à pleine capacité. Bien qu'elles soient parmi les plus efficaces sur le plan énergétique dans le monde, leur coût de production est plus élevé que ceux d'autres usines d'alumine du monde occidental. Les exonérations ne compensent que partiellement les désavantages des usines européennes par rapport à leurs concurrents mondiaux en ce qui concerne les matières premières, le transport, l'énergie et les normes écologiques. Les producteurs d'alumine européens ne satisfont actuellement pas la demande intérieure européenne et la révocation des exonérations se traduirait par un accroissement des importations d'autres parties du monde. Les producteurs d'aluminium européens n'auraient d'autre option que d'acheter de l'alumine de sources non européennes, ce qui aurait pour effet de compromettre la sécurité des approvisionnements pour l'industrie primaire.

(51)

La France considère que la décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité est superflue et dépourvue de fondement juridique. La nature et la portée juridique des décisions du Conseil ne sauraient dépendre de ce que leur base juridique est l'article 88, paragraphe 2, troisième alinéa du traité ou la directive 92/81/CEE. En tout état de cause, la France considère que l'exonération ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(52)

La France considère qu’il est significatif qu'aucune plainte pour distorsion de la concurrence n'ait été déposée, alors que les exonérations ont été accordées pour quatre ans.

(53)

L'Irlande rappelle l'historique de l'exonération et maintient qu'elle doit être considérée comme une aide existante. Les décisions du Conseil, comme les propositions de décision de la Commission, tenaient dûment compte des aspects concurrentiels. De surcroît, jusqu'à 1999, la région de Shannon relevait de l'objectif 1. Les bénéficiaires devraient pouvoir faire valoir le principe de confiance légitime.

(54)

Le gouvernement irlandais a demandé la dérogation au taux minimum du droit d'accise en 1992 pour le motif que l'usine était située dans une région relativement sous-développée et que, comme elle utilisait le fioul lourd comme source d'énergie, elle ne pouvait soutenir la concurrence des industries d'autres pays où les taux d'accise des huiles lourdes sont plus modérés et qui utilisent parfois aussi du gaz naturel ou d'autres sources d'énergie soumis à une taxe moins élevée ou non taxés.

(55)

L'Irlande avait confirmé qu'une nouvelle infrastructure de fourniture de gaz naturel pour desservir la région du Shannon serait réalisée pour octobre 2002 et qu'afin de changer de source d'énergie, Aughinish envisageait d'investir dans une installation de cogénération en utilisant cette nouvelle fourniture de gaz naturel.

(56)

L'Italie explique qu'Eurallumina paie 300 millions de LIT (150 000 euros) par an pour utiliser les appontements et les quais situés à proximité. Elle paie aussi environ 500 millions de LIT (250 000 euros) par an de taxe sur les déchets (600 LIT par tonne de boues rouges). De surcroît, à partir de 1974, les autorités régionales ont interdit l'élimination des résidus dans la Méditerranée, pratique toujours autorisée en France et en Grèce. Cette interdiction a entraîné des coûts élevés pour Eurallumina, soit 6 milliards de LIT (3 millions d'euros). Eu égard aux strictes limites d'émission (25 % au-dessous de la limite nationale pour le SOx), la société a dû investir dans une nouvelle technologie de désulfurisation à raison de 44 milliards de LIT (22 millions d'euros), ce qui entraîne un coût de fonctionnement supplémentaire de 6 milliards de LIT par an (3 millions d'euros), y compris les amortissements. En dépit de ces investissements, la société devra toujours acquitter 1,1 milliard de LIT (0,55 million d'euros) par an en taxes sur les émissions.

(57)

Comme l'encadrement juridique communautaire applicable à la taxation de l'énergie a été substantiellement modifié, après les décisions de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, par la directive 2003/96/CE, la présente décision finale ne porte que sur la période antérieure au 1er janvier 2004, date à laquelle la directive 2003/96/CE est devenue applicable.

(58)

Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(59)

Il est clair que les exonérations sont financées au moyen de ressources d'État puisque l'État renonce à un certain montant de revenus qu'il pourrait sinon collecter.

(60)

Les exonérations du droit d'accise réduisent le coût d'une matière première importante et confèrent donc un avantage à leurs bénéficiaires, qui se trouvent dans une situation financière plus favorable que d'autres entreprises qui utilisent des huiles minérales dans d'autres secteurs ou régions.

(61)

Dans leurs observations, les bénéficiaires et la France ont déclaré que les exonérations ne faussaient ni la concurrence ni le fonctionnement du marché unique, notamment parce que la Communauté est importateur net d'alumine, que les producteurs européens devaient soutenir la concurrence au niveau mondial et étaient défavorisés par le niveau élevé des prix de l'énergie et parce que mettre fin à ces exonérations n'améliorerait pas la situation du marché de l'alumine au niveau communautaire et réduirait la sécurité de l'approvisionnement en ressources primaires pour la production d'aluminium. Ils affirment que l'absence de distorsions de la concurrence est confirmée par le fait qu'aucun concurrent n'a commenté la décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2. Tous ces éléments ne modifient toutefois en rien l'appréciation exposée au considérant 60, mais confirment au contraire que les réductions des droits d'accise visaient explicitement à renforcer la compétitivité des bénéficiaires par rapport à leurs concurrents en réduisant leurs coûts. La Commission observe qu'il existe aussi une production d'alumine en Grèce, en Espagne, en Allemagne et en Hongrie (encore que ce dernier pays ne soit un État membre que depuis le 1er mai 2004).

