Affaire C‑130/10

Parlement européen

contre

Conseil de l’Union européenne

«Politique étrangère et de sécurité commune — Règlement (CE) no 881/2002 — Règlement (UE) no 1286/2009 — Mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Gel de fonds et de ressources économiques — Choix de la base juridique — Articles 75 TFUE et 215 TFUE — Entrée en vigueur du traité de Lisbonne — Dispositions transitoires — Positions communes et décisions PESC — Proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission»

Sommaire de l’arrêt

1. Actes des institutions – Choix de la base juridique – Critères – Acte de l’Union poursuivant une double finalité ou ayant une double composante – Référence à la finalité ou à la composante principale ou prépondérante – Finalités ou composantes indissociables – Cumul de bases juridiques – Limites – Incompatibilité des procédures

2. Union européenne – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban – Règlement no 1286/2009 – Gel des fonds et des ressources économiques – Procédure d’inscription sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies – Choix de la base juridique – Article 215 TFUE

   [Art. 3, § 2, TUE et 21, § 2, c), TUE; art. 215, § 2, TFUE; position commune du Conseil 2002/402; règlements du Conseil no 881/2002 et no 1286/2009]

3. Union européenne – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban – Règlement no 1286/2009 – Gel des fonds et des ressources économiques – Procédure d’inscription sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies – Procédure garantissant le respect des droits fondamentaux – Choix de la base juridique – Article 215 TFUE et non pas article 75 TFUE – Admissibilité

   (Art. 75 TFUE et 215, § 2, TFUE; règlement du Conseil no 1286/2009)

4. Union européenne – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Proposition conjointe de la Commission et du haut représentant – Décalage dans le temps – Admissibilité

   (Art. 215 TFUE)

5. Union européenne – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban – Position commune 2002/402 – Effets après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

   (Protocole no 36 annexé aux traités UE, FUE et CEEA, art. 9; position commune du Conseil 2002/402)

1.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 42-45)

2.  L’article 215, paragraphe 2, TFUE a vocation à constituer la base juridique de mesures restrictives, en ce compris des mesures visant à lutter contre le terrorisme, à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques prises par l’Union lorsque la décision d’adopter lesdites mesures relève de l’action de celle-ci dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

   En effet, si la lutte contre le terrorisme et son financement est certes susceptible de relever des objectifs poursuivis par l’espace de liberté, de sécurité et de justice, tels qu’ils ressortent notamment de l’article 3, paragraphe 2, TUE, l’objectif visant à lutter contre le terrorisme international et son financement afin de préserver la paix et la sécurité au niveau international correspond toutefois aux objectifs des dispositions des traités relatives à l’action extérieure de l’Union, tel qu’énoncés par l’article 21, paragraphe 2, sous c), TUE. Dès lors, les actions menées par l’Union dans le cadre de la PESC ainsi que les mesures prises pour l’application de cette politique dans le cadre de l’action extérieure de l’Union, et notamment les mesures restrictives au sens de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, peuvent avoir pour objet de lutter contre celui-ci.

   Il s’ensuit que l’article 215, paragraphe 2, TFUE constitue la base juridique appropriée du règlement no 1286/2009, modifiant le règlement no 881/2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban. En effet, ce règlement institue une procédure d’inscription sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies qui garantit le respect des droits fondamentaux de la défense. Il modifie le règlement no 881/2002, qui constitue l’un des instruments par lesquels l’Union a mis en œuvre une action décidée au sein du Conseil de sécurité et visant à préserver la paix et la sécurité au niveau international, et il se rattache, au regard de ses objectifs ainsi que de son contenu, à une décision prise par l’Union dans le cadre de la PESC.

   (cf. points 61, 63, 65, 71, 76)

3.  Le règlement no 1286/2009, modifiant le règlement no 881/2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, comprenant des garanties quant au respect des droits fondamentaux des personnes figurant sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies, peut être adopté sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et non pas de l’article 75 TFUE.

