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Document 52018DC0010
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU actions to improve environmental compliance and governance
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale
COM/2018/010 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 18.1.2018
COM(2018) 10 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale
{SWD(2018) 10 final}
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale
1.Introduction et contexte
La présente communication expose un plan d’action visant à améliorer le respect de la législation environnementale de l’Union ainsi que la gouvernance environnementale. Le plan prévoit que la Commission coopère étroitement avec les États membres et les professionnels (inspecteurs, auditeurs, policiers et procureurs) afin de créer une culture intelligente et collaborative du respect des règles environnementales de l’UE sur des activités telles que la production industrielle, l’élimination des déchets et l’agriculture.
L’Union dispose déjà d’un vaste arsenal de législation environnementale consolidée. Toutefois, comme le souligne la Commission dans son examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 1 , l’application de cette législation se heurte à d’importants obstacles. Ces obstacles sont liés à des problèmes environnementaux persistants tels que la pollution diffuse de l’eau, la mauvaise qualité de l’air dans les zones urbaines, le traitement insuffisant des déchets et la disparition des espèces et des habitats. Par ailleurs, l’incidence des infractions environnementales est préoccupante 2 , et un nombre élevé de plaintes en rapport avec l’environnement ont été transmises à la Commission 3 et de nombreuses pétitions au Parlement européen. Les coûts de la non-application de la législation sont estimés à 50 milliards d’EUR par an 4 . Il est possible d’obtenir de nombreux avantages grâce à une meilleure application de la législation sans créer de nouvelles dispositions.
À cette fin, il faut notamment faire respecter les règles environnementales sur le terrain, à savoir veiller à ce que le secteur, les services publics, les propriétaires fonciers et autres «responsables» 5 s’acquittent des obligations environnementales qui leur incombent en ce qui concerne leurs activités. Ces obligations peuvent se présenter sous la forme d’interdictions, de prescriptions générales contraignantes, de permis et autres mesures mises en place pour protéger l’environnement, la santé publique et les besoins en ressources à long terme de la société.
L’insuffisance des mécanismes visant à garantir le respect de la législation et une gouvernance efficace au niveau national, régional et local est notamment à l’origine du défaut de mise en œuvre 6 . Ces mécanismes insuffisants constituent également un facteur de concurrence déloyale 7 et de préjudice économique (pertes de recettes fiscales) et sapent la confiance de la population dans l’efficacité de la législation de l’UE.
La présente communication vise à renforcer ces mécanismes. Elle complète la communication «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats» dans laquelle la Commission expose la manière dont elle compte redoubler d’efforts en matière d’application, de mise en œuvre et de contrôle de l’application du droit de l’Union en général 8 .
2.La nécessité de garantir le respect de la législation environnementale
Les États membres sont tenus de coopérer loyalement à la réalisation des objectifs de l’Union 9 . La Cour de justice s’est fondée sur cette exigence pour imposer aux autorités des États membres l’obligation de remédier aux conséquences illicites d’une violation du droit de l’Union 10 et l’obligation de garantir que les sanctions soient effectives, proportionnées et dissuasives 11 . Les États membres doivent donc être dotés des mécanismes appropriés pour garantir le respect des obligations établies par l’Union européenne.
Le non-respect peut se produire pour différentes raisons, notamment la confusion, la mauvaise compréhension ou la non-acceptation des règles, le manque d’investissement, l’opportunisme et la criminalité. L’impact sur l’environnement, la santé humaine et l’économie dépendra de la nature, de l’ampleur et de la durée des infractions.
Dans la pratique, les mécanismes visant à garantir le respect de la législation prévoient que les États membres utilisent trois grandes catégories d’intervention (ci-après désignées collectivement l’«assurance du respect de la législation environnementale»):
·la promotion du respect de la législation aide les responsables à se conformer à la législation par des moyens tels que les orientations, les «questions fréquemment posées» et les services d’assistance;
·le contrôle de la conformité identifie et qualifie le comportement des responsables et détecte et évalue tout cas de non-conformité, au moyen d’inspections environnementales et d’autres vérifications;
·le suivi et la répression reposent sur le droit administratif, le droit pénal et le droit civil pour mettre fin au comportement de non-respect, pour le décourager, le sanctionner et obtenir réparation ainsi que pour encourager le respect.
