Affaire T‑426/21

Nizar Assaad

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 8 mars 2023

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Erreurs d’appréciation – Rétroactivité – Confiance légitime – Sécurité juridique – Autorité de la chose jugée »

1. Procédure juridictionnelle – Production des preuves – Délai – Dépôt tardif des preuves et des offres de preuve – Conditions – Éléments de preuve produits en cours d’instance en réponse aux arguments avancés par la partie défenderesse – Recevabilité

   [Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 1)]

   (voir points 61, 67)

2. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Obligation de tenir compte d’éléments de preuve actualisés

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840]

   (voir points 70-76, 88, 89)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie et des membres des familles Assad ou Makhlouf – Admissibilité – Conditions

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849, art. 27, § 2, a), et 28, § 2, a) ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840, art. 15, § 1 bis, a)]

   (voir points 78, 79)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Association avec le régime syrien – Notions

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849, art. 27, § 1 et 2, a), et 28, § 1 et 2, a) ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840, art. 15, § 1 bis, a), et 1 ter]

   (voir points 79, 80)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, de son association avec le régime syrien et de ses liens avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840]

   (voir points 81, 84-86, 90)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Admissibilité – Conditions – Présomption réfragable – Preuve contraire

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849, art. 27, § 2, a), et 28, § 2, a) ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840, art.15, § 1 bis, a)]

   (voir 93, 94, 97, 102, 105, 108-118, 120, 124, 126, 127, 173)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des personnes et entités liées aux membres des familles Assad ou Makhlouf – Admissibilité – Conditions – Présomption réfragable – Preuve contraire

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849, art. 27, § 2 et 3, et 28, § 2 et 3 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840, art. 15, § 1 bis et 1 ter]

   (voir points 131-132, 148, 157-160, 173)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des membres des familles Assad ou Makhlouf – Admissibilité – Conditions – Présomption réfragable – Preuve contraire

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849, art. 27, § 2, b), et 3, et 28, § 2, b), et 3 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840, art. 15, § 1 bis, a)]

   (voir points 136, 137, 144, 146, 147, 149, 173)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Critères d’adoption des mesures restrictives – Soutien au régime syrien et bénéfice tiré de celui-ci – Notion – Critère juridique autonome – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Absence

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849, art. 27, § 1, et 28, § 1 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840, art. 15, § 1, a)]

   (voir points 161, 166-170, 172, 173)

10. Actes des institutions – Application dans le temps – Rétroactivité d’une règle de fond – Conditions – Examen du contenu de l’acte – Réglementation en matière de mesures restrictives nominatives – Modification ultérieure des informations d’identification d’une personne inscrite sur les listes – Effet rétroactif des actes adoptés

    [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840]

    (voir points 189-194, 198, 200, 201, 204, 205, 207-211, 244)

11. Actes des institutions – Application dans le temps – Non-rétroactivité – Exceptions – Conditions – Accomplissement d’un objectif d’intérêt général et respect de la confiance légitime – Réglementation en matière de mesures restrictives nominatives – Modification ultérieure des informations d’identification d’une personne inscrite sur les listes – Violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime

    [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 et (PESC) 2022/849 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840]

    (voir points 212, 216-219, 225, 226-228, 235, 238, 240, 241, 245-249, 254)

12. Procédure juridictionnelle – Autorité de la chose jugée – Portée – Ordonnance du Tribunal prononçant l’irrecevabilité d’un recours en annulation à l’encontre d’actes concernant des mesures restrictives en l’absence d’intérêt à agir du requérant – Modification ultérieure et rétroactive des informations d’identification concernant le requérant – Nouvelle demande visant à l’annulation des actes subséquents adoptés à son encontre – Violation du principe de l’autorité de la chose jugée

    [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836 et (PESC), 2021/751 et (PESC) 2022/849 ; règlement du Conseil no 36/2012, tel que modifié par les règlements 2015/1828, 2021/743 et 2022/840]

    (voir points 257, 259-264, 268, 270, 271, 273)

13. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par la Cour – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Annulation à deux moments différents de deux actes comportant des mesures restrictives identiques – Risque d’atteinte sérieuse à la sécurité juridique – Maintien des effets du premier de ces actes jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du second

    [Art. 264, 2d al., et 280 TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 60 ; décision du Conseil (PESC) 2022/849 ; règlement du Conseil 2022/840]

    (voir points 276-280)

Résumé

Le requérant, M. Nizar Assaad, est un homme d’affaires de nationalités syrienne, libanaise et canadienne entretenant, selon le Conseil de l’Union européenne, des liens étroits avec le régime syrien.

