Affaire T‑296/20

(publication par extraits)

Amer Foz

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 18 mai 2022

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Droit de propriété – Droit d’exercer une activité économique – Détournement de pouvoir – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à un procès équitable – Détermination des critères d’inscription »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 35-40, 44, 45, 48, 49, 53)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Association avec le régime syrien – Lien avec une personne ou une entité visées par les mesures restrictives – Notions – Hypothèses de rattachements multiples simultanés

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, art. 27, § 1 et 2, a), et 28, § 1, 2, a), et 3, et annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, art. 15, § 1, a), 1 bis, a), et 1 ter, 2015/1828, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 43, 46, 82-94)

3. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Portée – Communication à l’intéressé au moyen d’une publication au Journal officiel – Admissibilité – Violation – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 52, § 1 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 56-59, 61-64)

4. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Droit à une audition formelle préalable – Absence

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir point 60)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Violation du droit d’être entendu – Absence

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 66-68, 70)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, art. 27, § 4, et 28, § 4, et annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 71-77, 154)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 96, 97, 101, 102, 104-106, 109-112)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds et des ressources économiques – Recours en annulation d’une personne liée à une personne ou une entité visée par une décision de gel des fonds – Répartition de la charge de la preuve – Décision fondée sur un faisceau d’indices – Admissibilité – Conditions

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, art. 27, § 2, b), et 28, § 2, b), et annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, art. 15, § 1 bis, b), 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 115, 118, 119, 129, 144, 152, 155, 158, 163-166, 177)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Admissibilité – Conditions – Présomption réfragable – Preuve contraire – Absence

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, art. 27, § 3, et 28, § 3, et annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

   (voir points 168-170)

10. Procédure juridictionnelle – Preuve – Preuve documentaire – Témoignage – Valeur probante – Appréciation par le juge de l’Union – Critères

    [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

    (voir points 171)

11. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Lien avec une personne ou une entité visées par les mesures restrictives – Inscription de la personne en cause afin d’éviter un risque de contournement des mesures restrictives adoptées – Admissibilité

    [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, art. 27, § 2 et 3, et 28, § 2 et 3 ; règlements no 36/2012, art. 15, § 1 ter, et 2015/1828]

    (voir points 173, 174, 176)

12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel de fonds et restrictions en matière d’admission de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Restriction du droit de propriété et du droit au libre exercice d’une activité économique – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    [Art. 5, § 4, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 15, 16, et 17 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 et (PESC) 2021/855, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2020/211, 2020/716 et 2021/848, annexe II]

    (voir points 188-197)

Résumé

M. Amer Foz est un homme d’affaires de nationalité syrienne. Son nom avait été inscrit en février 2020 ( 1 ) sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives prises à l’encontre de la République arabe syrienne par le Conseil de l’Union européenne, puis y avait été maintenu en mai 2020 et en mai 2021 ( 2 ). Il y avait été inscrit en tant qu’homme d’affaires influent ayant des intérêts commerciaux personnels et familiaux et des activités dans de multiples secteurs de l’économie syrienne, tirant des profits financiers de son accès à des débouchés commerciaux et soutenant le régime syrien, tout en étant associé à son frère M. Samer Foz, lequel est également inscrit sur les listes. En mai 2021, le Conseil avait également indiqué que M. Amer Foz menait de nombreux projets commerciaux avec son frère, notamment dans le secteur de la production de câbles et d’énergie solaire, et que les deux frères exerçaient diverses activités avec l’État islamique en Irak et au Levant (ci-après l’« EIIL ») au nom du régime syrien, y compris la fourniture d’armes et de munitions en échange d’huile et de blé.

Le nom de M. Amer Foz avait été inscrit sur les listes en cause à l’aune de trois critères, à savoir celui de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, celui de l’association avec le régime syrien et celui du lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives ( 3 ).

Le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par M. Amer Foz à l’encontre des actes ayant inscrit son nom sur les listes litigieuses (ci-après les « actes initiaux », les « actes de maintien de 2020 » et les « actes de maintien de 2021 »), en précisant les critères relatifs à ladite inscription dans le cas de l’application simultanée par le Conseil de différents critères d’inscription. Dans ce contexte, le Tribunal spécifie notamment la portée du critère du lien avec une autre personne ou entité déjà visée par des mesures restrictives. Il examine également, de manière inédite, la condition relative à l’existence d’informations suffisantes indiquant que les personnes inscrites sur les listes ne sont pas associées à un risque réel de contournement des mesures adoptées. Si cette condition est remplie, une personne ayant un lien avec une autre personne ou une entité visée par des mesures restrictives n’est alors pas maintenue sur lesdites listes.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal rappelle, tout d’abord, que, pour une même personne, plusieurs motifs d’inscription peuvent se recouper tout en s’appuyant, dans une telle hypothèse, sur des critères différents. En application, par analogie, de l’arrêt Kaddour/Conseil ( 4 ), une personne peut être qualifiée de femme ou d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et être considérée comme étant liée, notamment par des liens d’affaires, à une autre personne visée par les mesures restrictives au travers de ces mêmes activités. De même, cette personne peut être associée au régime syrien tout en étant liée, pour les mêmes raisons, à une personne visée par les mesures restrictives.