Ces interventions sont réalisées par différents types d’autorités des États membres. Les organismes exerçant des activités d’inspection effectuent généralement des contrôles de routine ou des contrôles ad hoc et encouragent le respect de la législation. Les agents de police et les ministères publics ont un rôle important à jouer dans les enquêtes et les poursuites en cas d’infractions graves. Plusieurs organismes peuvent être liés via une «chaîne d’assurance du respect de la législation environnementale», comme lorsque les inspecteurs, les agents des douanes, les policiers et les procureurs coopèrent en matière de collecte de preuves et de poursuites. Les organismes d’audit peuvent remplir une fonction très utile en examinant les problèmes de non-conformité généralisée ou le comportement de certaines autorités.
L’assurance du respect de la législation environnementale atténue le risque que certains responsables ne respectent pas les obligations qui leur incombent et que cela ait par conséquent des répercussions négatives sur l’état de l’eau, de l’air, de la biodiversité, de la santé humaine et de l’économie. À cette fin, les causes et les incidences du non-respect sont évaluées et une intervention combinant de manière adéquate les trois catégories susmentionnées est décidée pour influencer le comportement du responsable. La notion 12 a évolué au fil du temps grâce aux échanges avec les experts, par exemple des États membres, et les réseaux de professionnels 13 .
3.Défis
Les autorités des États membres chargées de garantir le respect de la législation environnementale doivent relever de nombreux défis, notamment:
·l’ampleur et la diversité des règles environnementales de l’Union régissant les activités ayant des incidences sur l’environnement,
·le fait qu’elles couvrent l’ensemble du territoire des États membres, aussi bien les zones rurales que les zones urbaines,
·l’existence de problèmes reconnus de pollution de l’eau et de l’air, d’élimination des déchets et de dégradation de l'environnement,
·les attentes des citoyens,
·le nombre et la diversité de ceux qui doivent respecter les règles en matière d’environnement,
·la très grande diversité des problèmes de conformité qui peuvent se présenter,
·les difficultés pour détecter et résoudre ces problèmes, en particulier la criminalité environnementale.
La capacité peut aussi être ajoutée à cette liste, étant donné que des compétences sont souvent attribuées à des organismes de plus petite taille ayant des ressources financières limitées, un personnel restreint ou des connaissances spécialisées insuffisantes 14 . Dans de nombreux États membres, les budgets affectés aux inspections environnementales ont stagné ou diminué en raison de la crise financière. Face à ces défis, même les grands organismes dotés de ressources suffisantes peuvent se heurter à des difficultés pour développer de manière indépendante des connaissances sur les meilleurs moyens de garantir le respect de la législation.
Les difficultés rencontrées par ces autorités ont donné lieu à une demande de différentes formes de soutien au niveau de l’Union et à l’émergence de ces différentes formes. Ces types de soutien sont résumés dans le tableau 1 ci-dessous, avec leurs avantages spécifiques.
