Affaire T‑510/17

Antonio Del Valle Ruiz e.a.

contre

Commission européenne
et
Conseil de résolution unique (CRU)

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 1er juin 2022

« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Procédure de résolution applicable en cas de défaillance avérée ou prévisible d’une entité – Adoption par le CRU d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español – Droit d’être entendu – Délégation de pouvoir – Droit de propriété – Obligation de motivation – Articles 18 et 20 et article 21, paragraphe 1, du règlement (UE) no 806/2014 »

1. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à une bonne administration – Droit d’être entendu – Portée – Absence d’audition, dans le cadre d’une procédure de résolution, des actionnaires et créanciers d’un établissement de crédit faisant l’objet d’une mesure de résolution – Admissibilité

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 52, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 14, § 2, et 18]

   (voir points 121, 130, 147, 165, 174, 175, 422, 429, 437)

2. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Délégations – Attribution de pouvoirs à la Commission concernant l’approbation d’un dispositif de résolution adopté par le Conseil de résolution unique (CRU) – Absence de délégation de pouvoir autonome au CRU

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014)

   (voir points 218, 219)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Valorisations d’un établissement de crédit effectuées en vue de l’adoption dudit dispositif – Admissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 20)

   (voir points 283, 302)

4. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Conditions – Défaillance avérée ou prévisible d’un établissement de crédit – Insolvabilité dudit établissement – Absence d’incidence

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1, a), et 4, c)]

   (voir points 333, 335)

5. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à une bonne administration – Droit d’accès de toute personne au dossier la concernant – Portée – Absence de communication par le Conseil de résolution unique (CRU) du rapport de valorisation pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption du dispositif de résolution – Admissibilité

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, b), et 52, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 90, § 4]

   (voir point 467)

6. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Portée – Défaillance avérée ou prévisible d’un établissement de crédit – Dispositif de résolution prévoyant une dépréciation et une conversion des instruments de fonds propres dudit établissement – Admissibilité

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1, et 52, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014)

   (voir points 495, 502, 513, 522, 540)

Résumé

Les recours visant à l’annulation du dispositif de résolution de Banco Popular et/ou de la décision de la Commission l’approuvant sont rejetés dans leur intégralité

Banco Popular Español, SA (ci-après « Banco Popular ») était un établissement de crédit espagnol soumis à la surveillance prudentielle directe de la Banque centrale européenne (BCE). Le 7 juin 2017, le Conseil de résolution unique (CRU) a adopté une décision concernant un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular ( 1 ) (ci-après le « dispositif de résolution »). Le même jour, la Commission européenne a adopté la décision 2017/1246 ( 2 ), approuvant ce dispositif de résolution.

Préalablement à l’adoption du dispositif de résolution, une valorisation de Banco Popular a été réalisée, comprenant deux rapports qui sont annexés au dispositif de résolution, à savoir une première valorisation (ci-après la « valorisation 1 ») datée du 5 juin 2017 et rédigée par le CRU et une seconde valorisation (ci-après la « valorisation 2 »), datée du 6 juin 2017, rédigée par un expert indépendant. Cette valorisation 2 avait notamment pour but d’estimer la valeur de l’actif et du passif de Banco Popular et de fournir les éléments permettant de prendre la décision concernant les actions et les titres de propriété à transférer et ceux permettant au CRU de déterminer ce qui constituait des conditions commerciales aux fins de l’instrument de cession des activités. Également le 6 juin 2017, la BCE a réalisé, après consultation du CRU, une évaluation sur la situation de défaillance avérée ou prévisible de Banco Popular ( 3 ), dans laquelle elle a considéré que, compte tenu des problèmes de liquidité auxquels Banco Popular était confrontée, cette dernière ne serait probablement pas en mesure, dans un proche avenir, de s’acquitter de ses dettes ou autres engagements à l’échéance ( 4 ). Le même jour, le conseil d’administration de Banco Popular a informé la BCE qu’il était arrivé à la conclusion que l’établissement était en situation de défaillance prévisible.

Dans le dispositif de résolution, le CRU a considéré que Banco Popular remplissait les conditions pour l’adoption d’une mesure de résolution ( 5 ), à savoir qu’elle était en situation de défaillance avérée ou prévisible, qu’il n’existait pas d’autres mesures qui pourraient empêcher sa défaillance dans un délai raisonnable et qu’une mesure de résolution sous la forme d’un instrument de cession des activités ( 6 ) était nécessaire dans l’intérêt public. Le CRU a exercé son pouvoir de dépréciation et de conversion des instruments de fonds propres de Banco Popular ( 7 ) et a ordonné que les nouvelles actions qui en résultaient devaient être transférées à Banco Santander pour le prix d’un euro.

Les recours ont été désignés comme « affaires pilotes » représentatives d’une centaine de recours introduits par des personnes physiques et morales qui étaient titulaires d’instruments de capital de Banco Popular avant la résolution. Les recours tendaient à l’annulation du dispositif de résolution et/ou de la décision 2017/1246, ainsi qu’à des demandes indemnitaires.

