18.1.2011   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 15/41

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Le sans-abrisme est une forme extrême de pauvreté et d'exclusion sociale et doit dès lors bénéficier d'une attention accrue dans le cadre de la stratégie de l'UE en faveur de la sécurité sociale et de l'intégration sociale. Un niveau élevé de sans-abrisme est indigne de l'Union européenne. L'année 2010, année européenne de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, représente le moment idéal pour sensibiliser davantage à ce problème persistant, qui risque de s'aggraver dans le contexte de la crise économique. Toute initiative visant à lutter contre ce phénomène serait évidemment à concevoir dans une perspective à long terme, bien au-delà de l'année 2010 et de la crise actuelle.

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Le Comité souligne l'importance du rôle des collectivités territoriales dans l'action pratique et énergique contre le sans-abrisme. Outre les responsabilités qu'elles exercent en la matière, les collectivités territoriales ont en effet une grande expérience et disposent souvent de méthodes et de programmes qui ont fait leurs preuves et qui sont axés tantôt sur des actions ponctuelles en amont et à court terme, tantôt sur des actions à long terme. Une répartition plus claire des compétences entre les différentes autorités et les différents niveaux en est d'autant plus nécessaire. Dans ce contexte, il convient également de rappeler que le problème du sans-abrisme peut toucher de manière particulièrement aiguë certaines régions d'un même pays ou certains pays. Il est dès lors nécessaire d'élaborer des mécanismes européens et nationaux permettant d'apporter une aide économique aux régions qui souffrent d'un niveau particulièrement élevé de sans-abrisme, notamment dans l'intérêt de la cohésion territoriale et sociale.

Rapporteur

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M. HULT, vice-président du conseil municipal d'Alingsås (Suède)

1.

Le Comité rappelle qu'il n'est pas possible de parvenir à la cohésion économique, sociale et territoriale - laquelle est l'une des pierres angulaires de l'UE – alors que certaines fractions de la population de l'UE sont sans abri et n'ont pas, dès lors, la possibilité de se développer sur le plan personnel et professionnel. Le Comité souligne que le sans-abrisme est un problème particulièrement grave s'agissant des enfants et des jeunes.

2.

Le sans-abrisme est une forme extrême de pauvreté et d'exclusion sociale et doit dès lors bénéficier d'une attention accrue dans le cadre de la stratégie de l'UE en faveur de la sécurité sociale et de l'intégration sociale. Un niveau élevé de sans-abrisme est indigne de l'Union européenne. L'année 2010, année européenne de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, représente le moment idéal pour sensibiliser davantage à ce problème persistant, qui risque de s'aggraver dans le contexte de la crise économique. Toute initiative visant à lutter contre ce phénomène serait évidemment à concevoir dans une perspective à long terme, bien au-delà de l'année 2010 et de la crise actuelle.

3.

Il convient d'aborder cette question en posant comme point de départ que les États membres de l'Union européenne se trouvent face à un problème commun. Le sans-abrisme touche les individus indépendamment de leur niveau d'instruction, de leur appartenance culturelle ou de leurs conditions économiques préalables et cela dans tous les États membres. Des mesures communes visant à prévenir et à diminuer le sans-abrisme sont dès lors nécessaires.

4.

Le sans-abrisme est à l'origine de graves tragédies personnelles et entraîne des coûts importants pour la société. Réduire le nombre de sans-abri permettrait de diminuer les dépenses sociales tout en augmentant le nombre des actifs dans la société, contribuant ainsi au développement de l'Europe.

5.

Le Comité souligne que le phénomène du sans-abrisme est le fruit d'un concours de circonstances et qu'il ne faut pas, par conséquent, le considérer comme étant engendré exclusivement par des problèmes personnels.

6.

Le Comité souligne que les causes du sans-abrisme résident dans un mélange de facteurs tels que le manque de logements à prix raisonnable, les bas salaires, l'abus d'alcool et de drogue et l'insuffisance de structures d'accueil pour les victimes de ces fléaux, une santé psychique précaire, la maladie, la violence domestique, le chômage, les difficultés relationnelles, la pauvreté, la remise en liberté et la réinsertion dans la société des détenus arrivés au terme de leur peine ainsi que les modifications et les réductions des aides publiques. Un autre élément qui revêt une grande importance est la manière dont les propriétaires perçoivent les sans-abri et la mesure dans laquelle ils peuvent contribuer à permettre à ces derniers d'accéder à un logement. Le succès de la lutte contre le sans-abrisme passe par une coordination et un arsenal de mesures diversifiées.

7.