(62)

L'alumine (AM et AC) fait l'objet d'un commerce entre États membres, tout comme l'aluminium, dont le marché est étroitement lié à celui de l'alumine. On peut donc présumer que l'aide affecte les échanges intracommunautaires et fausse ou menace de fausser la concurrence, même si une proportion importante de la production d'alumine est consommée dans des usines de production d'aluminium proches.

(63)

Les mesures qui ne favorisent pas certaines entreprises n'entrent pas dans la définition des aides d'État de l'article 87, paragraphe 1 mais, en l'absence de sélectivité, doivent être considérées comme des mesures générales. D'après la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes, les mesures générales (...) doivent effectivement être ouvertes à toutes les entreprises à des conditions égales et ne peuvent être réduites de fait dans leur application par exemple par le pouvoir discrétionnaire de l'État de les accorder ou par d'autres facteurs de nature à restreindre leur effet pratique. La Commission a expliqué la notion de mesures générales notamment dans un document de travail de ses services, qui a été discuté à la réunion du groupe de travail du Conseil le 14 novembre 2002. Elle y expose aussi les conditions dans lesquelles les aides sous la forme de mesures fiscales peuvent être jugées compatibles avec le marché commun. Le compte rendu de la réunion du Conseil du 27 octobre 2003, à laquelle la directive 2003/96/CE a été adoptée, renvoie expressément aux explications données lors de la réunion du groupe de travail du Conseil du 14 novembre 2002. Or, dans le cas d'espèce, les exonérations ne s’appliquent qu'à certaines sociétés productrices d'alumine et en pratique, chaque État membre considéré ne compte qu'un seul producteur d'alumine bénéficiant de l'exonération: Aughinish dans la région du Shannon, Eurallumina en Sardaigne et Alcan à Gardanne. Aussi longtemps que les décisions du Conseil étaient contraignantes, les exonérations étaient sélectives sur le plan régional parce que les décisions n'autorisaient les exonérations que dans certaines régions et les investisseurs potentiels qui souhaitaient faire des investissements dans la production d'alumine dans d'autres régions n'étaient pas assurés d'obtenir un traitement similaire. La sélection des régions est sans aucun rapport avec la logique interne des régimes fiscaux nationaux respectifs.

(64)

Avant que la directive 2003/96/CE ne devienne applicable, le droit communautaire obligeait les États membres en principe à imposer des droits d'accise sur les huiles minérales, si bien que les exonérations spécifiques, limitées à une production donnée et à des régions données, ne pouvaient être considérées comme justifiées par la nature et l'économie du système. Les arguments avancés par l'Irlande, la France et l'Italie pour défendre l'exonération pour la seule production d'alumine sont tirés des circonstances régnant sur les marchés en cause et sur celles de la production d'alumine dans les régions concernées. Ils ne sont pas tirés de la nature et de la logique des régimes fiscaux nationaux respectifs, car ces derniers devaient être conformes aux dispositions du droit communautaire. Par conséquent, les mesures accordées avant que la directive 2003/96/CE ne devienne applicable ne sont pas justifiées par la nature et l'économie générale du système et constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

(65)

L'aide accordée par la France et l'Italie sur la base des décisions du Conseil ne constitue pas une aide existante au sens de l'article 1, point b), du règlement (CE) no 659/1999 et l'aide accordée par l'Irlande ne constitue une aide existante que dans une certaine mesure. Tout d'abord, les aides n'existaient pas avant l'entrée en vigueur du traité dans les États membres considérés. La situation est parfaitement claire pour la France et l'Italie. En ce qui concerne l'Irlande, l'aide n'a pas été accordée avant l'adhésion de ce pays. En 1970, l'Industrial Development Authority (IDA) a écrit à Alcan que la législation irlandaise alors en vigueur prévoyait «a) l'importation de... fournitures opérationnelles hors taxes et b) l'exonération de la taxe nationale pour les matières premières destinées à la transformation et aux exportations». Elle ajoutait dans sa lettre (soulignement ajouté) «si je ne peux donner d'engagement formel qu'il n'y aura pas de modification de la législation, je pense qu'eu égard à l'importance vitale des exportations pour l'économie irlandaise, il n'est pas possible que la législation soit modifiée dans un avenir prévisible au détriment du projet Alcan». L'IDA poursuit en soulignant la réputation du gouvernement irlandais à cet égard. Ces termes ne sauraient être pris pour des engagements contraignants. D'autres assurances ont été données par lettre du 14 janvier 1974, soit après l'adhésion de l'Irlande. Les avantages fiscaux en vigueur en 1970 ont toutefois été substantiellement modifiés, voire abolis après l'adhésion et en 1980, un taux minimum de 1,53 IRL par hectolitre devait être acquitté sur les huiles lourdes utilisées à des fins autres que la combustion dans le moteur d'un véhicule automobile. L'exonération actuelle du droit d'accise perçue sur le fioul utilisé pour produire de l'alumine, qui s’écarte nettement par sa nature, sa forme et sa portée de la législation en vigueur en 1970, n'a été établie que par ordonnance du 12 mai 1983 et est applicable aux huiles minérales importées ou livrées à partir d'une raffinerie ou d'un entrepôt douanier à partir du 13 mai 1983. Par conséquent, ce droit a été établi bien après la date de mise en application du traité en Irlande. En outre, dans sa lettre du 6 mai 1983, l'Irlande a admis les arguments de la Commission selon lesquels l'aide était notifiable.

