Affaire T‑115/13

Gert‑Jan Dennekamp

contre

Parlement européen

«Accès aux documents — Règlement (CE) no 1049/2001 — Documents relatifs à l’affiliation de certains membres du Parlement au régime de pension complémentaire — Refus d’accès — Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu — Article 8, sous b), du règlement (CE) no 45/2001 — Transfert de données à caractère personnel — Conditions relatives à la nécessité du transfert des données et au risque d’atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée»

Sommaire – Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 15 juillet 2015

1. Procédure juridictionnelle – Objet du recours – Publication des noms de certains membres du Parlement à la suite de l’introduction d’un recours de leur part – Absence d’objet d’un recours introduit contre le Parlement par un tiers et tendant à la divulgation de données concernant ces membres – Non‑lieu à statuer

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 76)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Interprétation et application strictes – Obligation d’examen concret et individuel pour les documents couverts par une exception – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Portée – Obligation d’appréciation en conformité avec la législation de l’Union relative à la protection des données à caractère personnel – Applicabilité intégrale des dispositions du règlement no 45/2001 à toute demande d’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 45/2001, art. 8, et no 1049/2001, art. 4, § 1, b)]

4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlements no 1049/2001 et no 45/2001 – Articulation entre les exceptions au droit d’accès aux documents et la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Critère de nécessité pour le transfert de données personnelles prévu à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 45/2001, considérant 12 et art. 2, a), 5, b), et 8, b), et no 1049/2001, art. 4, § 1, b), et 6, § 1]

5. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Conditions – Moyen fondé sur des éléments révélés en cours d’instance – Absence – Irrecevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 84, § 1)

6. Rapprochement des législations – Protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel – Traitement de ces données par les institutions et organes de l’Union – Règlement no 45/2001 – Demande, au titre du règlement no 1049/2001, mentionnant les noms des membres du Parlement affiliés au régime de pension complémentaire – Données à caractère personnel – Obligation pour le demandeur d’établir la nécessité du transfert desdites données – Obligation de l’institution concernée de mettre en balance les intérêts mis en cause par la divulgation de ces données

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 45/2001 art. 8, b), et no 1049/2001, art. 4, § 1, b)]

7. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Membres d’une institution affiliés à un régime de pension complémentaire – Risque de conflit d’intérêts en cas de vote portant sur ce régime – Obligation de l’institution en cause de transférer à un demandeur de documents les noms des membres affiliés ayant participé à de tels votes

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001)

8. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Demande d’accès à des documents pouvant révéler un conflit d’intérêts – Notion de conflits d’intérêts

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 2 et 4, § 1, b)]

9. Rapprochement des législations – Protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel – Traitement de ces données par les institutions et organes de l’Union – Règlement no 45/2001 – Demande, au titre du règlement no 1049/2001, mentionnant les noms des membres du Parlement affiliés au régime de pension complémentaire – Données à caractère personnel – Degré de protection moins élevé pour les données de personnalités publiques

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 45/2001, art. 8, b), et no 1049/2001]

10. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlements no 1049/2001 et no 45/2001 – Demande, au titre du règlement no 1049/2001, mentionnant les noms des membres du Parlement affiliés au régime de pension complémentaire – Données à caractère personnel – Degré de protection moins élevé pour les données de personnalités publiques – Primauté des intérêts visant à assurer le bon fonctionnement de l’Union en développant la confiance des citoyens envers les institutions

    [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 45/2001, art. 8, b), et no 1049/2001]

11. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Refus d’accès – Obligation de motivation – Portée

    (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

1.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 25‑29)

2.  Le règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Certes, si ce droit est soumis, en vertu de l’article 4 de ce règlement, à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, dont celle d’un refus dans le cas où la divulgation d’un document porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article, néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement. Ainsi, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 et invoquée par cette institution. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.