Par ses cinq arrêts prononcés en troisième chambre élargie, le Tribunal rejette les recours des requérants dans leur intégralité. Les présentes affaires fournissent, pour la première fois, l’occasion au Tribunal de se prononcer sur la légalité d’une décision concernant un dispositif de résolution adopté par le CRU.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal souligne qu’un dispositif de résolution adopté par le CRU est susceptible de recours, sans qu’il soit exigé qu’un recours soit également introduit à l’encontre de la décision de la Commission approuvant ce dispositif, de sorte qu’une fois approuvé par la Commission, un tel dispositif produit des effets juridiques et constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation autonome.

En deuxième lieu, s’agissant de l’étendue de son contrôle, le Tribunal estime que les décisions que le CRU est amené à adopter dans le cadre d’une procédure de résolution étant fondées sur des appréciations économiques et techniques hautement complexes, il exerce un contrôle restreint. Cependant, le Tribunal considère que, même dans le cas d’appréciations complexes comme celles faites par le CRU en l’espèce, le juge de l’Union doit vérifier non seulement l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.

En troisième lieu, le Tribunal examine les arguments des requérants à l’aune de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Premièrement, le Tribunal retient que, s’il ne saurait être exclu que les actionnaires et créanciers d’une entité faisant l’objet d’une mesure de résolution puissent se prévaloir du droit d’être entendu dans le cadre de la procédure de résolution, l’exercice de ce droit peut être soumis à des limitations. À cet égard, le Tribunal précise que la procédure de résolution de Banco Popular poursuivait un objectif d’intérêt général, à savoir l’objectif visant à garantir la stabilité des marchés financiers, susceptible de justifier une limitation au droit d’être entendu. Ainsi, dans le cadre de la procédure de résolution de Banco Popular, l’absence de disposition prévoyant une audition des actionnaires et des créanciers de l’entité concernée et l’absence d’audition des requérants constituent une limitation au droit d’être entendu qui est justifiée et nécessaire pour répondre à un objectif d’intérêt général et qui respecte le principe de proportionnalité. En effet, de telles auditions auraient compromis les objectifs de protection de la stabilité des marchés financiers et de continuité des fonctions critiques de l’entité ainsi que les exigences de rapidité et d’efficacité de la procédure de résolution.

Deuxièmement, le Tribunal rappelle, s’agissant du droit de propriété, notamment que Banco Popular était en situation de défaillance avérée ou prévisible et qu’il n’existait pas de mesures alternatives susceptibles d’empêcher cette situation. Dès lors, la décision de déprécier et de convertir les instruments de fonds propres de Banco Popular dans le dispositif de résolution ne constitue pas une intervention démesurée et intolérable portant atteinte à la substance même du droit de propriété des requérants, mais doit être considérée comme une restriction à leur droit de propriété justifiée et proportionnée.

Troisièmement, en ce qui concerne le droit d’accès au dossier, le Tribunal souligne que l’absence, pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption du dispositif de résolution, d’une part, de communication par le CRU de la valorisation 2 et, d’autre part, de communication par le CRU et la Commission des documents sur lesquels ils se sont fondés ne constitue pas une violation dudit droit. En effet, certaines informations détenues par le CRU, contenues dans le dispositif de résolution, dans la valorisation 2 ainsi que dans les documents sur lesquels il s’est fondé, relèvent du secret professionnel et sont confidentielles. Dès lors, le Tribunal estime que, après l’adoption du dispositif de résolution, les requérants ne disposent pas d’un droit à la communication de l’ensemble du dossier sur lequel le CRU s’est fondé.

En quatrième lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré d’une exception d’illégalité en ce que les dispositions pertinentes du règlement MRU ( 8 ) violent les principes relatifs à la délégation de pouvoir, en soulignant qu’il est nécessaire qu’une institution de l’Union, à savoir la Commission ou le Conseil, approuve le dispositif de résolution sur ses aspects discrétionnaires pour que celui-ci produise des effets juridiques. Le législateur de l’Union a ainsi confié à une institution la responsabilité juridique et politique de déterminer la politique de l’Union en matière de résolution, évitant de ce fait un « véritable déplacement de responsabilité » ( 9 ), sans avoir délégué un pouvoir autonome au CRU.

En cinquième lieu, concernant les valorisations 1 et 2, le Tribunal indique que, compte tenu de l’urgence de la situation, le CRU pouvait se fonder sur la valorisation 2 pour adopter le dispositif de résolution. En effet, étant donné les contraintes de temps et les informations disponibles, certaines incertitudes et approximations sont inhérentes à toute valorisation provisoire et les réserves formulées par un expert ayant effectué cette valorisation ne sauraient signifier qu’elle n’était pas « juste, prudente et réaliste » ( 10 ). Par ailleurs, il observe que la valorisation 1, visant à déterminer si Banco Popular se trouvait en situation de défaillance avérée ou prévisible, afin d’établir si les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution ou de la dépréciation ou de la conversion d’instruments de fonds propres étaient remplies, était devenue obsolète à la suite de l’évaluation relative à la situation de défaillance avérée ou prévisible de Banco Popular effectuée par la BCE le 6 juin 2017.

