Affaire C‑249/11

Hristo Byankov

contre

Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti

(demande de décision préjudicielle, introduite par l’Administrativen sad Sofia-grad)

«Droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres — Directive 2004/38/CE — Article 27 — Mesure administrative d’interdiction de quitter le territoire national en raison du non-paiement d’une dette contractée à l’égard d’une personne morale de droit privé — Principe de la sécurité juridique au regard des actes administratifs devenus définitifs — Principes d’équivalence et d’effectivité»

Sommaire — Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 4 octobre 2012

1. Citoyenneté de l’Union – Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres – Directive 2004/38 – Droit de sortie et d’entrée – Champ d’application

   (Art. 20 TFUE et 21 TFUE; directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 4, § 1)

2. Citoyenneté de l’Union – Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres – Directive 2004/38 – Limitation du droit d’entrée et du séjour pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique – Réglementation nationale permettant de limiter le droit d’un ressortissant d’un État membre de circuler librement dans l’Union en raison de l’existence d’une dette privée à sa charge – Inadmissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 27)

3. Citoyenneté de l’Union – Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres – Directive 2004/38 – Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique – Garanties procédurales – Champ d’application

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 31)

4. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Identification des éléments de droit de l’Union pertinents – Reformulation des questions

   (Art. 267 TFUE)

5. Citoyenneté de l’Union – Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres – Directive 2004/38 – Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique – Effets dans le temps d’une interdiction de territoire – Droit au réexamen d’une telle mesure – Champ d’application

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 32)

6. Citoyenneté de l’Union – Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres – Obligation de coopération loyale – Principe d’effectivité – Mesure d’interdiction de quitter le territoire n’ayant fait l’objet d’aucun recours juridictionnel et étant devenue définitive – Réglementation nationale limitant strictement la réouverture de la procédure administrative ayant mené à l’adoption d’une telle décision manifestement contraire au droit de l’Union – Inadmissibilité

   (Art. 4, § 3, TUE; art. 21 TFUE)

1.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 30-32)

2.  Le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une disposition nationale prévoyant l’imposition d’une limitation du droit d’un ressortissant d’un État membre de circuler librement dans l’Union au seul motif qu’il est redevable, envers une personne morale de droit privé, d’une dette qui dépasse un seuil légal et qui n’est pas garantie par une sûreté.

   À supposer qu’il puisse valablement être considéré qu’une certaine idée de la préservation de l’ordre public sous-tende l’objectif de protection des créanciers poursuivi par une telle réglementation, il ne peut être exclu qu’une interdiction de sortie du territoire, adoptée sur le fondement de cette réglementation, poursuive un objectif exclusivement économique. Or, l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, exclut expressément la possibilité pour un État membre d’invoquer des raisons liées à l’ordre public à des fins économiques.

   S’agissant, en outre, de la proportionnalité d’une telle réglementation, il existe en droit de l’Union des normes juridiques de nature à protéger les droits des créanciers sans pourtant que la liberté de circulation du débiteur soit nécessairement limitée. Il s’ensuit qu’il ne saurait être considéré que, en raison de l’exclusion, dans le cadre de l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38, des dérogations invoquées à des fins économiques, l’ordre juridique de l’Union n’offre pas un niveau de protection du droit de propriété d’autrui, en l’occurrence des créanciers, qui est au moins équivalent à celui instauré en vertu de la convention européenne des droits de l’homme.

   (cf. points 39, 45, 46, 48, disp. 1)

3.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 53-56)

4.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 57, 58)

5.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 67, 68)

6.  Le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle la procédure administrative ayant mené à l’adoption d’une interdiction de sortie du territoire devenue définitive et qui n’a pas fait l’objet d’un recours juridictionnel ne peut être rouverte, dans le cas où cette interdiction serait manifestement contraire au droit de l’Union, que dans les conditions limitativement énoncées dans cette réglementation, et ce nonobstant le fait qu’une telle interdiction continue de produire des effets juridiques à l’égard de son destinataire.

   Une telle réglementation nationale, qui ne prévoit pas de réexamen périodique, perpétue pour une durée illimitée l’interdiction de sortie du territoire et, par là même, la violation du droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres énoncé à l’article 21, paragraphe 1, TFUE. Dans de telles conditions, une telle interdiction territoriale constitue la négation même de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres conférée par le statut de citoyen de l’Union.

   Par ailleurs, par l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le législateur de l’Union a obligé les États membres à prévoir la possibilité de réexamen de mesures d’interdiction d’entrée sur leur territoire ou de sortie de celui-ci même lorsque ces mesures ont été valablement prises au regard du droit de l’Union et même lorsqu’elles sont devenues définitives. Tel devrait, à plus forte raison, être le cas s’agissant d’interdictions territoriales qui n’ont pas été valablement prises au regard du droit de l’Union et qui constituent la négation même de la liberté énoncée à l’article 21, paragraphe 1, TFUE. Dans une telle situation, le principe de sécurité juridique n’exige pas impérativement qu’un acte imposant une telle interdiction continue de produire des effets juridiques pour une durée illimitée.