   (cf. points 36‑39, 133)

3.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 40‑43, 49‑51, 134)

4.  L’équilibre entre le droit d’accès aux documents détenus par les institutions, découlant du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, et les obligations résultant du règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, pour le transfert de données à caractère personnel par ces mêmes institutions, implique l’articulation des règles fixées par les deux règlements.

   À cet égard, en premier lieu, lorsqu’une demande d’accès aux documents peut avoir pour conséquence, s’il y est répondu favorablement, la divulgation de données à caractère personnel, l’institution saisie doit appliquer toutes les dispositions du règlement no 45/2001, sans que les différentes règles et principes inscrits dans le règlement no 1049/2001 puissent avoir pour effet de limiter la plénitude de la protection accordée à ces données. Dans un tel cadre général, s’il est certes vrai que le droit d’accès aux documents n’est pas, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, conditionné par la justification, par le demandeur, d’un intérêt à la divulgation desdits documents, l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 exige, indirectement, du demandeur qu’il démontre, par une ou des justifications expresses et légitimes, la nécessité du transfert des données à caractère personnel contenues dans les documents auxquels il demande à accéder.

   En deuxième lieu, il importe de prendre tout particulièrement en considération les caractéristiques essentielles du régime de protection accordé par le règlement no 45/2001 aux personnes physiques à l’égard du traitement de leurs données à caractère personnel. Or, ce règlement vise, conformément à son considérant 5, à donner aux personnes qu’il définit comme concernées des droits juridiquement protégés et à définir les obligations des responsables du traitement au sein des institutions et organes de l’Union en matière de traitement des données. Pour atteindre une telle finalité, les conditions fixées en ce qui concerne la possibilité pour une institution ou un organe de l’Union de transférer des données à caractère personnel doivent être interprétées strictement, sauf à mettre en péril les droits reconnus à ces personnes par le règlement no 45/2001 en tant que droits fondamentaux, selon son considérant 12. Ainsi, la satisfaction de la condition de nécessité implique de démontrer que le transfert des données à caractère personnel est la mesure la plus appropriée parmi les autres mesures envisageables pour atteindre l’objectif poursuivi par le demandeur et qu’elle est proportionnée à cet objectif, ce qui oblige le demandeur à présenter des justifications expresses et légitimes en ce sens.

   Une telle interprétation ne conduit pas à créer une exception de «catégorie» au principe d’accès aux documents en faveur des données à caractère personnel, mais à concilier les deux droits fondamentaux qui s’opposent lorsqu’une demande d’accès aux documents porte sur des données à caractère personnel, protégées par le règlement no 45/2001.

   Pour autant, l’interprétation stricte de la condition de nécessité, prévue à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, ne signifie pas qu’une justification du transfert de données à caractère personnel de nature générale, comme le droit à l’information du public, ne puisse être prise en considération.

   En troisième lieu, dès lors que la personne qui demande l’accès aux documents contenant les données à caractère personnel a démontré la nécessité du transfert de celles‑ci et que l’institution saisie a estimé qu’il n’existait aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées, les données peuvent être transférées et, sous réserve qu’aucune exception prévue par le règlement no 1049/2001 autre que celle tirée de l’atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu ne s’applique, le ou les documents contenant les données sont divulgués et, partant, rendus accessibles au public.

   Il s’ensuit que le critère de nécessité prévu à l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001 doit faire l’objet d’une interprétation stricte, que la condition de la nécessité du transfert des données à caractère personnel implique un examen par l’institution ou l’organe saisi de la nécessité au regard de l’objectif poursuivi par le demandeur d’accès aux documents, ce qui restreint la portée de la règle de l’absence de justification d’une demande d’accès, que la justification de la nécessité du transfert de ces données, invoquée par le demandeur, peut être de nature générale et que le règlement no 1049/2001 ne doit pas être privé de son effet utile par une interprétation des dispositions pertinentes impliquant qu’une divulgation légitime ne peut jamais poursuivre l’objectif d’une divulgation complète au public.