   Bien que la participation du Parlement au processus législatif soit le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative, il ne serait pas contraire au droit de l’Union que puissent être adoptées des mesures ayant une incidence directe sur les droits fondamentaux des particuliers et des groupes au moyen d’une procédure excluant la participation du Parlement. En effet, l’obligation de respecter les droits fondamentaux s’adresse, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à toutes les institutions, à tous les organes et organismes de l’Union. En outre, tant aux termes de l’article 75 TFUE qu’à ceux de l’article 215, paragraphe 3, TFUE, les actes visés par ces deux articles contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques.

   (cf. points 81, 83, 84)

4.  L’article 215 TFUE ne requiert que l’existence d’une proposition conjointe de la Commission et du haut représentant, sans exiger que le haut représentant présente un exposé des motifs séparé ou complète celui de la proposition de la Commission.

   (cf. point 105)

5.  Conformément à l’article 9 du protocole (no 36) sur les dispositions transitoires, les effets juridiques des actes des institutions, des organes et des organismes de l’Union adoptés sur la base du traité UE avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne sont préservés aussi longtemps que ces actes n’auront pas été abrogés, annulés ou modifiés en application des traités.

   Tel est le cas de la position commune 2002/402, concernant des mesures restrictives à l’encontre d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, dont les effets ont ainsi été préservés après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne aussi longtemps que celle-ci n’a pas été abrogée, annulée ou modifiée.

   Dès lors, sous peine d’ôter à l’article 9 du protocole (no 36) une grande partie de son effet utile, la circonstance que le traité UE prévoit l’adoption non plus de positions communes, mais de décisions en matière de politique étrangère et de sécurité commune, n’a pas pour effet de rendre inexistantes les positions communes adoptées avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Bien que le contexte juridique entourant ces deux catégories d’actes juridiques ne soit pas identique, les positions communes qui n’ont pas été abrogées, annulées ou modifiées après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne peuvent être considérées comme correspondant, aux fins de la mise en œuvre de l’article 215 TFUE, aux décisions adoptées conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE auxquelles ledit article fait référence.

   (cf. points 107-110)

Affaire C‑130/10

Parlement européen

contre

Conseil de l’Union européenne

«Politique étrangère et de sécurité commune — Règlement (CE) no 881/2002 — Règlement (UE) no 1286/2009 — Mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Gel de fonds et de ressources économiques — Choix de la base juridique — Articles 75 TFUE et 215 TFUE — Entrée en vigueur du traité de Lisbonne — Dispositions transitoires — Positions communes et décisions PESC — Proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission»

Sommaire de l’arrêt

1. Actes des institutions — Choix de la base juridique — Critères — Acte de l’Union poursuivant une double finalité ou ayant une double composante — Référence à la finalité ou à la composante principale ou prépondérante — Finalités ou composantes indissociables — Cumul de bases juridiques — Limites — Incompatibilité des procédures

2. Union européenne — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Règlement no 1286/2009 — Gel des fonds et des ressources économiques — Procédure d’inscription sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies — Choix de la base juridique — Article 215 TFUE

   [Art. 3, § 2, TUE et 21, § 2, c), TUE; art. 215, § 2, TFUE; position commune du Conseil 2002/402; règlements du Conseil no 881/2002 et no 1286/2009]

3. Union européenne — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Règlement no 1286/2009 — Gel des fonds et des ressources économiques — Procédure d’inscription sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies — Procédure garantissant le respect des droits fondamentaux — Choix de la base juridique — Article 215 TFUE et non pas article 75 TFUE — Admissibilité

   (Art. 75 TFUE et 215, § 2, TFUE; règlement du Conseil no 1286/2009)

4. Union européenne — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme — Proposition conjointe de la Commission et du haut représentant — Décalage dans le temps — Admissibilité

   (Art. 215 TFUE)

