Affaire T‑262/15

Dmitrii Konstantinovich Kiselev

contre

Conseil de l’Union européenne

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’Ukraine – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Personne physique soutenant activement des actions ou des politiques compromettant ou menaçant l’Ukraine – Obligation de motivation – Erreur manifeste d’appréciation – Liberté d’expression – Proportionnalité – Droits de la défense »

Sommaire – Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 15 juin 2017

1. Accords internationaux – Accord de partenariat Communautés-Russie – Mesures nécessaires à la protection des intérêts essentiels de la sécurité d’une partie – Cas de guerre ou de grave tension internationale menaçant de déboucher sur un conflit armé – Notion – Actions de la Fédération de Russie concernant la situation en Ukraine en 2015 et en 2016 – Inclusion – Obligation d’information ou de consultation préalable – Absence

   [Accord de partenariat Communautés-Russie, art. 99, point 1, d)]

2. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds – Obligation de communiquer la motivation à l’intéressé en même temps que l’adoption de l’acte lui faisant grief ou aussitôt après – Limites – Sûreté de l’Union et des États membres ou conduite de leurs relations internationales – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296, al. 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; décisions du Conseil (PESC) 2015/432, 2015/1524 et 2016/359 ; règlements du Conseil 2015/427, 2015/1514 et 2016/353]

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds – Soutien actif des actions ou politiques compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Notion – Soutien médiatique apporté par le directeur d’une agence de presse qualifiée d’« entreprise unitaire » de l’État russe – Inclusion

   [Décisions du Conseil (PESC) 2014/145, art. 1er, § 1, a), et 2, § 1, a), 2015/432, 2015/1524 et 2016/359 ; règlements du Conseil 269/2014, art. 3, § 1, a), 2015/427, 2015/1514 et 2016/353]

4. Recours en annulation – Moyens – Défaut ou insuffisance de motivation – Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond

   (Art. 263 TFUE et 296 TFUE)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décisions du Conseil (PESC) 2015/432, 2015/1524 et 2016/359 ; règlements du Conseil 2015/427, 2015/1514 et 2016/353]

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds d’une personne physique soutenant activement des actions ou des politiques compromettant ou menaçant l’Ukraine – Restriction du droit à la liberté d’expression – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11 et 52, §1 ; décisions du Conseil (PESC) 2015/432, 2015/1524 et 2016/359 ; règlements du Conseil 2015/427, 2015/1514 et 2016/353]

7. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de l’objet du litige – Exposé sommaire des moyens invoqués – Exigences analogues pour les griefs invoqués au soutien d’un moyen – Caractère d’ordre public – Examen d’office par le juge de l’Union

   [Règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Violation du droit d’être entendu – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil (PESC) 2015/432 ; règlement du Conseil 2015/427]

9. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droit d’accès aux documents – Droits subordonnés à une demande en ce sens auprès du Conseil

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil (PESC) 2015/432 ; règlement du Conseil 2015/427]

1.  En ce qui concerne la situation en Ukraine en mars et septembre 2015 ainsi qu’en mars 2016, il peut être considéré que les actions de la Fédération de Russie constituent un « cas de guerre ou de grave tension internationale menaçant de déboucher sur un conflit armé », au sens de l’article 99, point 1, sous d), de l’accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la Fédération de Russie, d’autre part. En considérant l’intérêt qu’ont l’Union et ses États membres à avoir, comme pays voisin, une Ukraine stable, il pouvait être jugé nécessaire d’instituer des mesures restrictives en vue de faire pression sur la Fédération de Russie pour la pousser à mettre un terme à ses activités qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté ou l’indépendance de l’Ukraine. À cet égard, il y a lieu d’observer que l’accord de partenariat n’impose pas à une partie qui souhaite prendre des mesures sur la base de ladite disposition d’informer l’autre partie au préalable, ni de la consulter ou de lui en fournir les raisons.

   (voir points 32, 33)

2.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 39-41, 45, 50)

3.  Au vu de l’importance du rôle que les médias, surtout ceux qui relèvent de l’audiovisuel, jouent dans la société contemporaine, il était prévisible qu’un soutien médiatique d’envergure aux actions et aux politiques du gouvernement russe déstabilisant l’Ukraine, apporté, notamment lors d’émissions très populaires, par une personne nommée par décret du président Poutine en tant que directeur d’une agence de presse qualifiée d’« entreprise unitaire » de l’État russe, puisse être concernée par le critère visant les personnes physiques soutenant activement des actions ou des politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

   En effet, le concept de « soutien actif » ne peut être compris que dans le sens qu’il vise des personnes qui, sans être elles-mêmes responsables des actions et des politiques du gouvernement russe déstabilisant l’Ukraine et sans mettre elles-mêmes en œuvre ces actions ou politiques, fournissent un appui à ces politiques et actions. Le critère ne vise pas toute forme d’appui au gouvernement russe, mais vise les formes d’appui qui, par leur importance quantitative ou qualitative, contribuent à la poursuite des actions et des politiques de celui-ci qui déstabilisent l’Ukraine. Interprété, sous le contrôle du juge de l’Union, eu égard à l’objectif consistant à faire pression sur le gouvernement russe afin de le contraindre à mettre fin auxdites actions et politiques, le critère pertinent définit ainsi de manière objective une catégorie circonscrite de personnes et d’entités susceptibles de faire l’objet de mesures de gel des fonds. Lors de l’interprétation de ce critère, il y a lieu de tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui reconnaît l’impossibilité d’atteindre une précision absolue dans la rédaction des lois, surtout dans des domaines où la situation varie selon les opinions prédominantes dans la société, et qui admet que la nécessité d’éviter la rigidité et de s’adapter aux changements de situation implique que de nombreuses lois se servent de formules plus ou moins vagues dont l’interprétation et l’application dépendent de la pratique. La condition selon laquelle la loi doit définir clairement les infractions se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition en cause, au besoin à l’aide de l’interprétation qu’en donnent les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité.

   (voir points 43, 73-76)

4.  Voir le texte de la décision.

   (voir point 52)

5.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 61-63)

6.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 66, 67, 69-72, 80-82, 84-88, 122-125)

7.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 137, 138)

8.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 139, 145, 146)

9.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 139, 151)