   (cf. points 48, 51‑54, 56, 59‑61, 67, 68)

5.  Voir le texte de la décision.

   (cf. point 80)

6.  La simple invocation, par un demandeur d’accès à des documents d’une institution, du droit d’information et de communication au public d’informations relatives au contrôle des dépenses publiques ne permet pas de déterminer en quoi le transfert des noms des membres de cette institution participant à un régime de pension complémentaire constitue la mesure la plus appropriée pour atteindre l’objectif poursuivi par le demandeur ni en quoi elle est proportionnée à cet objectif. Il en va de même de l’invocation d’un débat déjà existant sur un tel régime, qui ne permet pas de démontrer la nécessité dans laquelle se trouve le demandeur d’obtenir le transfert des données en cause.

   Toutefois, dans le cas où la nécessité du transfert des données à caractère personnel serait démontrée, l’institution ou l’organe de l’Union saisi d’une demande d’accès à des documents contenant de telles données doit mettre en balance les différents intérêts des parties en cause et vérifier s’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert peut porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées comme le prescrit l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.

   (cf. points 83, 84, 116, 127)

7.  Dans le cadre de l’application du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, afin de permettre à un demandeur d’accès à des documents, détenus par une institution portant sur l’affiliation de certains de ses membres à un régime de pension complémentaire, d’atteindre son objectif de mise à jour des conflits d’intérêts potentiels de ces membres, l’institution en cause doit procéder au transfert des noms des membres participant au régime qui étaient également membres de l’assemblée plénière au moment des votes portant sur ce régime et qui ont effectivement participé à ces votes, sans se limiter aux noms de ceux qui ont participé aux scrutins organisés selon la procédure de vote par appel nominal. En effet, quelle que soit la procédure de vote utilisée lors des scrutins portant sur un tel régime, tous les membres de cette institution qui ont effectivement voté et qui participaient au régime peuvent être influencés par leur intérêt personnel. À cet égard, le demandeur peut légalement se borner à démontrer que ces membres se trouvaient dans une telle situation, en raison de leur double caractéristique de membres de l’institution et de participants au régime. Dans ces conditions, l’institution concernée commet une erreur manifeste d’appréciation en considérant que la nécessité du transfert des noms des membres participant au régime et ayant pris part aux votes sur celui‑ci n’a pas été démontrée.

   (cf. points 103, 110, 113)

8.  Dans le cadre de l’application du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, la notion de conflit d’intérêts, sur lequel porte une demande d’accès, ne renvoie pas uniquement à une situation dans laquelle un agent public a un intérêt personnel de nature à avoir influé effectivement sur l’exercice impartial et objectif de ses fonctions officielles, mais également à celle dans laquelle l’intérêt identifié peut, aux yeux du public, paraître influer sur un exercice impartial et objectif des fonctions officielles. D’ailleurs, la divulgation de conflits d’intérêts potentiels ne vise pas seulement à révéler les cas dans lesquels l’agent public a exercé ses fonctions en ayant pour objectif de satisfaire ses intérêts personnels, mais aussi à informer le public des risques de conflits d’intérêts pesant sur les agents publics, afin que, dans l’exercice de leurs fonctions officielles, ceux‑ci agissent de manière impartiale, après avoir, eu égard aux circonstances dans lesquelles ils se trouvent, déclaré la situation de conflit d’intérêt potentiel les touchant et pris ou proposé des mesures pour résoudre ou éviter ledit conflit.

   (cf. points 106, 109)

9.  La distinction opérée pour les personnalités publiques entre sphère publique et sphère privée est pertinente pour déterminer le degré de protection des données à caractère personnel auquel elles ont droit sous le régime du règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, même si ce dernier ne prévoit rien de tel. En effet, il serait tout à fait inopportun d’apprécier de la même manière une demande de transfert de données à caractère personnel quelle que soit l’identité de la personne concernée. Dès lors qu’une personnalité publique a choisi de s’exposer aux tiers, tout particulièrement aux médias et, à travers eux, à un public plus ou moins large selon son domaine d’action, il doit être tenu compte de cet environnement pour apprécier le risque d’atteinte aux intérêts légitimes des personnalités publiques dans le cadre de l’application de l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001 et pour mettre en balance ces intérêts avec la nécessité du transfert des données à caractère personnel demandé.

