Affaire C‑663/18

Procédure pénale

contre

B S
et
C A

(demande de décision préjudicielle, introduite par la Cour d’appel d’Aix-En-Provence)

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 19 novembre 2020

« Renvoi préjudiciel – Libre circulation des marchandises – Organisation commune des marchés dans le secteur du lin et du chanvre – Dérogations – Protection de la santé publique – Législation nationale limitant l’industrialisation et la commercialisation du chanvre aux seules fibres et graines – Cannabidiol (CBD) »

1. Agriculture – Organisation commune des marchés – Lin et chanvre – Régimes de soutien direct – Règlements no 1308/2013 et no 1307/2013 – Champs d’application – Produits agricoles – Notion – Produits visés à l’annexe I des traités – Produits classés dans la position 5701, devenue 5302, de la nomenclature du système harmonisé – Cannabidiol (CBD) extrait de la plante de cannabis sativa dans son intégralité – Exclusion

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1307/2013, art. 4, § 1, d), et no 1308/2013, art. 1, § 1]

   (voir points 46, 52, 56-58, 96 et disp.)

2. Libre circulation des marchandises – Dispositions du traité – Champ d’application – Stupéfiants relevant du circuit illégal et tombant sous le coup d’une interdiction d’importation et de mise en vente dans tous les États membres – Exclusion – Notion de stupéfiant – Cannabidiol (CBD) extrait de la plante de cannabis sativa dans son intégralité – Absence d’effet psychotrope et d’effet nocif sur la santé en l’état actuel des connaissances scientifiques – Exclusion – Applicabilité des dispositions du traité relatives à la libre circulation des marchandises à une réglementation nationale limitant la commercialisation du CBD

   [Décision-cadre du Conseil 2004/757, art. 1, point 1, a) et b) ; convention d’application de l’accord de Schengen, art. 71, § 1]

   (voir points 61-65, 67-78)

3. Libre circulation des marchandises – Restrictions quantitatives – Mesures d’effet équivalent – Réglementation nationale interdisant la commercialisation du cannabidiol (CBD) extrait de la plante de cannabis sativa dans son intégralité légalement produit dans un autre État membre – Inadmissibilité – Limite – Justification – Protection de la santé publique – Admissibilité – Conditions – Réalisation de l’objectif visé – Respect du principe de proportionnalité

   (Art. 34 et 36 TFUE)

   (voir points 82-85, 93-96 et disp)

Résumé

Un État membre ne peut interdire la commercialisation du cannabidiol (CBD) légalement produit dans un autre État membre lorsqu’il est extrait de la plante de cannabis sativa dans son intégralité et non de ses seules fibres et graines

Cette interdiction peut toutefois être justifiée par un objectif de protection de la santé publique mais ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint

B S et C A sont les anciens dirigeants d’une société ayant pour objet la commercialisation et la distribution d’une cigarette électronique à l’huile de cannabidiol (ci-après le « CBD »), une molécule présente dans le chanvre (ou cannabis sativa) et faisant partie de la famille des cannabinoïdes. En l’espèce, le CBD était produit en République tchèque à partir de plants de chanvre cultivés légalement et utilisés dans leur intégralité, feuilles et fleurs incluses. Il était ensuite importé en France pour y être conditionné dans des cartouches de cigarettes électroniques.

Une procédure pénale a été engagée à l’encontre de B S et C A, car, en vertu de la réglementation française ( 1 ), seules les fibres et les graines du chanvre peuvent faire l’objet d’une utilisation commerciale. Condamnés par le tribunal correctionnel de Marseille à 18 et 15 mois d’emprisonnement avec sursis, ainsi qu’à 10000 euros d’amende, ils ont interjeté appel devant la cour d’appel d’Aix-en-Provence (France). Cette juridiction s’interroge alors sur la conformité, au droit de l’Union, de la réglementation française, qui interdit la commercialisation du CBD légalement produit dans un autre État membre, lorsqu’il est extrait de la plante de cannabis sativa dans son intégralité et non de ses seules fibres et graines.

Appréciation de la Cour

La Cour dit pour droit que le droit de l’Union, en particulier les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, s’oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal.

Dans un premier temps, la Cour se prononce sur le droit applicable à la situation en cause.