   Compte tenu également de l’importance que le droit primaire attache au statut de citoyen de l’Union, une réglementation nationale qui empêche des citoyens de l’Union de faire valoir leur droit de libre circulation et de libre séjour, tel que conféré par l’article 21 TFUE, à l’encontre d’interdictions territoriales absolues adoptées pour une durée illimitée et les organes administratifs de tirer les conséquences d’une jurisprudence de la Cour de justice confirmant le caractère illicite, au regard du droit de l’Union, de telles interdictions, ne peut pas être raisonnablement justifiée par le principe de sécurité juridique et doit donc être considérée, dans cette mesure, comme contraire au principe d’effectivité et à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

   (cf. points 79-82, disp. 2)

Affaire C‑249/11

Hristo Byankov

contre

Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti

(demande de décision préjudicielle, introduite par l’Administrativen sad Sofia-grad)

«Droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres — Directive 2004/38/CE — Article 27 — Mesure administrative d’interdiction de quitter le territoire national en raison du non-paiement d’une dette contractée à l’égard d’une personne morale de droit privé — Principe de la sécurité juridique au regard des actes administratifs devenus définitifs — Principes d’équivalence et d’effectivité»

Sommaire — Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 4 octobre 2012

1. Citoyenneté de l’Union — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Directive 2004/38 — Droit de sortie et d’entrée — Champ d’application

   (Art. 20 TFUE et 21 TFUE; directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 4, § 1)

2. Citoyenneté de l’Union — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Directive 2004/38 — Limitation du droit d’entrée et du séjour pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique — Réglementation nationale permettant de limiter le droit d’un ressortissant d’un État membre de circuler librement dans l’Union en raison de l’existence d’une dette privée à sa charge — Inadmissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 27)

3. Citoyenneté de l’Union — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Directive 2004/38 — Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique — Garanties procédurales — Champ d’application

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 31)

4. Questions préjudicielles — Compétence de la Cour — Identification des éléments de droit de l’Union pertinents — Reformulation des questions

   (Art. 267 TFUE)

5. Citoyenneté de l’Union — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Directive 2004/38 — Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique — Effets dans le temps d’une interdiction de territoire — Droit au réexamen d’une telle mesure — Champ d’application

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 32)

6. Citoyenneté de l’Union — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Obligation de coopération loyale — Principe d’effectivité — Mesure d’interdiction de quitter le territoire n’ayant fait l’objet d’aucun recours juridictionnel et étant devenue définitive — Réglementation nationale limitant strictement la réouverture de la procédure administrative ayant mené à l’adoption d’une telle décision manifestement contraire au droit de l’Union — Inadmissibilité

   (Art. 4, § 3, TUE; art. 21 TFUE)

1.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 30-32)

2.  Le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une disposition nationale prévoyant l’imposition d’une limitation du droit d’un ressortissant d’un État membre de circuler librement dans l’Union au seul motif qu’il est redevable, envers une personne morale de droit privé, d’une dette qui dépasse un seuil légal et qui n’est pas garantie par une sûreté.

   À supposer qu’il puisse valablement être considéré qu’une certaine idée de la préservation de l’ordre public sous-tende l’objectif de protection des créanciers poursuivi par une telle réglementation, il ne peut être exclu qu’une interdiction de sortie du territoire, adoptée sur le fondement de cette réglementation, poursuive un objectif exclusivement économique. Or, l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, exclut expressément la possibilité pour un État membre d’invoquer des raisons liées à l’ordre public à des fins économiques.

   S’agissant, en outre, de la proportionnalité d’une telle réglementation, il existe en droit de l’Union des normes juridiques de nature à protéger les droits des créanciers sans pourtant que la liberté de circulation du débiteur soit nécessairement limitée. Il s’ensuit qu’il ne saurait être considéré que, en raison de l’exclusion, dans le cadre de l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38, des dérogations invoquées à des fins économiques, l’ordre juridique de l’Union n’offre pas un niveau de protection du droit de propriété d’autrui, en l’occurrence des créanciers, qui est au moins équivalent à celui instauré en vertu de la convention européenne des droits de l’homme.

   (cf. points 39, 45, 46, 48, disp. 1)

3.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 53-56)

4.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 57, 58)

5.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 67, 68)

6.  Le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle la procédure administrative ayant mené à l’adoption d’une interdiction de sortie du territoire devenue définitive et qui n’a pas fait l’objet d’un recours juridictionnel ne peut être rouverte, dans le cas où cette interdiction serait manifestement contraire au droit de l’Union, que dans les conditions limitativement énoncées dans cette réglementation, et ce nonobstant le fait qu’une telle interdiction continue de produire des effets juridiques à l’égard de son destinataire.

   Une telle réglementation nationale, qui ne prévoit pas de réexamen périodique, perpétue pour une durée illimitée l’interdiction de sortie du territoire et, par là même, la violation du droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres énoncé à l’article 21, paragraphe 1, TFUE. Dans de telles conditions, une telle interdiction territoriale constitue la négation même de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres conférée par le statut de citoyen de l’Union.

   Par ailleurs, par l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le législateur de l’Union a obligé les États membres à prévoir la possibilité de réexamen de mesures d’interdiction d’entrée sur leur territoire ou de sortie de celui-ci même lorsque ces mesures ont été valablement prises au regard du droit de l’Union et même lorsqu’elles sont devenues définitives. Tel devrait, à plus forte raison, être le cas s’agissant d’interdictions territoriales qui n’ont pas été valablement prises au regard du droit de l’Union et qui constituent la négation même de la liberté énoncée à l’article 21, paragraphe 1, TFUE. Dans une telle situation, le principe de sécurité juridique n’exige pas impérativement qu’un acte imposant une telle interdiction continue de produire des effets juridiques pour une durée illimitée.

   Compte tenu également de l’importance que le droit primaire attache au statut de citoyen de l’Union, une réglementation nationale qui empêche des citoyens de l’Union de faire valoir leur droit de libre circulation et de libre séjour, tel que conféré par l’article 21 TFUE, à l’encontre d’interdictions territoriales absolues adoptées pour une durée illimitée et les organes administratifs de tirer les conséquences d’une jurisprudence de la Cour de justice confirmant le caractère illicite, au regard du droit de l’Union, de telles interdictions, ne peut pas être raisonnablement justifiée par le principe de sécurité juridique et doit donc être considérée, dans cette mesure, comme contraire au principe d’effectivité et à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

   (cf. points 79-82, disp. 2)