Tableau 1: Formes de soutien pour garantir le respect de la législation environnementale et leurs avantages correspondants
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Type de soutien |
Avantages |
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Réseaux de l’Union européenne pour les professionnels |
Permettent aux professionnels d’échanger des connaissances et des expériences et de développer ensemble certaines des autres formes de soutien figurant dans le présent tableau |
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Évaluation au niveau de l’Union européenne des systèmes des États membres visant à garantir le respect de la législation environnementale |
Permet la comparaison et l’identification des points forts et des points faibles |
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Portails d’information à accès général sur l’assurance du respect de la législation |
Permettent d’apprendre, de partager les bonnes pratiques et de procéder facilement à des comparaisons et renforcent la transparence et l’obligation de rendre des comptes |
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Mécanismes pour faciliter la coopération, la coordination, le partage des connaissances et de l’expérience et la collaboration dans l’ensemble de l’Union et contributions d’autres États membres et autorités en ce qui concerne l’assurance du respect de la législation |
Permettent une plus grande efficacité grâce à la collaboration Permettent l’apprentissage de connaissances spécialisées qui ont été développées dans d’autres contextes |
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Conditionnalité au titre de la politique agricole commune (PAC) |
Contribue à garantir le respect des obligations environnementales par les agriculteurs |
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Informations et orientations sur les bonnes pratiques |
Permettent l’apprentissage des connaissances déjà acquises Réduisent la nécessité de développer des bonnes pratiques à partir de zéro (gains d’efficacité) |
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Programmes de formation, matériels de formation et orientations sur les compétences |
Permettent de développer et de maintenir les compétences |
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Accessibilité des sources de données générées dans l’Union, comme l’imagerie par satellite |
Augmente les possibilités de garantie du respect efficace de la législation |
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Soutien financier de l’Union européenne |
Aide les autorités chargées de garantir la conformité à mieux atteindre leurs objectifs |
Les inspecteurs, les policiers, les fonctionnaires des douanes, les procureurs, les juges et les auditeurs ont déjà constitué des réseaux distincts au niveau européen afin de partager et d’étoffer les connaissances sur l’assurance du respect de la législation 15 . Ces acteurs et d’autres intervenants constituent des exemples positifs des différents types de soutien résumés précédemment. Compte tenu des restrictions actuelles en ce qui concerne leur couverture et leur portée, ces exemples montrent comment il est possible de renforcer la gouvernance environnementale et le respect de la législation grâce à la contribution de la Commission 16 .
4.Justification des actions
La Commission a examiné une série d’options pour améliorer l’assurance du respect de la législation environnementale, y compris des mesures législatives, et a élaboré en 2014 un projet de rapport d’analyse d’impact pour éclairer sa prise de décision. Elle est parvenue à la conclusion qu’un plan d’action comportant des mesures de soutien ciblées pour répondre aux besoins pratiques est l’option la plus susceptible de donner des résultats dans plusieurs domaines prioritaires déjà à court terme.
La phase préparatoire, y compris la consultation des États membres et des réseaux de professionnels 17 , a confirmé la valeur des formes de soutien résumées dans le tableau 1 et a permis d’identifier des moyens de les renforcer et de concevoir de nouveaux outils. Les réseaux de professionnels ont souligné la valeur de l’échange d’expertise et d’une plus grande coordination des efforts dans tous les États membres. Ils ont attiré l’attention sur l’importance de la formation professionnelle et de la mise en commun efficace des connaissances. Les consultations ont également permis d’identifier plusieurs secteurs dans lesquels il existe une demande importante de matériel de référence relatif aux bonnes pratiques et de nouveaux outils. Elles ont révélé que la criminalité liée aux déchets et celle liée aux espèces sauvages méritaient une attention particulière. La politique agricole commune (PAC) pour la période 2014-2020 donne la priorité à la «gestion durable des ressources naturelles et à l’action pour le climat» grâce à plusieurs instruments politiques complémentaires, y compris la conditionnalité. Le document de travail des services de la Commission «Agriculture and sustainable water management in the EU» (l’agriculture et la gestion durable de l’eau dans l’Union européenne) 18 faisait déjà référence à l’initiative présentée ici comme offrant un moyen d’améliorer les systèmes nationaux visant à garantir le respect de la législation sur l’eau en ce qui concerne les activités agricoles. De même, le plan d’action de la Commission pour le milieu naturel, la population et l’économie 19 souligne qu’il est nécessaire d’assurer un meilleur respect de la législation 20 . Parmi les autres thèmes abordés dans le cadre des consultations figurent la contribution que la technologie peut apporter à la détection des cas de non-respect et le rôle important que les citoyens jouent dans la présentation de plaintes et d’observations aux autorités nationales. Certaines dispositions de la législation environnementale de l’UE en vigueur prévoient explicitement le rôle des lignes directrices ou orientations sur les inspections 21 , et il est temps d’engager les travaux à cette fin. Les travaux concernant les premiers rapports par pays sur l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l’UE ont montré qu'il est possible d’améliorer le retour d’information de la Commission aux États membres en ce qui concerne l’assurance du respect de la législation et d’autres aspects de l’administration publique. Enfin, les consultations ont mis en évidence la volonté d’engager un dialogue de haut niveau entre les professionnels dans le domaine de l’assurance du respect de la législation environnementale et les hauts fonctionnaires au sein des administrations chargées des questions environnementales.