(66)

En deuxième lieu, ni la Commission ni le Conseil n'ont jamais analysé ni autorisé les mesures en cause sur la base des règles régissant les aides d'État.

(67)

En troisième lieu, l'aide ne peut être réputée autorisée par la Commission au sens de l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999. La France et l'Italie n'ont jamais notifié les mesures en cause. Par lettre du 6 mai 1983, l'Irlande a confirmé que l'aide était mise à exécution seulement à ce moment-là et que sa lettre à la Commission pouvait être considérée comme une notification aux fins de l'article 93, paragraphe 3 [nouvel article 88, paragraphe 3] du traité. Or, l'Irlande n'a jamais avisé préalablement la Commission, conformément à l'article 4, paragraphe 6, du règlement no 659/1999 du Conseil, de son intention de mettre l'aide à exécution. Bien au contraire, elle a mis la mesure à exécution une semaine seulement après sa lettre du 6 mai 1983 dans laquelle elle invitait la Commission à considérer l'aide comme notifiée. Par conséquent, la Commission estime que l'aide doit être considérée comme illégale au sens de l'article 1er, point f), du règlement (CE) no 659/1999. Les aides française et italienne ont elles aussi été mises à exécution sans attendre l'autorisation de la Commission, en violation de l'article 88, paragraphe 3 du traité. Les États membres ne peuvent invoquer les dispositions de l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999 à l'égard de ces aides. Bien que ce règlement ne soit entré en vigueur qu'en 1999, des règles similaires étaient déjà applicables avant cette date conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (24).

(68)

En quatrième lieu, les aides ne peuvent être considérées que partiellement comme des aides existantes au sens de l'article 15 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil. Cet article soumet les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l'aide à un délai de prescription de 10 ans, qui commence le jour où l'aide illégale est accordée. Dans le cas de l'Italie et de la France, ce délai a été interrompu par les lettres de la Commission des 29 mai 1998 et 2 juin 1998 (25). Dans le cas de l'Irlande, ce délai a été interrompu par la lettre de la Commission du 17 juillet 2000. Par conséquent, seule la mesure prise par l'Irlande doit être considérée comme une aide existante pour la période antérieure au 17 juillet 1990.

(69)

Enfin, l'article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999, cinquième tiret n'est pas applicable au cas d'espèce.

(70)

Par conséquent, aucune des situations prévues à l'article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil n'est applicable aux exonérations française et italienne, et ces mesures doivent être considérées comme des aides nouvelles. L'exonération irlandaise ne doit être considérée comme une aide nouvelle qu'à partir du 17 juillet 1990. La Commission a donc l'obligation et la compétence d'apprécier la compatibilité de l'aide nouvelle avec le marché commun en vertu de l'article 88 du traité. Les décisions du Conseil visées aux premiers, deuxième et troisième considérants et les directives 92/81/CEE et 2003/96/CE, qui n'ont pour objet que l'harmonisation fiscale, n'enlèvent rien à cette obligation et à cette compétence. Ces actes ne sauraient préjuger l'appréciation de la compatibilité sur la base des critères fixés à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité.

(71)

La Commission a examiné si les aides nouvelles accordées par l'Irlande, la France et l'Italie pouvaient bénéficier d'une exemption de l'interdiction des aides d'État établie à l'article 87, paragraphe 1, notamment à la lumière des règles régissant les aides pour la protection de l'environnement. Les aides accordées après le 3 février 2001 doivent être appréciées au regard de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001 conformément au point 82, point a) de cet encadrement. Les aides accordées entre le 10 mars 1994 et le 3 février 2001 doivent être appréciées au regard de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement de 1994. Pour la période antérieure au 10 mars 1994, c'est la pratique de la Commission, largement codifiée dans cet encadrement, qui est applicable.

(72)

Selon le point 3.4 de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement de 1994, les aides au fonctionnement ne peuvent être autorisées à titre exceptionnel que lorsqu'elles compensent les surcoûts de production par rapport aux coûts de production traditionnels. En outre, «un allégement temporaire de taxes écologiques nouvelles peut être autorisé lorsqu'il se révèle nécessaire pour compenser une perte de compétitivité, spécialement au niveau international. Un facteur supplémentaire à prendre en considération est la contrepartie exigée des entreprises en matière de réduction de leur pollution». Tout d'abord, les mesures ne se limitaient pas aux surcoûts de production. Deuxièmement, elles n'étaient pas non plus temporaires ni dégressives. De plus, les exonérations n'étaient pas directement subordonnées à des mesures à prendre par les bénéficiaires pour réduire leur pollution et, notamment, leur consommation d'énergie. C'est la raison pour laquelle il est permis de conclure que ces aides ne peuvent être jugées compatibles avec le marché commun sur la base de l'encadrement de 1994 ni sur la base de la pratique de la Commission antérieure au 10 mars 1994.