En sixième lieu, le Tribunal estime que le CRU et la Commission n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que les conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU pour l’adoption d’une mesure de résolution étaient remplies.

Premièrement, le Tribunal constate que l’insolvabilité de l’entité n’est pas une condition à la constatation de la défaillance avérée ou prévisible et, partant, n’est pas une condition à l’adoption d’un dispositif de résolution. En effet, le fait qu’une entité soit solvable au regard de son bilan n’implique pas qu’elle dispose d’une trésorerie suffisante, c’est-à-dire des fonds disponibles pour s’acquitter de ses dettes ou de ses autres engagements arrivant à échéance. Dès lors, le Tribunal juge que le CRU et la Commission n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que Banco Popular était en situation de défaillance avérée ou prévisible. Il note, par ailleurs, que le dispositif de résolution a été valablement adopté quels que soient les motifs ayant conduit Banco Popular à une situation de défaillance avérée ou prévisible.

Deuxièmement, le Tribunal considère que les requérants n’ont pas établi l’existence de mesures alternatives à la résolution et que le CRU et la Commission n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant qu’il n’existait pas d’autre perspective raisonnable que d’autres mesures de nature privée ou des mesures prudentielles empêchent la défaillance de Banco Popular dans un délai raisonnable.

Troisièmement, le Tribunal relève que le CRU et la Commission n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que la mesure de résolution était nécessaire et proportionnée au regard des objectifs d’intérêt public poursuivis.

En septième lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de ce que la Commission n’a pas examiné le dispositif de résolution avant de l’approuver, en soulignant que la Commission désigne un représentant habilité à participer aux réunions du CRU, en session exécutive et en session plénière, en qualité d’observateur permanent et que son représentant a le droit de participer aux débats et a accès à tous les documents. Ainsi, la Commission, en ayant participé à plusieurs réunions avec le CRU, avait été associée aux différentes phases précédant l’adoption du dispositif de résolution et elle avait pris connaissance des avant-projets de ce dispositif et avait participé à leur rédaction.

En huitième lieu, le Tribunal écarte le moyen concernant la violation de l’obligation de motivation incombant à la Commission. Il souligne que, lorsque cette dernière approuve le dispositif de résolution dans la décision 2017/1246, il lui est loisible de se limiter, pour justifier son adoption, à une motivation marquant son accord sur le contenu de ce dispositif de résolution et sur les motifs avancés par le CRU.

En neuvième lieu, le Tribunal rejette les arguments relatifs à l’irrégularité de la procédure de vente. Il confirme notamment la légalité de la décision du CRU de demander à l’autorité de résolution nationale de ne contacter que les établissements qui avaient participé à la procédure de vente privée de Banco Popular. Cette autorité est en droit de solliciter certains acquéreurs potentiels en particulier ( 11 ).

En dixième et dernier lieu, en l’occurrence, le Tribunal exclut la responsabilité extracontractuelle du CRU et de la Commission. À cet égard, il note que les requérants n’ont pas démontré l’existence d’un comportement illégal du CRU ou de la Commission. En effet, aucune divulgation par le CRU ou la Commission d’informations confidentielles relatives à la mise en œuvre d’une procédure de résolution de Banco Popular n’a été démontrée et, par conséquent, aucune violation du principe de confidentialité ou de l’obligation de secret professionnel de leur part n’a pu être constatée.

De plus, les requérants n’ont pas démontré un lien de causalité entre les illégalités du CRU et de la Commission, à supposer qu’elles soient établies, et la crise de liquidité de Banco Popular et donc entre celles-ci et le préjudice invoqué.

( 1 ) Décision SRB/EES/2017/08 de la session exécutive du CRU, du 7 juin 2017, concernant l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español, SA.

( 2 ) Décision (UE) 2017/1246 de la Commission, du 7 juin 2017, approuvant le dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español, SA (JO 2017, L 178, p. 15).

( 3 ) Conformément à l’article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1, ci-après le « règlement MRU »). L’article 18 de ce règlement vise la procédure de résolution.

( 4 ) Conformément à l’article 18, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 4, sous c), du règlement MRU.

( 5 ) Conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU.

( 6 ) Conformément à l’article 24, paragraphe 1, sous a), du règlement MRU.

( 7 ) Conformément à l’article 21 du règlement MRU.

( 8 ) Articles 18, 21, 22 et 24 du règlement MRU.

( 9 ) Au sens de l’arrêt du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (9/56, EU:C:1958:7).

( 10 ) En vertu de l’article 20, paragraphe 1, du règlement MRU.

( 11 ) Selon l’article 39, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).