De l'avis du Comité, il est nécessaire de mieux connaître les raisons de l'émergence du sans-abrisme et des mécanismes qui font que ce phénomène persiste. L'on disposerait ainsi d'une base permettant l'adoption de mesures politiques efficaces.

8.

Le Comité prend le sans-abrisme très au sérieux et estime qu'il y a lieu d'agir à plusieurs niveaux: prévention, sensibilisation de l'opinion publique, mais également mesures d'incitation à la construction de logements.

9.

Le Comité souligne l'importance du rôle des collectivités territoriales dans l'action pratique et énergique contre le sans-abrisme. Outre les responsabilités qu'elles exercent en la matière, les collectivités territoriales ont en effet une grande expérience et disposent souvent de méthodes et de programmes qui ont fait leurs preuves et qui sont axés tantôt sur des actions ponctuelles en amont et à court terme, tantôt sur des actions à long terme. Une répartition plus claire des compétences entre les différentes autorités et les différents niveaux en est d'autant plus nécessaire. Dans ce contexte, il convient également de rappeler que le problème du sans-abrisme peut toucher de manière particulièrement aiguë certaines régions d'un même pays ou certains pays. Il est dès lors nécessaire d'élaborer des mécanismes européens et nationaux permettant d'apporter une aide économique aux régions qui souffrent d'un niveau particulièrement élevé de sans-abrisme, notamment dans l'intérêt de la cohésion territoriale et sociale.

10.

Le Comité estime qu'une stratégie d'ensemble contre le sans-abrisme suppose que les institutions de l'Union européenne participent de manière plus active à l'élaboration et au suivi des mesures adoptées. Cela n'exclut nullement le respect du principe de subsidiarité ni la reconnaissance du rôle décisif des collectivités territoriales.

11.

Le Comité constate que les déclarations internationales et les législations nationales témoignent d'une volonté croissante de faire prendre conscience à l'opinion publique de l'importance du sans-abrisme en tant que problème de société. Plusieurs pays ont inscrit le droit au logement dans leur constitutions.

12.

Nombre des propositions et des mesures décrites dans le présent document se fondent sur cette importante base commune et sur les cadres existants. La conséquence en est que les dossiers les plus urgents concernant le sans-abrisme peuvent être traités sans qu'il soit nécessaire de créer de nouveaux instruments législatifs.

13.

Il n'existe pas de définition européenne commune du sans-abrisme; aussi le Comité souhaite-t-il inviter les États membres à utiliser, dans la mesure du possible, la typologie ETHOS (typologie européenne de l'exclusion liée au logement). L'on pourrait ainsi comparer plus facilement les situations dans les divers États membres et les résultats de différentes initiatives. Selon cette définition, l'on entend par sans-abrisme le fait:

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d'être sans toit (les personnes qui n'ont aucun refuge et dorment dehors);

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de ne pas avoir de logement (installations de logement occasionnel pour les personnes sans abri, asiles de nuit, autres formes de logement collectif destinées à certaines catégories de personnes, aide à la vie en collectivité, appartements supervisés et institutions);

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d'habiter un logement précaire (occupation d'un appartement sans la sécurité d'un contrat de bail ou hébergement chez des membres de la famille ou chez des amis en raison d'une pénurie de logements);

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d'habiter un logement inadéquat (loger dans un réduit, occuper un logement dénué d'installations sanitaires ou bien déclaré insalubre aux termes de la législation nationale, loger dans une caravane ou dans une cabane de camping qui n'est pas prévue pour servir de logement tout au long de l'année, et vivre dans la promiscuité).

14.

Le Comité estime que la lutte contre le sans-abrisme doit être l'une des priorités des mesures prises par l'UE dans le cadre de sa politique d'inclusion sociale. Il rappelle que le comité pour la protection sociale a déclaré 2009 Année du sans-abrisme et de l'exclusion du marché de logement. L'année 2010 en particulier, en tant qu'année européenne de la lutte contre la pauvreté, représente une excellente occasion pour une intensification des travaux en faveur de la lutte contre cette forme extrême d'exclusion qu'est le sans-abrisme.

15.

Des logements de bonne qualité à des prix abordables sont un bien primaire lié à la personne et un droit. Par conséquent, les États membres doivent mettre tout en œuvre et prendre toutes les mesures nécessaires pour aider l'ensemble des personnes à qui la législation nationale en donne le droit à se procurer un logement.

16.

Outre les conséquences sociales manifestes que comporte le sans-abrisme pour les personnes touchées par ce phénomène, il y a lieu également d'attirer l'attention sur les avantages socioéconomiques qu'il y a à ce qu'une personne dispose d'un logement et occupe un emploi.