(73)

En ce qui concerne la période postérieure au 3 février 2001, la section E.3.2, points 47 à 52, de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001 établit les dispositions applicables à toutes les aides au fonctionnement sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes. Initialement, les droits d'accise sur les huiles minérales n'étaient pas conçus comme un instrument de politique de protection de l'environnement. Toutefois, l'une des caractéristiques que devrait normalement présenter une taxe pour être considérée comme une taxe environnementale serait que sa base taxable ait manifestement des effets négatifs sur l'environnement (26). Comme l'utilisation des huiles minérales a manifestement des effets négatifs sur l'environnement, les droits d'accise frappant ces produits peuvent être considérés comme des taxes environnementales.

(74)

Les droits d'accise sur les huiles minérales existaient dans les trois États membres destinataires de la présente décision avant l'institution des exonérations en cause et doivent donc être considérés comme des taxes existantes au sens du point 51.2 de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001. Ces droits d'accise ont toutefois un effet positif appréciable de protection de l'environnement au sens du point 51.2.a, parce qu'ils fournissent une incitation importante pour les producteurs à réduire leur consommation d'huiles minérales. Les droits d'accise considérés n'avaient peut-être pas un objet écologique explicite dès l'origine et les dérogations ont été décidées il y a plusieurs années, notamment en Irlande et en Italie, et de toute façon, dans les trois Etats membres, bien avant que l’encadrement des aides pour la protection de l'environnement de 2001 ne devienne applicable. C'est la raison pour laquelle la Commission estime que dans leur cas, il y a lieu de faire comme si elles avaient été décidées lors de l'adoption du droit d'accise. Par conséquent, conformément au point 51.2 de l'encadrement, les dispositions visées au point 51.1 peuvent être appliquées aux exonérations en cause dans la présente décision.

(75)

Dans leurs observations, les bénéficiaires ont fait valoir qu'ils avaient réalisé des investissements écologiques importants en contrepartie des exonérations. Il n'y a toutefois aucune preuve qu'ils aient conclu des accords avec les États membres considérés pour s’engager à atteindre des objectifs de protection de l'environnement pendant la période d'application des exonérations. Ces dernières n'étaient pas non plus assorties de conditions procurant le même effet que ces accords et engagements. Il apparaît du reste que les investissements écologiques n'allaient pas au-delà de ce qui était nécessaire pour respecter la législation ou de ce qui était faisable et économique sur le plan commercial. Par conséquent, les conditions d'application du point 51.1.a de l'encadrement de aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001 ne sont pas remplies et seules les dispositions du point 51.1.b sont applicables en l'espèce.

(76)

Jusqu'au 31 décembre 2003, les exonérations portaient sur une taxe communautaire, à savoir une taxe harmonisée sur la base de la directive 92/82/CE. Par conséquent, le point 51, paragraphe 1, point b, premier tiret, de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001 y est applicable. Selon cette disposition, une réduction peut être autorisée si le montant effectivement payé par les bénéficiaires après réduction reste supérieur au minimum communautaire. Or, les trois exonérations étaient totales. Tenant compte de l'impact positif sur l'environnement de la taxe mentionnée au considérant 73 de la présente décision, les mesures en cause ne peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun que si les bénéficiaires doivent payer un taux supérieur au minimum communautaire fixé par la directive 92/82/CE, qui, pour la période considérée, s’élevait à 13 euros par 1 000 kg. Par conséquent, seule l'exonération de la taxe au-delà du taux de 13,01 euros peut être considérée comme compatible avec le marché commun, tandis que l'exonération au-dessous de 13,01 euros constitue une aide incompatible.

(77)

Contrairement à ce qu'affirme Aughinish, cette appréciation n'est pas en contradiction avec la décision de la Commission sur l'écotaxe allemande (27), affaire dans laquelle la Commission avait appliqué les mêmes critères, prévus dans l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001, que dans le cas d'espèce. Les arguments avancés par les États membres, les bénéficiaires et l'EAA pendant la procédure formelle, et notamment ceux selon lesquels la concurrence ne serait pas faussée, méconnaissent l'existence d'échanges dans les secteurs de l'alumine et de l'aluminium et ne modifient en rien cette conclusion fondée sur l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement.

(78)

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité, qui vise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, la Commission observe que pour la dernière partie de la période pendant laquelle les exonérations ont été accordées, ce sont les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale de 1998 qui sont applicables. Aux termes du point 4.15 de ces lignes directrices, des aides au fonctionnement peuvent exceptionnellement être octroyées dans les régions bénéficiant de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), à condition qu'elles soient justifiées en fonction de leur contribution au développement régional et de leur nature et que leur niveau soit proportionnel au handicap qu'elles visent à pallier. Il incombe à l'État membre de démontrer l'existence des handicaps et d'en mesurer l'importance. Aux termes du point 4.17 des lignes directrices, les aides au fonctionnement doivent être limitées dans le temps et dégressives. Or, ces conditions ne sont pas remplies en l’espèce.

(79)

Gardanne n'est pas une région pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a) et cette dérogation n'est donc pas applicable à l'exonération française. La Sardaigne est une région pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a). La région du Shannon pouvait bénéficier de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), jusqu'à la révision de la carte des aides régionales en 1999. À titre transitoire, des aides régionales au fonctionnement dans cette région pourraient exceptionnellement être autorisées jusqu'à fin 2001.

