Affaire T‑403/21

(publication par extraits)

Norddeutsche Landesbank - Girozentrale

contre

Conseil de résolution unique

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 17 juillet 2024

« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Fonds de résolution unique (FRU) – Décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 – Obligation de motivation – Égalité de traitement – Proportionnalité – Marge d’appréciation du CRU – Erreur manifeste d’appréciation – Exception d’illégalité – Marge d’appréciation de la Commission – Limitation des effets de l’arrêt dans le temps »

1. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir conféré à la Commission pour l’adoption d’actes délégués – Portée – Appréciations et évaluations complexes – Large marge d’appréciation – Détermination de la méthode de calcul des contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Fixation des critères d’adaptation desdites contributions – Contrôle juridictionnel – Limites

   (Art. 290 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérant 41 ; règlement de la Commission 2015/63 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59)

   (voir points 46-48)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique – Calcul du multiplicateur d’ajustement des contributions selon le profil de risque des établissements – Classification desdits établissements selon la méthode de binning pour le calcul de ce multiplicateur

   (Règlement de la Commission 2015/63, art. 6 et 9, § 3, et annexe I ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 103, § 7)

   (voir points 106-113, 115-120)

3. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Fourniture par l’auteur d’explications concernant les motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union – Conditions – Absence de contradictions et obligation de cohérence des explications avec lesdits motifs

   (voir points 156, 157)

4. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision du Conseil de résolution unique (CRU) établissant les contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Obligation du CRU de communiquer aux établissements concernés la méthode de calcul de ces contributions et la méthode de détermination du montant du niveau cible annuel

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014 ; règlement du Conseil 2015/81, art. 4 ; règlement de la Commission 2015/63, art. 4, § 2, et annexe I)

   (voir points 159, 160)

5. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision du Conseil de résolution unique (CRU) établissant les contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Absence de nécessité de faire figurer, dans cette décision, l’intégralité des éléments permettant de vérifier l’exactitude du calcul des contributions – Mise en balance de l’obligation de motivation avec le principe général de protection du secret des affaires des établissements concernés – Légalité des dispositions visant la méthode de calcul des contributions ex ante au FRU – Principe du respect du secret des affaires – Obligation du CRU de publier et de transmettre aux établissements concernés, sous une forme agrégée et anonymisée, les informations relatives aux établissements pour calculer la contribution ex ante

   (Art. 296, 2e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014 ; règlement de la Commission 2015/63, art. 4 à 7 et 9 et annexe I ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59)

   (voir points 173-183)

6. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir conféré à la Commission pour l’adoption d’actes délégués – Portée – Appréciations et évaluations complexes – Large marge d’appréciation – Détermination de la méthode de calcul des contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Application et pondération de l’indicateur de risque système de protection institutionnel (SPI) – Contrôle juridictionnel – Limites

   (Règlement de la Commission 2015/63, art. 7, § 4)

   (voir points 296, 297)

7. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique – Calcul du multiplicateur d’ajustement des contributions selon le profil de risque des établissements – Violation de la liberté d’entreprise – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; règlement de la Commission 2015/63)

   (voir points 417-420, 423)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il accueille, le Tribunal annule la décision du Conseil de résolution unique (ci-après le « CRU ») portant sur la fixation des contributions ex ante au Fonds de résolution unique (ci-après le « FRU ») pour l’année 2021, en ce qu’elle concerne Norddeutsche Landesbank - Girozentrale, la requérante, en raison de la violation par le CRU de son obligation de motivation relative à la détermination du niveau cible annuel.

Dans son arrêt, le Tribunal apporte des précisions sur la conformité de la méthode de binning, utilisée aux fins d’adapter les contributions annuelles de base au profil de risque réel des établissement contribuables, avec le droit de rang supérieur.

La requérante, est un établissement de crédit établi en Allemagne. Le 14 avril 2021, le CRU a adopté une décision dans laquelle il a fixé ( 1 ) les contributions ex ante pour 2021 au FRU des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement, dont la requérante ( 2 ).

Appréciation du Tribunal

En ce qui concerne l’illégalité de l’annexe I, sous le titre « Étape 2 », du règlement délégué 2015/63 ( 3 ) (ci-après la « disposition attaquée »), la requérante fait valoir que la Commission a commis une erreur d’appréciation lorsqu’elle a adopté la méthode de binning qui y est prévue, puisqu’elle empêcherait le CRU d’adapter, d’une manière appropriée, les contributions annuelles de base au profil de risque réel des établissements.

À cet égard, dans un premier temps, le Tribunal déduit trois étapes de cette méthode.

Tout d’abord, le CRU doit calculer un nombre de bins afin de comparer les établissements eu égard aux différents indicateurs et sous-indicateurs de risque, ensuite, il lui incombe d’assigner, en principe, le même nombre d’établissements à chaque bin, en commençant par assigner au premier bin les établissements pour lesquels les valeurs de l’indicateur brut sont les plus faibles et, enfin, il lui appartient d’assigner à tous les établissements figurant dans un bin donné le même score, dénommé « indicateur discrétisé », dont il doit tenir compte pour le reste du calcul de leur multiplicateur d’ajustement.

Dans un second temps, le Tribunal souligne que deux phénomènes spécifiques découlent de cette méthode.