17.

Le Comité souhaite attirer l'attention sur les coûts directs et indirects du sans-abrisme pour les collectivités territoriales des États membres. Les plus importants sont bien évidemment les coûts directs induits par le sans-abrisme sous forme de ressources générales ou particulières. Il y a lieu de mentionner en outre les pertes de recettes fiscales qui proviendraient de l'impôt sur le revenu dans le cas d'un emploi salarié. Pour résumer, le sans-abrisme freine le développement économique de nombreux pays et met en péril la société durable à long terme que nous souhaitons créer et qui figure notamment dans la stratégie Europe 2020.

18.

Les informations dont nous disposons sur les répercussions économiques font apparaître l'adoption d'un programme préventif comme particulièrement raisonnable au regard du coût global du sans-abrisme.

19.

Le Comité estime que les États membres doivent reconnaître l'importance de ce problème social et la nécessité de poursuivre et de renforcer les efforts entrepris. Une condition fondamentale pour progresser dans la lutte contre le sans-abrisme est de coordonner les efforts de tous les niveaux d'intervention (local, régional, national et interétatique).

20.

La principale difficulté de la lutte contre le sans-abrisme réside dans la diversité des politiques qu'il faut mobiliser et le partage des responsabilités entre différentes autorités publiques. Pour être efficace, la lutte contre le sans-abrisme doit effectivement comprendre, entre autres, la politique d'aménagement urbain, la construction de logement et la politique sociale, l'emploi et la santé, y compris la santé mentale. Il s'agit donc d'encourager les démarches contractuelles et territoriales entre les autorités responsables du financement des logements, celles qui délivrent les permis de construire et celles qui portent les dispositifs d'accompagnement social.

21.

Le Comité souligne que la prévention et les interventions ponctuelles à court terme doivent bénéficier, tout comme l'action à long terme, d'une attention accrue si l'on veut parvenir à une amélioration de la situation.

22.

De l'avis du Comité, l'état actuel des connaissances sur les causes du sans-abrisme ne permet pas d'élaborer des politiques qui tiennent pleinement compte de la grande hétérogénéité des personnes qui sont sans-abri et de la grande diversité des parcours qui peuvent conduire à la rue. Par ailleurs, les modalités de prise en charge de ces populations induisent souvent la répartition des individus en catégories artificielles fondée sur la présence des individus dans tel ou tel dispositif. Cet état de fait a des répercussions négatives sur la possibilité pour les sans-abri de participer activement à la vie de la société.

23.

Le Comité des régions considère qu'il s'agit désormais de dépasser cette vision en adoptant une approche humaine et personnalisée, fondée sur le parcours propre à chaque individu pour apporter des réponses adaptées. Cette approche implique que la mise en œuvre des actions de lutte contre le sans-abrisme soit conduite au plus près des populations concernées. Les collectivités territoriales ont donc un rôle essentiel à jouer.

24.

Le Comité des régions considère qu'il est donc nécessaire d'optimiser et de développer les outils statistiques. L'harmonisation des données au niveau européen doit être encouragée en prolongeant le travail engagé autour de la grille Ethos et plus généralement en soutenant les approches comparatives entre les différents États membres. Il s'agit également d'encourager la réforme des outils actuels pour privilégier les approches par parcours afin de prendre en compte les raisons qui ont conduit à la rue, qui engendrent des phénomènes de sortie-retour et qui contribuent à une résolution définitive du problème.

25.

Le Comité invite les collectivités territoriales à mettre en place une large coopération et à instaurer une coordination interinstitutionnelle dans les différents domaines afin d'améliorer les mesures d'ensemble ainsi que le suivi du sans-abrisme. Une coopération à long terme entre les collectivités territoriales, ainsi que des stratégies à long terme, s'imposent. Ensemble, elles peuvent éradiquer le problème et ses causes, car les mesures à court terme ou ponctuelles sont insuffisantes.

26.

De nombreux États membres ne disposent ni de données officielles fiables sur l'ampleur du sans-abrisme, ni de mesures efficaces pour lutter contre ce phénomène. Le Comité des régions invite les États membres à définir, par le biais d'une coopération au niveau de l'UE, une stratégie globale uniforme de lutte contre le sans-abrisme et à examiner si une telle stratégie possède bien la forme nécessaire pour réussir au niveau national.

27.

Avoir un logement à soi, bien primaire lié à la personne, est une condition fondamentale pour donner un repère à l'individu tant dans la société que sur le marché du travail. Le Comité des régions invite dès lors la Commission à étudier de plus près le principe du droit à un logement décent ainsi que la manière d'y parvenir.