(80)

Dans ses décisions d'ouvrir la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité (28), la Commission exprimait des doutes quant à la compatibilité des aides avec le marché commun en application de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité. Les autorités italiennes et irlandaises n'ont pas avancé d'éléments pour dissiper ces doutes; elles n'ont pas démontré l'existence de handicaps particuliers ni mesuré leur importance afin de justifier l'octroi d'aides au fonctionnement. Le niveau élevé des prix de l'énergie et la concurrence d'importations des pays tiers, en particulier, n'ont pas de caractère régional. Même si l'absence de gaz naturel représentait un handicap régional particulier dans les régions considérées, ce qui n'a pas été établi, l'Irlande et l'Italie n'en ont pas mesuré l'importance afin de justifier le niveau de l'aide. La législation italienne qui, selon Eurallumina, entraîne des coûts supplémentaires, peut partiellement avoir un caractère régional, du fait que la Sardaigne a été déclarée région à haut risque de crise écologique, mais ne peut être considérée en général comme un handicap particulier pour cette région. En tout état de cause, il apparaît que les exonérations en question ne sont ni temporaires ni dégressives comme l'exige l'encadrement. C'est la raison pour laquelle l'aide ne peut être considérée comme compatible avec le marché commun au motif qu'elle facilite le développement de certaines régions.

(81)

En ce qui concerne la période antérieure au moment où les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale sont devenues applicables, les mêmes remarques peuvent être faites. Il convient de noter notamment que l'Irlande a écrit en 1983 qu'elle veillerait au plein respect des limites fixées dans les principes de coordination des régimes d'aides à finalité régionale de 1978 (29). Il est clair que les règles énoncées dans ce document ne peuvent justifier l'octroi d'aides continues jusqu'aux années 90 et l'Irlande n'a pas produit de rapports de surveillance montrant que l'aide serait restée au-dessous des intensités d'aides applicables à ce moment-là. Ces règles confirment en outre la position défavorable de la Commission en ce qui concerne la compatibilité des aides au fonctionnement avec le marché commun. De plus, lorsqu'elle a adopté les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale en 1998, la Commission a également proposé des mesures utiles à prendre par les États membres pour rendre leurs mesures conformes aux nouvelles règles et les a invités à lui fournir une liste de toutes les mesures qui resteraient applicables. Or, aucune des mesures en cause ne figure dans de telles listes.

(82)

La Commission a examiné si les dérogations établies à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité étaient applicables aux aides nouvelles.

(83)

Les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité pourraient servir de base pour justifier la compatibilité de l'aide avec le marché commun. Toutefois, l'aide n'a pas de caractère social et n'est pas octroyée à des consommateurs individuels, ne remédie pas à des dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires et n'est pas nécessaire pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l'Allemagne. Par conséquent, l'article 87, paragraphe 2 n'est pas applicable dans le cas d'espèce.

(84)

Les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), du traité en faveur des aides destinées à promouvoir des projets importants d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre et des aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine ne sont évidemment pas applicables dans le cas d'espèce. L'Irlande, l'Italie et la France n'ont d'ailleurs pas tenté de justifier les aides sur la base de l'une quelconque de ces dispositions.

(85)

En ce qui concerne la première partie de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, à savoir les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, l'aide en cause n'a pas pour objectif la recherche et le développement, des investissements effectués par de petites et moyennes entreprises ou le sauvetage ou la restructuration des bénéficiaires ni aucun autre objectif justifiant l'application de cette disposition et permettant à la Commission de déclarer l'aide compatible. La deuxième partie de l'article 87, paragraphe 3, point c), qui vise les aides à faciliter le développement de certaines régions économiques, s’applique au site de Gardanne, mais elle ne permet pas aux États membres d'accorder des aides au fonctionnement (voir point 4.15 des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale).

(86)

Comme il n'y a pas d'autres raisons de considérer l'aide comme compatible avec le marché commun, la seule aide qui puisse être jugée compatible avec le marché commun est la partie de cette aide qui est conforme à l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement, ainsi qu'il est précisé au considérant 76.

(87)

Depuis que la directive 2003/96/CE est devenue applicable, les produits énergétiques à double usage et les produits énergétiques destinés à des usages autres que ceux de carburant ou de combustible, ainsi que les procédés minéralogiques, n'entrent pas dans son champ d'application et les États membres peuvent décider de taxer ou de ne pas taxer ces usages. Une exonération de ces utilisations de l'énergie peut en effet constituer une mesure générale qui ne comporte pas d'aides d'État si elles relèvent de la nature et de la logique du système fiscal national. Le considérant 22 de la directive 2003/96/CE indique que, «Les produits énergétiques doivent principalement être soumis à un cadre réglementaire communautaire lorsqu'ils sont utilisés comme carburant ou comme combustible. À cet égard, il est inhérent à la nature et à la logique de la fiscalité d'exclure du champ d'application de ce cadre les produits énergétiques à double usage ou utilisés autrement que comme combustibles ou carburants, ainsi que les procédés minéralogiques».

