Affaire C‑421/22

„DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA e.a.

contre

Iepirkumu uzraudzības birojs,

„Autotransporta direkcija” VSIA

[demande de décision préjudicielle, introduite par l’Augstākā tiesa (Senāts)]

Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 21 décembre 2023

« Renvoi préjudiciel – Transports – Services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route – Règlement (CE) no 1370/2007 – Article 1er, paragraphe 1 – Article 2 bis, paragraphe 2 – Article 3, paragraphe 1 – Article 4, paragraphe 1 – Article 6, paragraphe 1 – Contrat de service public de transport de voyageurs par autobus – Procédure d’attribution d’un marché public de services – Appel d’offres ouvert, transparent et non discriminatoire – Cahier des charges – Montant de la compensation accordée par l’autorité nationale compétente – Indexation limitée dans le temps et à des catégories de coûts spécifiques – Répartition des risques »

Transports – Services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route – Règlement n

 1370/2007 – Attribution des contrats de service public de transport de voyageurs par autobus – Procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et non discriminatoire – Compensation des coûts des entreprises de transport de voyageurs inhérents à des obligations de service public – Modalités de répartition des coûts – Marge d’appréciation des autorités nationales compétentes – Possibilité pour ces autorités de prévoir un régime de compensation ne couvrant pas de manière automatique l’intégralité des coûts liés à la gestion et à l’exploitation de ce service – Admissibilité – Absence d’une indexation régulière des coûts – Violation du principe de proportionnalité – Absence

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1370/2007, art.1er, § 1, 2 bis, 3, § 1, 4, § 1, et 6, § 1)

(voir points 41-44, 46-52, 54-56, 58, 59 et disp.)

Résumé

En Lettonie, une procédure d’appel d’offres ouverte a été lancée en vue de l’attribution du droit de fournir des prestations de service public de transport de voyageurs par autobus sur le réseau de lignes d’intérêt régional pour une durée de dix années.

„Dobeles Autobusu parks SIA” et plusieurs autres sociétés lettones, actives dans le domaine des transports, ont saisi l’Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (commission d’examen des réclamations de l’office de surveillance des marchés publics, Lettonie) d’un recours par lequel elles ont contesté les dispositions du cahier des charges. Ce dernier et le projet de contrat correspondant instituaient, selon elles, un mécanisme illégal de compensation du service en cause ne prévoyant pas de procédure complète de révision du prix de ce service en cas de variation des coûts ayant un effet sur ce prix. Cette commission ayant rejeté leur recours, ces sociétés ont saisi l’Administratīvā rajona tiesa (tribunal administratif de district, Lettonie). Cette juridiction a également rejeté leur recours, au motif, en substance, que l’État n’est pas tenu, lors de la procédure de révision du prix contractuel de la prestation, de couvrir tous les coûts des opérateurs d’un service public de transport et que la procédure d’indexation prévue dans le projet de contrat de marché public n’est pas contraire aux exigences imposées par le règlement no 1370/2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route ( 1 ).

Saisi d’un pourvoi en cassation, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie), la juridiction de renvoi dans la présente affaire, a décidé de s’adresser à la Cour, à titre préjudiciel, aux fins de déterminer si le règlement no 1370/2007 autorise un régime de compensation qui ne prévoit pas l’indexation régulière du prix contractuel eu égard aux augmentations de coûts inhérentes à la prestation du service qui échappent au contrôle de l’adjudicataire.

Par son arrêt, la Cour examine la question de savoir si les États membres peuvent, dans le cadre de contrats de service public conclus à l’issue d’une procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et non discriminatoire, instituer un mécanisme de compensation qui conduit à transférer à un prestataire de services de transport de voyageurs des risques liés à l’évolution des coûts et implique un risque de sous-compensation en raison de l’augmentation de certains de ceux-ci. À cet égard, la Cour considère que le règlement no 1370/2007 ne s’oppose pas à un tel régime de compensation, qui n’impose pas aux autorités nationales compétentes d’octroyer au prestataire de ce service public, soumis à des obligations de service public, une compensation intégrale couvrant, au moyen d’une indexation régulière, toute augmentation des coûts liés à la gestion et à l’exploitation de ce service qui échappent à son contrôle.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour relève que, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, les contrats de service public doivent, d’une part, établir à l’avance, de manière objective et transparente, les paramètres sur la base desquels la compensation, lorsqu’elle est prévue, doit être calculée ( 2 ) et, d’autre part, définir les modalités de répartition des coûts liés à la fourniture des services ( 3 ).

Il en ressort que les autorités nationales compétentes, dans la mesure où il leur incombe de fixer les paramètres de calcul de la compensation due à un prestataire de service public de transport et de définir les modalités de répartition des coûts liés à la fourniture de celui-ci, jouissent, dans le cadre d’un contrat de service public, d’une marge d’appréciation pour concevoir le mécanisme d’une telle compensation. En particulier, la Cour constate que la possibilité de répartir les coûts implique nécessairement que ces autorités ne sont pas tenues de compenser tous les coûts, mais peuvent transférer au prestataire de ce service public les risques associés à l’évolution de certains de ceux-ci, sans qu’il importe que ce prestataire puisse ou non maîtriser pleinement leur évolution dès lors que celle-ci relève de circonstances extérieures audit prestataire.