28.

Le Comité considère qu'une action énergique est nécessaire pour lutter contre le sans-abrisme. Une prise de position politique commune contre le sans-abrisme est nécessaire si l'on veut créer la base nécessaire à une action future. Faute d'y parvenir, l'on court le risque d'un éparpillement des ressources et d'un manque de coordination. Les efforts qui ont été entrepris par de nombreuses collectivités territoriales doivent être poursuivis et étendus. Des modèles et des méthodes sont nécessaires pour lutter contre le sans-abrisme au niveau national et international. Les efforts généraux visant à alerter et à sensibiliser l'opinion publique revêtent également une grande importance pour une approche coordonnée.

29.

Le Comité souligne la nécessité de combattre l'opinion selon laquelle le problème du sans-abrisme est exclusivement le fait de l'individu. Il y a lieu d'établir une image plus nuancée des causes de ce phénomène et d'étudier le coût que représentent, en fin de compte, ses conséquences pour la société. Il appartient par conséquent à la Commission d'adopter des mesures propres à créer une image plus différenciée en la matière.

30.

Le Comité invite les collectivités territoriales à considérer le droit au logement comme un bien primaire lié à la personne et à participer à la recherche sur les causes, les conséquences et les coûts du sans-abrisme. Une meilleure connaissance du phénomène constituera une base pour les futures interventions et mesures de prévention et permettra ensuite d'évaluer l'efficacité des efforts entrepris.

31.

Le Comité est d'avis que les connaissances rassemblées jusqu'à présent sont peu et mal diffusées et sont mal utilisées par les pouvoirs publics. L'élaboration d'un plan ayant une approche stratégique plus marquée quant à la manière de mieux cibler l'information est nécessaire.

32.

Les arguments de nature économique en faveur de la lutte contre le sans-abrisme doivent être peaufinés. Il devrait être possible dans les années à venir d'élaborer plusieurs nouveaux rapports sur ce sujet. Une meilleure connaissance du problème pourrait servir de base aux travaux futurs.

33.

Le Comité propose l'élaboration au niveau de l'UE d'un système durable d'identification des bonnes pratiques. Il souligne avec force la nécessité pour les collectivités territoriales de procéder à des échanges de bonnes pratiques concernant les efforts de sensibilisation de l'opinion publique, les mesures de prévention, la formation du personnel et l'aide différenciée apportée à divers groupes de sans-abri.

34.

Le Comité accueille très favorablement les initiatives et les projets entrepris par les collectivités territoriales en matière de lutte contre le sans-abrisme, mais constate dans le même temps la nécessité d'intensifier les échanges de bonnes pratiques. Cette intensification peut se faire par le biais d'un programme d'échanges qualitatif de personnes travaillant directement dans le domaine du sans-abrisme dans les différents États membres. Ce programme devrait être doté de ressources financières suffisantes et pourrait donner lieu à l'émergence d'une nouvelle forme de service d'échange au sein de l'Union.

35.

Le Comité souligne la nécessité de mieux appréhender l'étendue et la structure du sans-abrisme en Europe. À titre d'exemple, il serait précieux de disposer de données ventilées en fonction du sexe, de l'âge, de la nationalité, de la situation sociale ainsi que d'autres indicateurs importants. Sans ces informations, il est difficile d'élaborer les stratégies économiques et sociales nécessaires pour vaincre le sans-abrisme. Le Comité recommande de baser les statistiques sur la définition du sans-abrisme donnée par la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA). Il présume que la Commission se verra rapidement attribuer cette tâche.

36.

Le Comité estime que le sans-abrisme, dès lors qu'il concerne un bien primaire lié à la personne, viole les droits fondamentaux de l'être humain et la dignité de l'individu ainsi que le droit de ce dernier à décider de son mode de vie. Le sans-abrisme menace de manière particulièrement grave les enfants qui n'ont souvent pas la possibilité d'agir sur leur situation. Il serait souhaitable dès lors que la Commission examine dans quelle mesure les États membres pourraient introduire au niveau national, sous une forme ou sous une autre, une garantie qui protégerait les enfants de moins de 18 ans contre le sans-abrisme. Il conviendrait d'examiner si les personnes handicapées ne devraient pas également être couvertes par ces dispositions.

37.

L'on ne saurait trop insister sur le fait que l'absence de logement est un problème en soi. Les bons résultats obtenus par l'initiative Housing First doivent avoir un plus grand impact, étant entendu que l'offre d'un logement doit aller de pair avec l'octroi aux sans-abri du soutien dont ils ont besoin pour affronter d'autres problèmes liés à leur situation.