5.Actions
Le plan d’action comprend neuf actions adaptées aux besoins susmentionnés identifiés au cours de la phase préparatoire. Elles sont résumées dans le tableau 2 22 .
Tableau 2: Aperçu des actions
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Nº |
Action |
Calendrier |
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1 |
Améliorer le déploiement de l’expertise en matière d’assurance du respect de la législation environnementale dans l’ensemble de l’Union au moyen d’évaluations par les pairs, d’actions conjointes en matière de contrôle de l’application, de visites visant à s’assurer du respect de la législation et de l’utilisation de l’instrument TAIEX-EIR Peer2Peer 23 |
2019 |
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2 |
Recenser les compétences professionnelles requises et les besoins en formation pour les inspecteurs de l’environnement et améliorer la coopération avec les professionnels et autres organismes promouvant l’excellence et dispensant des formations aux professionnels en matière d’assurance du respect de la législation aux niveaux national et européen |
2018 |
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3 |
Faciliter l’échange de bonnes pratiques, de supports et de matériels de référence, promouvoir des possibilités de financement pour garantir le respect de la législation environnementale et étudier la possibilité de mettre en place un portail plus vaste sur la mise en œuvre de la législation environnementale |
2019 |
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4 |
Élaborer un guide de bonnes pratiques sur les stratégies de lutte contre la criminalité environnementale et autres infractions connexes, en mettant l’accent en particulier sur les délits liés aux déchets et sur les atteintes à la faune et à la flore sauvages |
2019 |
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5 |
Élaborer un(des) guide(s) de bonnes pratiques en matière d’assurance du respect de la législation environnementale dans les zones rurales (en ce qui concerne le sol et l’eau) |
2019 |
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6 |
Élaborer des orientations techniques relatives aux inspections des installations de gestion de déchets de l’industrie extractive |
2018 |
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7 |
Élaborer des documents sur les bonnes pratiques concernant le traitement des plaintes en rapport avec l’environnement et l’engagement des citoyens au niveau des États membres, y compris dans le cadre des programmes scientifiques pour les citoyens et de la coopération avec les États membres pour échanger des bonnes pratiques en matière de mécanismes nationaux efficaces de traitement des plaintes concernant la législation environnementale de l’Union |
2019 |
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8 |
Renforcer la capacité et l’utilisation des renseignements géospatiaux pour l’assurance du respect de la législation et promouvoir des projets de bonnes pratiques (l’utilisation des données Copernicus, par exemple) |
2019 |
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9 |
Évaluer les systèmes nationaux visant à garantir le respect de la législation environnementale dans le cadre plus large de l’évaluation de la gouvernance et présenter régulièrement un retour d’information aux États membres, également dans le cadre de l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale |
2019 |
6.Renforcement de la coopération
D’une part, en tant que gardienne des traités, la Commission a un rôle essentiel à jouer pour garantir l’application intégrale et correcte de la législation environnementale de l’Union sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne. D’autre part, les États membres sont responsables au premier chef de la mise en œuvre correcte de la législation de l’Union. Le présent plan d’action contribuera à relever les défis auxquels les États membres doivent faire face et qui ont été mentionnés au début du document.