Il résulte ainsi du libellé même de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007 que les autorités nationales compétentes peuvent prévoir, dans l’exercice de leur marge d’appréciation, un régime de compensation qui, en raison des paramètres de calcul de celle-ci et des modalités de répartition des coûts définies par ces autorités, ne garantit pas, de manière automatique, au prestataire du service public de transport la couverture intégrale de ceux-ci.

En deuxième lieu, après avoir rappelé que le règlement no 1370/2007 vise à définir les conditions de l’octroi d’une compensation afin de garantir un service public de transport de voyageurs à la fois efficace et financièrement rentable ( 4 ), la Cour en déduit que tout régime de compensation doit viser non seulement à éviter une surcompensation des coûts, mais encore à favoriser une plus grande efficacité dans le chef du prestataire d’un service public de transport. Or, un régime de compensation qui garantit, en toutes circonstances, la couverture automatique de tous les coûts liés à l’exécution d’un contrat de service public ne comporte pas une telle incitation à une plus grande efficacité, dès lors que le prestataire en cause n’est pas amené à limiter ses coûts.

En revanche, un régime de compensation qui, en l’absence d’indexation régulière, ne couvre pas, de manière automatique, l’intégralité de ces coûts, mais aboutit à transférer certains risques au prestataire du service public, peut contribuer à la réalisation d’un tel objectif. En effet, même à l’égard des coûts qui échappent au contrôle du prestataire concerné, les gains d’efficacité qu’il a acquis lui permettront de renforcer sa viabilité financière afin de faire face à ces coûts, ce qui contribuera à assurer la bonne exécution des obligations prévues par le contrat de service public.

En troisième lieu, la Cour relève que, lorsque l’attribution d’un contrat de service public s’effectue à l’issue d’une procédure de mise en concurrence, une telle procédure a, en elle-même, pour effet, de réduire au minimum le montant de la compensation due au prestataire du service public de transport, évitant ainsi, par un ajustement automatique, non seulement une compensation excessive, mais également une compensation insuffisante.

En effet, tout prestataire de services qui décide de participer à une procédure d’appel d’offres en vue de l’exécution d’un contrat de service public détermine lui même les termes de son offre, en fonction de tous les paramètres pertinents et, notamment, de l’évolution probable des coûts susceptibles d’affecter la fourniture du service, définissant ainsi le niveau de risque qu’il est disposé à assumer. Il peut, par conséquent, être présumé que son offre lui assurera, s’il remporte le marché, un taux de rémunération du capital engagé correspondant au niveau de risque encouru. Il s’ensuit qu’un régime de compensation lié à un contrat de service public attribué à l’issue d’une procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et non discriminatoire garantit, en lui-même, au prestataire de ce service public, une couverture de ses coûts lui assurant également une compensation appropriée, dont le montant variera en fonction du niveau de risque que ce dernier est disposé à assumer.

Ainsi, les autorités nationales compétentes ne sont pas tenues, dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, de compenser automatiquement, au moyen d’une indexation régulière, tous les coûts supportés par le prestataire d’un service de transport liés à l’exécution d’un contrat de service public, qu’ils soient ou non sous son contrôle, afin que ce contrat lui procure une compensation appropriée.

Par ailleurs, l’absence d’un mécanisme d’indexation régulière des coûts ne saurait, à elle seule, être considérée comme étant constitutive d’une violation du principe de proportionnalité. En effet, un prestataire de services de transport, qui participe à une procédure d’appel d’offres, détermine lui-même les termes de son offre et le niveau de risque qu’il est disposé à assumer eu égard aux modalités de compensation figurant dans le contrat de service public, notamment, l’absence d’un tel mécanisme. Partant, si une autorité nationale compétente devait envisager, dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, des conditions déraisonnables ou excessives au vu des risques qui devront être assumés par le prestataire du service public concerné, il serait peu probable que des offres lui soient soumises, de telle sorte que cette autorité devrait modifier ces conditions afin de les rendre compatibles avec le principe de proportionnalité.

Quant à l’éventualité qu’un prestataire de services de transport de voyageurs, dans l’espoir de remporter le marché, propose un prix contractuel ne tenant pas suffisamment compte d’une augmentation future des coûts et qu’il ne puisse exécuter le contrat de manière appropriée, elle est inhérente à chaque procédure d’appel d’offres. Ainsi, cette éventualité ne justifie pas que les contrats de service public conclus à l’issue d’une procédure d’appel d’offres ouverte comportent toujours un mécanisme d’indexation régulière garantissant, de manière automatique, une compensation intégrale de toute augmentation des coûts liés à leur exécution, qu’ils soient ou non sous le contrôle du prestataire.

( 1 ) Le règlement no 1370/2007 (CE) du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil, tel que modifié par le règlement (UE) no 2016/2338 du 14 décembre 2016 (JO 2016, L 354, p. 22) (ci-après le « règlement no 1370/2007 »).

( 2 ) Article 4, paragraphe 1, point b), premier alinéa, (i) du règlement no 1370/2007.

( 3 ) Article 4, paragraphe 1, point c), du règlement no 1370/2007.

( 4 ) Article 1er, paragraphe 1, article 2 bis, paragraphe 2, et point 7 de l’annexe du règlement no 1370/2007, lus à la lumière des considérants 4, 7, 27 et 34 de celui-ci.