Son nom avait été inscrit en 2011 sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives prises à l’encontre de la République arabe syrienne par le Conseil ( 1 ), puis, à défaut d’identification précise, après correction et ajout d’informations d’identification complémentaires ( 2 ), le Conseil avait considéré que lesdits actes ne le désignaient pas. Il avait été de nouveau inscrit sur les listes en 2020 ( 3 ), puis maintenu sur celles-ci en 2021 et 2022 ( 4 ), aux motifs qu’il était, d’après le Conseil, un homme d’affaires influent entretenant des liens étroits avec le régime, qu’il était lié aux familles Assad et Makhlouf et qu’il était, en tant que fondateur et dirigeant de la société Lead Contracting & Trading Ltd., l’un des principaux investisseurs dans le secteur pétrolier.

Ces motifs s’appuyaient, d’une part, sur le critère de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie ( 5 ), d’autre part, sur le critère de l’association avec le régime syrien ( 6 ) et, enfin, sur le critère du lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives, du fait, selon le Conseil, du lien du requérant avec des membres des familles Assad et Makhlouf ( 7 ).

Le requérant a introduit un recours en annulation contre les actes adoptés en 2021 et en 2022 en tant qu’ils le concernent. Le Tribunal accueille ce recours en traitant, notamment, et pour la première fois, la question de savoir si le Conseil peut légalement attacher un effet rétroactif à des actes adoptés dans le cadre d’un régime de mesures restrictives. Le Tribunal aborde également la question de l’autorité de la chose jugée d’une décision juridictionnelle antérieure au regard de la question de savoir si le Conseil et le Tribunal sont liés par le constat dressé par celle-ci quant à l’identité d’une personne inscrite sur les listes.

Appréciation du Tribunal

S’agissant, en premier lieu, du moyen tiré d’erreurs d’appréciation, le Tribunal examine tout d’abord le critère du statut d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie au regard des motifs d’inscription retenus par le Conseil contre le requérant. S’il ressort des éléments de preuve soumis par le Conseil que le requérant a certes été un investisseur dans le secteur pétrolier syrien, d’une part, le requérant a démontré ne plus avoir d’intérêts dans la société Lead Syria ( 8 ), qui était en liquidation à la date d’adoption des actes attaqués, et, d’autre part, le Conseil n’a avancé aucun argument visant à mettre en cause la fiabilité des éléments de preuve apportés par le requérant ou à contester la démission de celui-ci de la société Lead UAE ( 9 ), de sorte que le requérant peut être considéré comme n’étant plus impliqué dans cette société. Il en va de même concernant l’absence d’implication du requérant dans plusieurs autres entités syriennes et sa participation à différentes chambres de commerce. Le Conseil n’a dès lors pas étayé à suffisance de droit le fait que le requérant avait des intérêts commerciaux en Syrie ou était membre de certains organes liés au commerce. Le Tribunal en conclut que le Conseil n’a pas démontré, à la date d’adoption des actes attaqués, que le requérant était un homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie conformément au critère retenu par la décision 2013/255.

Ensuite, concernant les liens du requérant avec des membres de la famille Assad, le Tribunal relève que le requérant n’est pas membre de cette famille et que les liens qui lui sont attribués par le Conseil ne sont que de nature professionnelle, en raison d’activités dans le secteur pétrolier notamment. L’examen des preuves soumises par le Conseil à cet égard conduit cependant le Tribunal à conclure que le Conseil n’a pas apporté un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants susceptible de soutenir cette conclusion. Il parvient à une conclusion similaire concernant l’absence de lien du requérant avec la famille Makhlouf.