À cet égard, elle écarte les règlements relatifs à la politique agricole commune ( 2 ). En effet, ces textes de droit dérivé ne s’appliquent qu’aux « produits agricoles » visés à l’annexe I des traités. Or, le CBD, extrait de l’intégralité de la plante de cannabis sativa, ne saurait être considéré comme un produit agricole, à la différence, par exemple, du chanvre brut. Il ne relève donc pas du champ d’application de ces règlements.

En revanche, la Cour observe que les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises à l’intérieur de l’Union (articles 34 et 36 TFUE) sont applicables, dès lors que le CBD en cause au principal ne peut pas être considéré comme un « stupéfiant ». Pour parvenir à cette conclusion, la Cour rappelle d’abord que les personnes qui commercialisent des stupéfiants ne peuvent pas se prévaloir de l’application des libertés de circulation puisqu’une telle commercialisation est interdite dans tous les États membres, à l’exception d’un commerce strictement contrôlé en vue d’une utilisation à des fins médicales et scientifiques. Ensuite, la Cour note que, pour définir les notions de « drogue » ou « stupéfiant », le droit de l’Union ( 3 ) fait notamment référence à deux conventions des Nations unies : la convention sur les substances psychotropes ( 4 ) et la convention unique sur les stupéfiants ( 5 ). Or, le CBD n’est pas mentionné dans la première et, s’il est vrai qu’une interprétation littérale de la seconde pourrait conduire à le classer comme stupéfiant, en tant qu’extrait du cannabis, cette interprétation serait contraire à l’esprit général de cette convention et à son but de protéger « la santé physique et morale de l’humanité ». La Cour relève que, d’après l’état actuel des connaissances scientifiques, dont il est nécessaire de tenir compte, à la différence du tétrahydrocannabinol (communément appelé THC), un autre cannabinoïde du chanvre, le CBD en cause n’apparaît pas avoir d’effet psychotrope ni d’effet nocif sur la santé humaine.

Dans un second temps, la Cour juge que les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises s’opposent à une réglementation telle que celle en cause. En effet, l’interdiction de commercialisation du CBD constitue une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’importation, prohibée par l’article 34 TFUE. La Cour précise néanmoins que cette réglementation peut être justifiée par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article 36 TFUE, telle que l’objectif de protection de la santé publique invoqué par la République française, à condition que cette réglementation soit propre à garantir la réalisation dudit objectif et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint. Si cette dernière appréciation appartient à la juridiction nationale, la Cour donne deux indications à cet égard. D’une part, elle relève qu’il semblerait que l’interdiction de commercialisation ne frappe pas le CBD de synthèse, qui aurait les mêmes propriétés que le CBD en cause et qui pourrait donc être utilisé comme substitut à ce dernier. Si cette circonstance était avérée, elle serait de nature à indiquer que la réglementation française n’est pas propre à atteindre, de manière cohérente et systématique, l’objectif de protection de la santé publique. D’autre part, la Cour reconnaît que la République française n’est, certes, pas tenue de démontrer que la dangerosité du CBD est identique à celle de certains stupéfiants. Toutefois, la juridiction nationale doit apprécier les données scientifiques disponibles afin de s’assurer que le risque réel allégué pour la santé publique n’apparaît pas comme étant fondé sur des considérations purement hypothétiques. En effet, une interdiction de commercialisation du CBD, qui constitue, d’ailleurs, l’entrave la plus restrictive aux échanges concernant les produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres, ne saurait être adoptée que si ce risque apparaît comme suffisamment établi.

( 1 ) Arrêté du 22 août 1990, portant application de l’article R. 5132-86 du code de la santé publique pour le cannabis (JORF du 4 octobre 1990, p. 12041), tel qu’interprété par la circulaire du ministère de la Justice no 2018/F/0069/FD 2, du 23 juillet 2018, ayant pour objet le régime juridique applicable aux établissements proposant à la vente au public des produits issus du cannabis (coffee shops).

( 2 ) Règlement (UE) no 1307/2013, du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608) ; règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) no 922/72, (CEE) no 234/79, (CE) no 1037/2001 et (CE) no 1234/2007 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 671).

( 3 ) Renvoi fait notamment par l’article 1er, paragraphe 1, sous a), de la décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil, du 25 octobre 2004, concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (JO 2004, L 335, p. 8).

( 4 ) Convention des Nations unies de 1971 sur les substances psychotropes, conclue à Vienne le 21 février 1971 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, no 14956).

( 5 ) Convention unique des Nations unies de 1961 sur les stupéfiants, conclue à New York le 30 mars 1961, amendée par le protocole de 1972 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, no 7515).