   Dans un tel contexte, dans le cas où une demande formulée au titre du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, vise l’accès à des documents concernant des membres d’une institution qui participent à un régime de pension complémentaire pour lequel ils ont pris part au vote au sein de cette institution, pour apprécier le risque d’atteinte aux intérêts légitimes de ces membres, il convient de prendre en considération le lien que présentent les données personnelles en cause, à savoir les noms des membres participant au régime qui ont pris part aux votes sur ce dernier, avec le mandat de ceux‑ci. Étant donné que la possibilité de participer au régime n’est ouverte qu’aux seuls membres, les données personnelles en cause font partie de la sphère publique de ceux‑ci. À cet égard, la circonstance que la participation au régime est facultative et résulte d’une adhésion volontaire ou celle que la pension complémentaire est perçue après l’expiration du mandat ne sont pas déterminantes pour faire entrer les données à caractère personnel en cause dans la sphère privée des membres. Il s’ensuit que, dans la mise en balance des intérêts en présence, les intérêts légitimes des membres participant au régime, se rattachant à la sphère publique de ceux‑ci, doivent faire l’objet d’un degré de protection moins élevé que celui dont, conformément à la logique du règlement no 45/2001, bénéficieraient des intérêts se rattachant à leur sphère privée.

   (cf. points 119‑121, 124)

10.  Dans le contexte d’une demande d’accès à des documents du Parlement européen portant sur la participation de certains de ses membres à un régime de pension complémentaire, demande formulée sur le fondement du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, les données à caractère personnel ne sont transférées que s’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert peut porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées. À cet égard, étant donné que les intérêts légitimes des membres participant à un tel régime, se rattachant à la sphère publique de ceux‑ci, font l’objet d’un degré de protection moins élevé que celui dont, conformément à la logique du règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, bénéficieraient des intérêts se rattachant à leur sphère privée, le moindre degré de protection des noms de ces membres a pour effet d’accorder un poids plus important aux intérêts représentés par l’objectif poursuivi par le transfert.

    Ainsi, la mise à jour des conflits d’intérêts potentiels des membres, qui est l’objectif du transfert des données demandé, permet d’assurer un meilleur contrôle de l’action des membres et du fonctionnement d’une institution de l’Union qui représente les peuples des États membres ainsi que d’améliorer la transparence de son action. Dès lors, au regard de l’importance des intérêts présents, qui visent à assurer le bon fonctionnement de l’Union en développant la confiance que les citoyens peuvent légitimement placer dans les institutions, il ne saurait être porté atteinte aux intérêts légitimes des membres participant au régime, par le transfert des données personnelles en cause. La mise en balance des intérêts en présence aurait ainsi dû conduire à admettre le transfert des noms des membres participant au régime et qui ont pris part aux votes sur celui‑ci, le Parlement ne pouvant légalement soutenir qu’il existe une présomption juridiquement contraignante en faveur des intérêts légitimes des personnes concernées par les données à caractère personnel à transférer. Rien dans le texte de l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001 ne milite en faveur de la reconnaissance d’une telle présomption, l’appréciation d’une demande de transfert de données à caractère personnel requérant de mettre en balance les intérêts en présence, après que le demandeur a démontré l’existence d’une nécessité de transférer lesdites données.

    Dans ces conditions, le Parlement commet une erreur manifeste d’appréciation en considérant que le transfert des noms des membres participant au régime qui ont pris part au vote sur celui‑ci porterait atteinte aux intérêts légitimes de ces derniers.

    (cf. points 124‑127, 130)

11.  Voir le texte de la décision.

    (cf. points 136‑141)