Enfin, concernant l’association prétendue du requérant avec le régime syrien, qui résulterait du soutien qu’il apporterait à ce régime ou du bénéfice qu’il retirerait des politiques menées par ce dernier, le Tribunal constate, tout d’abord, que ce n’est pas en raison de ses activités commerciales en Syrie ou de ses liens avec des membres des familles Makhlouf et Assad, ni même du fait d’autres responsabilités ou de l’activité de la société Lead Syria, que le requérant peut être associé au régime syrien. Au contraire, il se serait distancié de ce régime, notamment depuis 2012. Le Conseil n’a donc pas démontré à suffisance de droit l’association du requérant avec le régime syrien et, en conséquence, le Tribunal accueille le premier moyen du requérant sur l’absence de bien-fondé des motifs d’inscription sur les listes retenus par le Conseil à l’encontre du requérant.

S’agissant, en deuxième lieu, de la mention par le Conseil, dans les actes attaqués, de la date d’inscription initiale du requérant le 23 août 2011, le Tribunal examine, dans un premier temps, si ces actes ont, de par leur contenu, un effet rétroactif. Tel est le cas des actes adoptés en 2021, qui s’inscrivent dans la continuité d’actes antérieurs auxquels ils apportent des modifications et qui ont été adoptés après que le Conseil a admis avoir commis une erreur quant à l’identité de la personne visée. La modification, dans ces actes, de la date de l’inscription initiale du requérant a bien un effet rétroactif sur sa situation juridique. Il en est ainsi, d’une part, quant à sa réputation et son honorabilité et, d’autre part, quant à sa situation juridique en France au regard d’une décision ministérielle du 12 février 2020, basée sur les actes de 2019, qui avait procédé au gel de ses fonds dans cet État membre.

Le Tribunal s’intéresse, dans un second temps, à l’éventuelle violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime du fait de cette rétroactivité. Sur l’existence éventuelle d’un intérêt général, il souligne que la sécurité juridique ne peut être garantie, et l’effet utile des mesures restrictives assuré, que si les personnes et les entités visées sont clairement identifiées par le Conseil dans les actes en cause. Il est donc légitime et nécessaire que le Conseil puisse corriger les erreurs commises sur l’identité d’une personne, ceci afin de permettre la réalisation des objectifs des mesures restrictives en permettant aux tiers de savoir qui est visé par ces mesures et à la personne concernée d’introduire, le cas échéant, un recours contre ces mesures. Quant à l’existence d’une confiance légitime dans le chef du requérant, tirée de la situation antérieure à la correction de ladite erreur d’identification, le Tribunal rappelle qu’il n’est pas nécessaire que le requérant ait été le destinataire d’actes constitutifs de droits subjectifs pour qu’il puisse invoquer la protection de sa confiance légitime, de même qu’il n’a pas à démontrer qu’il a reçu des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, de nature à établir l’existence d’une telle confiance légitime dans son chef. Au regard des circonstances de l’espèce, à savoir les échanges de courriers entre le Conseil et les représentants du requérant, les actes rectificatifs adoptés par le Conseil en raison de ces échanges ( 10 ) et la position prise par le Conseil dans le cadre d’une précédente affaire Assaad/Conseil ( 11 ), le Tribunal constate que le Conseil a affirmé au requérant, à plusieurs reprises, qu’il n’était pas la personne visée initialement dans les actes adoptés en 2011. À cet égard, le Tribunal conteste l’argument du Conseil selon lequel toute conclusion quant à l’identité d’une personne visée par des mesures restrictives n’aurait qu’une valeur déclarative et relève que les lettres en cause, conjointement avec les différents actes adoptés par le Conseil, ont fait naître, dans le chef du requérant, l’espérance qu’il n’était pas la personne visée. Le Tribunal conclut que le Conseil n’a pas respecté la confiance légitime du requérant et le principe de sécurité juridique en adoptant, à son égard, des mesures avec effet rétroactif.