(88)

En outre, lors de l'adoption de la directive 2003/96/CE, le Conseil et la Commission ont déclaré en commun que «les produits énergétiques devraient principalement être régis par un cadre communautaire lorsqu'ils sont utilisés comme carburant ou comme combustible. On peut considérer qu'il est inhérent à la nature et à la logique de la fiscalité d'exclure du champ d'application de ce cadre les produits énergétiques à double usage ou utilisés autrement que comme combustibles ou carburants, ainsi que les procédés minéralogiques. Les États membres peuvent dès lors prendre des mesures pour imposer ou non ces utilisations ou pour appliquer une taxation totale ou partielle pour chaque utilisation. L'électricité utilisée de la même manière devrait bénéficier d'un traitement identique. De telles dérogations au système général, ou des différenciations au sein de ce système, justifiées par la nature et l'économie du régime fiscal, n'impliquent pas d'aides d'État» (30).

(89)

Or, dans le document de travail de ses services, visé au considérant 63, la Commission explique non seulement la notion de mesure générale, mais indique en outre que le projet de directive sur la taxation de l'énergie prévoit plusieurs options; il est donc impossible de déterminer à l'avance si les modalités d'application par les États membres donneront lieu à l'octroi d'aides d'État au sens de l'article 87. Le considérant 32 et l'article 26, paragraphe 2 de la directive 2003/96/CE rappellent donc aux États membres l'obligation qui leur est faite par l'article 88, paragraphe 3 du traité de notifier les aides d'État.

(90)

Dans le cas d'espèce, même après l'entrée en application de la directive 2003/96/CE, la Commission doute que les exonérations en question relèvent de la nature et de l'économie des régimes fiscaux nationaux. Elles paraissent hautement sélectives et ne s’appliquent qu'à l'utilisation d'huiles lourdes pour la production d'un seul produit, l'alumine. En outre, de fait, chacune ne profite qu'à une entreprise déterminée pour une usine située dans une région déterminée. Dans ce contexte, il serait toujours permis de considérer que les mesures en cause constituent des aides d'État.

(91)

Dans ce cas, la nouvelle situation juridique créée par la directive 2003/96/CE est également pertinente pour apprécier la compatibilité des mesures en cause avec le marché commun. Comme la taxation des produits énergétiques à double usage, des produits énergétiques destinés à des usages autres que ceux de carburant ou de combustible et des procédés minéralogiques n'entrent plus dans le champ des mesures communautaires harmonisées, les exonérations portent maintenant sur une taxe nationale imposée en l'absence de taxe communautaire au sens du point 51, paragraphe 1, point b, second tiret, de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001. Cette disposition fait obligation aux entreprises bénéficiaires de payer une partie significative de la taxe nationale. La raison en est de les inciter à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement, cela découle du libellé du point 51, paragraphe 1, point b, premier tiret de l'encadrement, qui autorise les réductions d'une taxe harmonisée si les bénéficiaires payent un montant supérieur au minimum communautaire «à un niveau tel qu'il incite les entreprises à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement». Cette disposition s’applique également lorsque la taxe nationale est nettement supérieure aux taxes comparables dans (certains) autres États membres, comme c'était le cas en Italie. Selon la pratique de la Commission, une part de 20 %, ou le minimum communautaire applicable aux utilisations de l'énergie qui n'entrent pas dans le champ d'application de la directive (15 euros par tonne), la valeur la plus faible étant retenue, peuvent en général être considérés comme une partie significative (31). Par conséquent, à ce stade, la Commission considère que seule l'exonération au-delà de 20 % de la taxe nationale ou au-delà de 15 euros par tonne, la valeur la plus faible étant retenue, peut être considérée comme compatible; l'exonération jusqu'à 20 % ou jusqu'à 15 euros par tonne constituerait alors une aide incompatible.

(92)

Comme les États membres et les parties intéressées n'ont pas eu l'occasion de présenter leurs observations sur la situation juridique créée par la directive 2003/93/CE, la Commission décide d'étendre la procédure formelle d'examen à l'égard de l'application des mesures depuis le 1er janvier 2004.

(93)

Aux termes de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999, en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission doit décider que l'État membre concerné doit prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire. La Commission ne doit pas exiger la récupération de l'aide si ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire.

(94)

Il convient d'examiner si, en l'espèce, un principe général de droit communautaire, tel que le principe de confiance légitime ou de sécurité juridique, pourrait être appliqué afin d'exclure la récupération de l'aide illégale et incompatible auprès des bénéficiaires.

(95)

En ce qui concerne la possibilité pour les bénéficiaires de se prévaloir du principe de confiance légitime pour éviter la récupération des aides illégales et incompatibles, il ressort de la jurisprudence que le juge communautaire a exclu que «le bénéficiaire d'une aide puisse avoir une confiance légitime dans la régularité d'une aide si celle-ci a été accordée en violation des dispositions relatives à la procédure de contrôle préalable des aides d'État, sauf circonstances exceptionnelles. En effet, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée ...» (32).

(96)

Toutes les décisions du Conseil visées aux premier, deuxième et troisième considérants de la présente décision se fondaient sur une proposition de la Commission. Or, on ne s’attendrait normalement pas à ce que la Commission soumette au Conseil des propositions incompatibles avec d'autres dispositions du traité sans mentionner cette possibilité, notamment lorsque les propositions portent sur une question très précise et visent un petit nombre de bénéficiaires, comme dans le cas d'espèce, et lorsque ces dispositions visent à éviter les distorsions de la concurrence dans la Communauté. Outre ces différents éléments relevant du principe de confiance légitime, on ne s’attendrait certainement pas à ce que la Commission propose au Conseil d'autoriser la prorogation d'une exonération existante si elle devait trouver dans cette dernière une aide incompatible avec le marché commun.