Afin de veiller à ce que ce plan d’action ait les résultats souhaités, les États membres sont invités à:
·faciliter la participation de leurs autorités à la coopération en réseau au niveau de l’Union;
·garantir que les bonnes pratiques recensées, en particulier celles liées à l’utilisation d’approches fondées sur les risques et à la transparence, soient adoptées et que les outils mis au point dans le cadre du plan d’action soient utilisés;
·faciliter la formation et le développement des compétences professionnelles;
·garantir le niveau de coopération et de coordination approprié entre les autorités chargées d’assurer le respect de la législation;
·garantir une répartition appropriée des ressources humaines et financières pour l’assurance du respect de la législation sur l’ensemble de leur territoire.
La Commission est aussi en train de constituer un groupe d’experts (le «forum sur le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale») 24 afin d’orienter le plan d’action et de permettre un échange de vues avec les hauts fonctionnaires des États membres sur la façon d’améliorer les aspects de la mise en œuvre relatifs à la conformité et à la gouvernance. Ce forum sera notamment composé de représentants des États membres et des réseaux de professionnels à l’échelle de l’Union, ainsi que des représentants du Conseil, du Parlement, du Comité des régions et du Comité économique et social européen invités à participer. La Commission s’attachera aussi à associer d’autres parties intéressées, y compris les ONG et les organisations professionnelles, et examinera le meilleur moyen d’y parvenir lors de la première réunion du forum sur le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale.
Les actions seront mises en œuvre dans le cadre d’un processus collaboratif associant non seulement le forum mais aussi les réseaux de professionnels. Les réseaux bénéficieront d’une aide pour faciliter leur collaboration. La Commission continuera également de les soutenir dans ce rôle plus large.
Les instruments de financement existants de l’Union européenne, tels que LIFE 25 et le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) 26 , peuvent offrir des moyens tangibles de soutenir différents types d’activités en matière d’assurance du respect de la législation et de gouvernance. Les États membres, les réseaux de professionnels et autres parties prenantes sont donc encouragés à en faire pleinement usage.
En élaborant le plan d’action, la Commission tiendra également compte des dimensions extérieure et planétaire majeures de la législation environnementale de l’Union, comme en témoigne la participation de l’Union à des conventions régionales et mondiales. Ainsi, la chaîne mondiale des échanges et la chaîne d’approvisionnement mondiale présentent un intérêt pour la gestion des déchets et la protection de la biodiversité. En effet, l’assurance du respect de la législation environnementale revêt une grande importance mondiale, étant donné qu’elle est nécessaire entre autres pour la réalisation des objectifs de développement durable. Renforcer cette assurance au sein de l’Europe permettra à l’Union de montrer l’exemple et d’être un partenaire efficace au niveau international.
7.Contrôle et suivi
Le présent plan d’action constituera la base d’un programme de travail glissant pour 2018-2019. Le programme sera réexaminé au cours de l’année 2019, et de nouvelles actions seront ajoutées si nécessaire, après consultation du forum sur le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale.
Le cadre d’évaluation envisagé (action 9) constituera une base pour examiner comment l’assurance du respect de la législation environnementale et l’administration publique progressent dans les États membres, permettra d’assurer le suivi dans le cadre de l’EIR et d’évaluer d’ici la fin du premier programme de travail si d’autres initiatives sont nécessaires dans ce domaine.
8.Conclusions
Le présent plan d’action répond à une demande de soutien pratique aux professionnels travaillant dans toute l’UE pour contribuer à améliorer l’assurance du respect de la législation et la gouvernance dans le domaine de l’environnement. Au-delà des avantages spécifiques déjà mentionnés, ce plan contribuera à établir collectivement une approche de l’Union plus cohérente pour faire face aux problèmes de conformité et de gouvernance dans le domaine de l’environnement. Les résultats devraient permettre aux professionnels: de mieux remédier aux infractions à la réglementation environnementale et à la concurrence déloyale ainsi qu’aux dommages qu’elles causent; de mieux aider les responsables à s’acquitter des obligations qui leur incombent; de mieux garantir la confiance du public dans l’assurance du respect de la législation, et dernier point mais non des moindres, de mieux protéger le patrimoine commun de l’Europe.