S’agissant, en troisième et dernier lieu, du moyen tiré d’une violation de l’autorité de la chose jugée, en l’occurrence de l’ordonnance rendue dans la précédente affaire Assaad/Conseil qui avait conclu à l’irrecevabilité du recours du requérant dès lors que, n’étant pas la personne visée dans les listes de 2011, il n’avait pas d’intérêt à agir, le Tribunal constate que, en affirmant dans les actes attaqués que le requérant était visé par les actes de 2011, le Conseil fait coexister dans l’ordre juridique de l’Union une décision et des actes qui sont contraires, voire incompatibles, quant à leurs effets et a, dès lors, violé le principe de l’autorité de la chose jugée de l’ordonnance précitée en ce qui concerne les actes de 2011. En revanche, le principe de l’autorité de la chose jugée ne pouvant être étendu de manière à ce qu’une ordonnance règle des questions relatives à un autre ensemble d’actes juridiques, adoptés sur la base d’autres éléments de preuve et portant sur des actes de base différents, le Tribunal conclut que le requérant n’est pas fondé à soutenir que les actes attaqués ont été adoptés, à partir de 2020, en violation du principe de l’autorité de la chose jugée.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal annule les actes attaqués en tant qu’ils concernent le requérant, tout en maintenant les effets de la décision 2022/849 à son égard jusqu’à la date d’expiration du délai de pourvoi ou, si un pourvoi est introduit dans ce délai, jusqu’au rejet éventuel dudit pourvoi.

( 1 ) Décision d’exécution 2011/515/PESC du Conseil, du 23 août 2011, mettant en œuvre la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 218, p. 20), et règlement d’exécution (UE) no 843/2011 du Conseil, du 23 août 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) no 442/2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2011, L 218, p. 1).

( 2 ) Décision 2011/735/PESC du Conseil, du 14 novembre 2011, modifiant la décision 2011/273/PESC (JO 2011, L 296, p. 53), et règlement (UE) no 1150/2011 du Conseil, du 14 novembre 2011, modifiant le règlement (UE) no 442/2011 (JO 2011, L 296, p. 1).

( 3 ) Décision (PESC) 2020/719 du Conseil, du 28 mai 2020, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2020, L 168, p. 66), et règlement d’exécution (UE) 2020/716 du Conseil, du 28 mai 2020, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2020, L 168, p. 1).

( 4 ) Décision d’exécution (PESC) 2021/751 du Conseil, du 6 mai 2021, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC (JO 2021, L 160, p. 115), et règlement d’exécution (UE) 2021/743 du Conseil, du 6 mai 2021, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2021, L 160, p. 1) ; décision (PESC) 2022/849 du Conseil, du 30 mai 2022, modifiant la décision 2013/255/PESC (JO 2022, L 148, p. 52), et règlement d’exécution (UE) 2022/840 du Conseil, du 30 mai 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2022, L 148, p. 8) (ci-après les « actes attaqués »).

( 5 ) Voir article 27, paragraphe 2, sous a), et article 28, paragraphe 2, sous a), de la décision 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, ainsi qu’article 15, paragraphe 1 bis, sous a), du règlement (UE) no 36/2012, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/1828.

( 6 ) Voir article 27, paragraphe 1, et article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, ainsi qu’article 15, paragraphe 1, sous a), du règlement (UE) no 36/2012, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/1828.

( 7 ) Voir article 27, paragraphe 2, dernière phrase, et article 28, paragraphe 2, dernière phrase, de la décision 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, ainsi qu’article 15, paragraphe 1 bis, dernière phrase, du règlement (UE) no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828.

( 8 ) Lead Contracting and Trade Company.

( 9 ) Lead Contracting and Trading Limited.

( 10 ) Décision 2011/735/PESC modifiant la décision 2011/273/PESC (JO 2011, L 296, p. 53), et règlement (UE) no 1150/2011 du Conseil, du 14 novembre 2011, modifiant le règlement no 442/2011 (JO 2011, L 296, p. 1), ainsi que rectificatifs à la décision d’exécution 2013/185/PESC du Conseil, du 22 avril 2013, mettant en œuvre la décision 2012/739/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, et au règlement d’exécution (UE) no 363/2013 du Conseil, du 22 avril 2013, mettant en œuvre le règlement no 36/2012 (JO 2013, L 123, p. 28).

( 11 ) Ordonnance du 24 mai 2012, Assaad/Conseil (T‑550/11, non publiée, EU:T:2012:266).