38.

Il y a lieu d'entreprendre des actions et des campagnes d'information ciblées à l'intention des propriétaires de logements. Une conception commune de l'égale dignité de tous les êtres humains doit être l'un des éléments fondamentaux de la lutte contre le sans-abrisme. De même, il y a lieu d'insister sur le fait que les individus ont la volonté d'améliorer leur situation et souhaitent contribuer au développement de la société. Le rôle des propriétaires de logement dans la prévention du manque de logements est d'une importance capitale. Il faudrait créer des incitations spécifiques afin que des logements soient mis à la disposition des sans-abri.

39.

Le Comité insiste sur la nécessité d'améliorer la formation et les compétences des personnes qui travaillent avec les sans-abri. Dans les pays où les personnes travaillant dans les établissements d'enseignement, le système judiciaire, le secteur des soins de santé et le secteur hospitalier, le domaine psychologique, les services sociaux et la police ont reçu une formation spéciale, des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne l'intensification des efforts en amont contre le sans-abrisme. La prochaine période de programmation des fonds structurels devrait accorder davantage de ressources à cette question.

40.

Le Comité souligne l'importance du travail de prévention effectué par les collectivités territoriales, mais il convient également de trouver des solutions ponctuelles à court terme. Il faut qu'existe la possibilité de proposer un logement provisoire. En tout état de cause, il n'est pas acceptable que les sans-abri restent prisonniers du système des refuges. Certains pays ont adopté une stratégie visant à fermer tous les refuges publics destinés aux sans-abri. En lieu et place de ces refuges, les sans-abri se verront proposer des solutions sur mesure correspondant à leurs besoins. À cet égard, prévenir les expulsions revêt une importance fondamentale.

41.

Les collectivités territoriales doivent faire des progrès en ce qui concerne le soutien aux bénévoles. Le sans-abrisme est un problème structurel et politique qui exige un engagement de l'ensemble des pouvoirs publics, mais dans lequel le secteur du bénévolat joue un rôle important. Il y a lieu d'examiner dans quelle mesure l'Union peut contribuer à donner aux bénévoles un rôle plus important. Il conviendrait de saisir l'opportunité offerte par l'Année européenne du volontariat 2011 pour sensibiliser à cette question importante et explorer de nouvelles formes de coopération en la matière avec les organisations de volontaires.

42.

Le Comité préconise l'instauration au niveau de l'UE de programmes financiers spéciaux visant à renforcer les efforts entrepris contre le sans-abrisme au niveau national, local et régional et aussi à permettre d'élaborer des critères de qualité. Les échanges d'expérience doivent être encouragés afin d'optimiser les effets et l'utilisation des ressources. Le Comité préconise dès lors qu'à l'avenir, les fonds européens tiennent davantage compte de cette question.

43.

Le Comité propose de donner au niveau local et régional la possibilité de mettre en place des programmes visant à intégrer les sans-abri dans la société et dans la vie active en créant des structures conçues pour inciter les employeurs à leur donner du travail. De la même manière, les collectivités territoriales pourraient promouvoir l'intégration grâce à des actions de formation ayant pour but de donner aux sans-abri un point d'ancrage dans la société. Il faut donner une diffusion plus large aux cas de réussite en la matière.

44.

Il y a lieu de mettre en œuvre des mesures visant à informer et à diffuser l'information sur le sans-abrisme de manière plus structurée.

45.

Le Comité propose la création d'un Centre européen de lutte contre le sans-abrisme. Ce centre pourrait être l'organe de coordination qui fait tant défaut aujourd'hui. Sa principale tâche serait la coordination, mais il devrait aussi contribuer à l'amélioration des connaissances sur le sujet et à l'élaboration de stratégies communes. Le Comité invite la Commission européenne à examiner les possibilités de créer un organisme de ce genre, qui serait également chargé de dresser le bilan de la situation des sans-abri dans les États membres. Ce centre devrait être chargé en outre de coordonner et de soutenir les réformes dans les États membres, notamment par le biais de l'échange de bonnes pratiques. Enfin, le recours à la méthode ouverte de coordination permettrait d'apporter une valeur ajoutée considérable aux efforts consentis par l'Union dans le domaine de la protection sociale et de l'intégration.

46.

Le Comité fait remarquer que le sans-abrisme des femmes connaît une progression continue, et qu'il faut prendre en considération la situation particulièrement vulnérable des femmes sans-abri, dans ses dimensions socioéconomiques et d'emploi, et pour ce qui concerne les difficultés persistantes d'accès de ces femmes aux services. Cela exige une prise en compte spécifique de la part des États membres.