D’une part, il n’est pas exclu que l’application de cette méthode puisse conduire à des situations dans lesquelles des établissements ayant pour un indicateur de risque donné des valeurs témoignant qu’ils ont des profils moins risqués pour cet indicateur que la valeur moyenne des établissements concernés sont néanmoins assignés, pour l’indicateur en cause, à l’un des bins qui sont composés d’établissements relativement plus risqués. Cette conséquence découle, notamment, du fait que certains établissements ont des valeurs dites « extrêmes », c’est-à-dire des valeurs présentant un grand écart par rapport à la moyenne. D’autre part, en raison de l’existence de ces valeurs extrêmes, il n’est pas exclu que l’application de la méthode de binning puisse aboutir à des situations dans lesquelles des établissements ayant des valeurs pour un indicateur de risque donné qui sont proches de celles des établissements assignés au bin précédent sont pourtant assignés au bin suivant, contenant des établissements ayant des valeurs pour ce même indicateur de risque qui pourraient parfois être considérablement plus élevées.

Toutefois, cela ne signifie pas que la méthode de binning est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

À cet égard, le Tribunal rappelle, en premier lieu, que le règlement délégué 2015/63 a prévu ( 4 ) une méthode d’ajustement des contributions ex ante au profil de risque des établissements qui est fondée sur une comparaison de leurs profils de risque. Or, ainsi qu’il ressort de l’étude empirique conduite préalablement à l’adoption du règlement délégué 2015/63, dont les résultats ont été résumés dans l’étude technique du Joint Research Centre (Centre commun de recherche, ci-après le « JRC ») de la Commission, la méthode de binning figure parmi les méthodes qui sont susceptibles de permettre d’effectuer une telle comparaison et est même considérée comme la méthode la plus appropriée à cette fin. En effet, la méthode de binning est une méthode statistique reconnue aux fins du traitement des valeurs extrêmes, dès lors qu’elle évite, dans la mesure du possible, que la présence de ces valeurs mène à des comparaisons qui seraient dénaturées. En l’occurrence, ladite méthode permet d’éviter, ainsi que cela ressort de l’étude technique du JRC, que des établissements ayant des valeurs élevées pour certains indicateurs de risque reçoivent néanmoins un score qui indique un profil de risque faible pour ces indicateurs, puisqu’il existe certains établissements ayant des valeurs extrêmes.

En deuxième lieu, le Tribunal relève que la méthode de binning est une méthode facile pour comparer un grand nombre de données déclarées par les établissements dont la contribution ex ante est ajustée à leur profil de risque. À cet égard, il précise que la disposition attaquée prévoit la règle selon laquelle le nombre de bins est calculé sur la base d’une formule qui y est énoncée ainsi que celle selon laquelle le CRU assigne, en principe, le même nombre d’établissements à chaque bin, en commençant par assigner au premier bin les établissements pour lesquels les valeurs de l’indicateur brut sont les plus faibles. Le Tribunal considère que la méthode de binning prévoit des règles objectives qui sont susceptibles d’être facilement appliquées par le CRU, ce qui constitue d’ailleurs un objectif qui peut être légitimement poursuivi par la réglementation de l’Union.

En troisième lieu, le Tribunal estime que les conséquences des deux phénomènes cités auparavant sont à relativiser par les quatre circonstances suivantes. Premièrement, l’ajustement des contributions ex ante ne peut se réaliser que dans la fourchette d’un coefficient compris entre 0,8 et 1,5 ( 5 ). La contribution annuelle de base demeure ainsi l’élément prépondérant pour la détermination de la contribution ex ante au regard du profil de risque des établissements.

Deuxièmement, le Tribunal relève, en substance, de l’étude technique du JRC que ces phénomènes sont circonscrits en ce qu’ils tendent à se produire surtout dans les derniers bins, et non dans la grande majorité des bins.

Troisièmement, le Tribunal constate que les établissements se trouvant dans ces derniers bins ont des valeurs plus élevées pour l’indicateur de risque concerné que les établissements assignés aux bins inférieurs.

Quatrièmement, la méthode de l’ajustement des contributions ex ante au profil de risque tient compte d’une multitude d’indicateurs de risque ( 6 ). Un établissement est dès lors assigné, au total, à une multitude de bins en fonction de ses valeurs et de celles des autres établissements pour chaque indicateur de risque. Or, ainsi qu’il ressort de l’étude technique du JRC, les établissements ont tendance à se retrouver dans différents bins pour différents indicateurs de risque, ce qui permet de procéder à une comparaison globale des établissements concernés.

Dans ces conditions, le Tribunal rejette l’argument pris de ce que, en instaurant la méthode de binning, le règlement délégué 2015/63 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

( 1 ) Conformément à l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 2 ) Décision SRB/ES/2021/22 du Conseil de résolution unique, du 14 avril 2021, sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 au Fonds de résolution unique.

( 3 ) Règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission, du 21 octobre 2014, complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (JO 2015, L 11, p. 44).

( 4 ) Conformément à l’article 103, paragraphe 7, de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).

( 5 ) En vertu de l’article 9, paragraphe 3, du règlement délégué 2015/63.

( 6 ) Ainsi qu’il ressort de l’article 6 du règlement délégué 2015/63.