(97)

À l'exception de la décision 2001/224/CE, aucune des décisions visées aux premier, deuxième et troisième considérants de la présente décision ne mentionnait de contradiction possible avec les règles sur les aides d'État ni d'obligation de notification. De plus, le préambule de la décision 92/51/CEE du Conseil contient le passage suivant: «considérant que la Commission et tous les États membres admettent que toutes ces exonérations se justifient pour des raisons liées à des politiques spécifiques, qu'elles n'entraînent pas de distorsions de concurrence et qu'elles n'entravent pas le bon fonctionnement du marché intérieur». On retrouve le même libellé dans les décisions 93/697/CE et 96/273/CE. Les décisions 97/425/CE, 99/255/CE et 99/880/CE précisent que «la Commission examinera régulièrement les réductions ou les exonérations aux fins de garantir leur compatibilité avec le fonctionnement du marché intérieur et avec d'autres objectifs du traité» (soulignement ajouté). Il semble donc que l'un des éléments de la définition des aides d'État de l'article 87 du traité, à savoir qu'elles faussent la concurrence, soit absent. Le cinquième considérant de la décision 2001/224/CE établit pour la première fois que nonobstant l'autorisation donnée par le Conseil dans le cadre de la directive 92/81/CEE du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur les huiles minérales (33), les mesures nationales en cause, lorsqu'elles constituaient des aides d'État, devaient être notifiées à la Commission conformément à l'article 88, paragraphe 3 du traité CE. Néanmoins, eu égard aux différentes exonérations antérieures et au fait que la décision 2001/224/CE elle-même a été adoptée sur la base d'une proposition de la Commission, il subsistait une certaine ambiguïté pour les États membres et les bénéficiaires en l'absence d'autres interventions de la Commission au sujet des aides d'État.

(98)

En général, la Commission considère que dans le cas d'aides individuelles, il n'y a plus de confiance légitime qui tienne lorsque la Commission décide d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 du traité, que la décision est notifiée à l'État membre considéré et que ce dernier en informe le bénéficiaire. Les circonstances de l'espèce étaient toutefois exceptionnelles, car la Commission a fait naître et maintenu une certaine ambiguïté en soumettant des propositions au Conseil. De surcroît, elle ne peut établir si, et, le cas échéant, à quel moment les différents bénéficiaires ont effectivement été informés par les États membres de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen. Dans ces conditions, on ne peut exclure que les bénéficiaires aient pu se prévaloir du principe de confiance légitime jusqu'au 2 février 2002, lorsque les décisions de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 du traité à l'égard des exonérations ont été publiées au Journal officiel. À l'extrême limite, cette publication a éliminé toute incertitude quant au fait que les mesures en cause, si elles constituaient des aides d'État, devaient être autorisées par la Commission conformément à l'article 88 du traité.

(99)

Ordonner la récupération de l'aide incompatible dans les circonstances exceptionnelles de l'espèce pour la période jusqu'au 2 février 2002 violerait en outre le principe de sécurité juridique. Selon la jurisprudence, ce principe est violé lorsque la situation d'incertitude et de défaut de clarté a créé une situation de caractère équivoque qu'il appartenait à la Commission de clarifier avant de pouvoir prétendre entreprendre toute action visant à ordonner la restitution des aides déjà versées (34). Les circonstances de l'espèce ont effectivement créé une situation de caractère équivoque, non seulement pour le bénéficiaire, mais également pour les États membres, qui étaient fondés à se fier au libellé des décisions 92/510/CEE, 93/697/CE, 96/273/CE, 97/425/CE, 1999/255/CE 1999/880/CE et 2001/224/CE.

(100)

Pour conclure, il serait contraire aux principes généraux du droit communautaire de récupérer l'aide résultant des exonérations accordées jusqu'au 2 février 2002 auprès des bénéficiaires. L'Irlande, l'Italie et la France ne devraient donc pas être invitées à la récupérer.

(101)

Ainsi qu'il est expliqué au considérant 97, la Commission considère que les différentes exonérations antérieures et le fait que la décision 2001/224/CE elle-même a été adoptée sur la base d'une proposition de la Commission créaient une certaine ambiguïté. Toutefois, le renvoi aux règles sur les aides d'État est clair dans la décision 2001/224/CE et rappelait aux États membres leur obligation de notifier les aides d'État à la Commission afin que cette dernière puisse les apprécier sur la base de ces règles. En outre, avant d'adopter la décision 2001/224, la Commission avait invité à plusieurs reprises l'Irlande, la France et l'Italie à notifier les mesures en cause. La décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 a finalement confirmé ses doutes quant à l'existence ou à la compatibilité de l'aide. Par conséquent, la confiance légitime et toute situation d'incertitude juridique quant au fait que les mesures en cause, si elles constituaient des aides d'État, devaient être autorisées par la Commission conformément à l'article 88, ont cessé d'exister au plus tard le 2 février 2002, date à laquelle les décisions de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 du traité à l'égard des exonérations ont été publiées au Journal officiel.