Concernant, ensuite, le critère du lien entretenu par M. Amer Foz avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives ( 5 ), le Tribunal rappelle que le frère de M. Amer Foz a été inscrit en raison de son statut d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et de son association avec le régime syrien. Ce dernier n’ayant pas établi, devant le Tribunal ( 6 ), que les mesures adoptées contre lui devaient être annulées, celles-ci bénéficient de la présomption de légalité attachée aux actes des institutions de l’Union et continuent, dès lors, à produire des effets juridiques aussi longtemps qu’elles n’ont pas été retirées, annulées ou déclarées invalides. Le Conseil ne soutenant pas que l’appartenance à la famille Foz soit un critère d’inscription autonome, à la différence de l’appartenance aux familles Al-Assad ou Makhlouf, selon la décision 2013/255, le Tribunal considère que l’existence de ce lien fraternel doit être examiné comme un élément factuel, dans le cadre notamment de l’examen des liens d’affaires qu’entretiennent MM. Amer et Samer Foz.

Le Tribunal conclut à cet égard que le Conseil a apporté un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants quant aux liens qu’entretiennent MM. Amer et Samer Foz dans le cadre desdites relations d’affaires, à la date d’adoption des actes initiaux, d’une part, par l’intermédiaire de l’entreprise familiale Aman Holding et de la société ASM International General Trading, par l’intermédiaire, d’autre part, de ladite entreprise familiale en ce qui concerne les actes de maintien de 2020, et enfin, s’agissant des actes de maintien de 2021, étant donné que ceux-ci menaient des activités avec l’EIIL au nom du régime syrien. L’existence de liens d’affaires entre les deux hommes se concrétise également par une forme de concertation dans la gestion de leurs portefeuilles d’actions.

Enfin, au regard des dispositions pertinentes de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, compte tenu de la position privilégiée de M. Samer Foz dans l’économie syrienne et de son influence, des liens d’affaires présents ou passés existant entre M. Amer Foz et celui-ci, du fait qu’ils sont frères, de l’importance de l’entreprise familiale dans laquelle ils détenaient des parts et ont occupé des postes à responsabilités ainsi que de l’impossibilité d’écarter une possible concertation entre M. Amer Foz et son frère pour céder leurs parts dans différentes sociétés, le Tribunal juge qu’il est raisonnable de penser que M. Amer Foz est associé à un risque réel de contournement des mesures restrictives.

( 1 ) Décision d’exécution (PESC) 2020/212 du Conseil, du 17 février 2020, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2020, L 43 I, p. 6) et règlement d’exécution (UE) 2020/211 du Conseil, du 17 février 2020, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2020, L 43 I, p. 1).

( 2 ) Décision (PESC) 2020/719 du Conseil, du 28 mai 2020, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2020, L 168, p. 66) et règlement d’exécution (UE) 2020/716 du Conseil, du 28 mai 2020, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2020, L 168, p. 1) ; décision (PESC) 2021/855 du Conseil, du 27 mai 2021, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2021, L 188, p. 90) et règlement d’exécution (UE) 2021/848 du Conseil, du 27 mai 2021, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2021, L 188, p. 18).

( 3 ) Les motifs s’appuyaient, d’une part, sur le critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, défini au paragraphe 2, sous a), de l’article 27 et de l’article 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et au paragraphe 1 bis, sous a), de l’article 15 du règlement no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, d’autre part, sur le critère de l’association avec le régime syrien défini au paragraphe 1 de l’article 27 et de l’article 28 de ladite décision et au paragraphe 1, sous a), de l’article 15 dudit règlement, et enfin, sur le critère du lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives, défini à la dernière partie de la phrase du paragraphe 2 de l’article 27 et du paragraphe 2 de l’article 28 de la décision 2013/255 ainsi qu’à la dernière partie de la phrase du paragraphe 1 bis de l’article 15 du règlement no 36/2012.

( 4 ) Arrêt du 23 septembre 2020, Kaddour/Conseil (T 510/18, EU:T:2020:436, point 77).

( 5 ) Article 27, paragraphe 2, et article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836.

( 6 ) Voir à ce propos arrêt du 24 novembre 2021, Foz/Conseil (T 258/19, non publié, EU:T:2021:820).