(102)

Le fait que l'Irlande ait systématiquement fait rapport sur la mesure en cause à partir de 1995 et que cette aide ait figuré dans les rapports annuels de la Commission sur les aides d'État ne crée pas de confiance légitime pour la période à partir du 3 février 2002. Au contraire, cela confirme que les autorités irlandaises étaient bien conscientes du fait que la mesure présentait le caractère d'une aide d'État et qu'elles savaient aussi qu'elle n'avait jamais été autorisée sur la base des règles régissant les aides d'État. Faire rapport sur une mesure ne peut se substituer à l'obligation qui est faite aux États membres de notifier les aides d'État conformément à l'article 88, paragraphe 3 du traité. De plus, ces rapports mentionnent les montants des aides d'État accordées, que celles-ci soient ou non compatibles avec le marché commun. Les différents rapports annuels sur les aides d'État traitent du reste des aides sous forme d'exonérations fiscales en général, mais ne mentionnent pas spécifiquement l'aide en faveur de la production d'alumine. L'inclusion par la Commission de la mesure irlandaise dans ses notifications à l'Organisation mondiale du commerce ne crée pas de confiance légitime, car ces notifications sont faites dans un contexte juridique différent à des fins différentes.

(103)

Pour conclure, l'aide incompatible accordée du 3 février 2002 au 31 décembre 2003 devrait être récupérée puisqu'aucun principe général du droit communautaire ne peut être invoqué pour exclure la récupération.

(104)

Il est permis de conclure que les exonérations des droits d'accise sur les huiles minérales lourdes utilisées dans la production d'alumine par l'Irlande, la France et l'Italie jusqu'au 31 décembre 2003 constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1 du traité. L'aide accordée par l'Irlande avant le 17 juillet 1990 constitue une aide existante. L'aide accordée entre le 17 juillet 1990 et le 2 février 2002 est dans une large mesure incompatible avec le marché commun. Il ne convient toutefois pas d'en ordonner la récupération, car celle-ci serait contraire aux principes fondamentaux du droit communautaire.

(105)

Pour la période du 3 février 2002 au 31 décembre 2003, l'aide est partiellement incompatible avec le marché commun, car les bénéficiaires n'ont pas payé un taux supérieur au minimum communautaire. La partie de l'exonération qui dépasse le taux de 13,01 euros par 1 000 Kg pour cette période constitue donc une aide compatible. Le reste de l'aide constitue une aide incompatible.

(106)

L'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, prévoit que lorsque des décisions négatives sont prises dans des cas d’aide illégale, la Commission doit décider que l'État membre considéré prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès du bénéficiaire. Par conséquent, la France, l'Irlande et l'Italie devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide accordée depuis le 3 février 2002 auprès des bénéficiaires. À cet effet, la France, l'Irlande et l'Italie devraient inviter les bénéficiaires respectifs à rembourser l'aide dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. L'aide à récupérer devrait être majorée des intérêts courus conformément au règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (35).

(107)

La France, l'Irlande et l'Italie devraient transmettre à la Commission un formulaire ad hoc concernant l'état d'avancement de la procédure de récupération, en indiquant clairement les mesures concrètes prises pour obtenir une récupération immédiate et effective des aides. Elles doivent également lui soumettre, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, les documents prouvant que la récupération des aides illégales et incompatibles avec le marché commun est en cours auprès des bénéficiaires (comme, par exemple, les circulaires, les ordres de recouvrement émis, etc.).

(108)

Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission doute de la compatibilité avec le marché commun des exonérations du droit d'accise sur les huiles minérales lourdes utilisées dans la production d'alumine accordées par la France, l'Irlande et l'Italie depuis le 1er janvier 2004.

(109)

Par conséquent, sur la base de l'article 4, paragraphe 4 et de l'article 6 du règlement (CE) no 659/1999, la Commission décide d’ouvrir une procédure formelle d'examen au sujet de ces mesures pour la période suivant le 31 décembre 2003 et invite les autorités françaises, irlandaises et italiennes à présenter leurs observations et à fournir tout renseignement utile à l'appréciation de ces mesures, dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la présente décision. Des observations peuvent être présentées au sujet du caractère d'aides d'État de ces mesures, au sens de l'article 87, paragraphe 1 du traité CE, et de leur compatibilité avec le marché commun.

(110)

La Commission invite les autorités françaises, irlandaises et italiennes à transmettre sans délai une copie de la présente décision aux bénéficiaires des mesures en cause.

(111)

La Commission rappelle à la France, à l'Irlande et à l’Italie l'effet suspensif de l'article 88, paragraphe 3 du traité CE et attire leur attention sur l'article 14 du règlement (CE) no 659/1999, qui prévoit que toute aide illégale pourra être récupérée auprès de son bénéficiaire.

(112)

La Commission avertit la France, l'Irlande et l’Italie qu'elle informera les intéressés par la publication de la présente décision au Journal officiel de l’Union européenne. Elle informera également les intéressés des pays de l'AELE signataires de l'accord EEE par la publication d'une communication dans le supplément EEE du Journal officiel de l'Union européenne, ainsi que l'autorité de surveillance de l'AELE, en leur adressant une copie de la présente décision. Toutes ces parties intéressées seront invitées à présenter leurs observations dans un délai d'un mois à compter de la date de cette publication,