5. Union européenne — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Position commune 2002/402 — Effets après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

   (Protocole no 36 annexé aux traités UE, FUE et CEEA, art. 9; position commune du Conseil 2002/402)

1.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 42-45)

2.  L’article 215, paragraphe 2, TFUE a vocation à constituer la base juridique de mesures restrictives, en ce compris des mesures visant à lutter contre le terrorisme, à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques prises par l’Union lorsque la décision d’adopter lesdites mesures relève de l’action de celle-ci dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

   En effet, si la lutte contre le terrorisme et son financement est certes susceptible de relever des objectifs poursuivis par l’espace de liberté, de sécurité et de justice, tels qu’ils ressortent notamment de l’article 3, paragraphe 2, TUE, l’objectif visant à lutter contre le terrorisme international et son financement afin de préserver la paix et la sécurité au niveau international correspond toutefois aux objectifs des dispositions des traités relatives à l’action extérieure de l’Union, tel qu’énoncés par l’article 21, paragraphe 2, sous c), TUE. Dès lors, les actions menées par l’Union dans le cadre de la PESC ainsi que les mesures prises pour l’application de cette politique dans le cadre de l’action extérieure de l’Union, et notamment les mesures restrictives au sens de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, peuvent avoir pour objet de lutter contre celui-ci.

   Il s’ensuit que l’article 215, paragraphe 2, TFUE constitue la base juridique appropriée du règlement no 1286/2009, modifiant le règlement no 881/2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban. En effet, ce règlement institue une procédure d’inscription sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies qui garantit le respect des droits fondamentaux de la défense. Il modifie le règlement no 881/2002, qui constitue l’un des instruments par lesquels l’Union a mis en œuvre une action décidée au sein du Conseil de sécurité et visant à préserver la paix et la sécurité au niveau international, et il se rattache, au regard de ses objectifs ainsi que de son contenu, à une décision prise par l’Union dans le cadre de la PESC.

   (cf. points 61, 63, 65, 71, 76)

3.  Le règlement no 1286/2009, modifiant le règlement no 881/2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, comprenant des garanties quant au respect des droits fondamentaux des personnes figurant sur la liste établie conformément aux résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies, peut être adopté sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et non pas de l’article 75 TFUE.

   Bien que la participation du Parlement au processus législatif soit le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative, il ne serait pas contraire au droit de l’Union que puissent être adoptées des mesures ayant une incidence directe sur les droits fondamentaux des particuliers et des groupes au moyen d’une procédure excluant la participation du Parlement. En effet, l’obligation de respecter les droits fondamentaux s’adresse, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à toutes les institutions, à tous les organes et organismes de l’Union. En outre, tant aux termes de l’article 75 TFUE qu’à ceux de l’article 215, paragraphe 3, TFUE, les actes visés par ces deux articles contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques.

   (cf. points 81, 83, 84)

4.  L’article 215 TFUE ne requiert que l’existence d’une proposition conjointe de la Commission et du haut représentant, sans exiger que le haut représentant présente un exposé des motifs séparé ou complète celui de la proposition de la Commission.

   (cf. point 105)

5.  Conformément à l’article 9 du protocole (no 36) sur les dispositions transitoires, les effets juridiques des actes des institutions, des organes et des organismes de l’Union adoptés sur la base du traité UE avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne sont préservés aussi longtemps que ces actes n’auront pas été abrogés, annulés ou modifiés en application des traités.

   Tel est le cas de la position commune 2002/402, concernant des mesures restrictives à l’encontre d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, dont les effets ont ainsi été préservés après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne aussi longtemps que celle-ci n’a pas été abrogée, annulée ou modifiée.

   Dès lors, sous peine d’ôter à l’article 9 du protocole (no 36) une grande partie de son effet utile, la circonstance que le traité UE prévoit l’adoption non plus de positions communes, mais de décisions en matière de politique étrangère et de sécurité commune, n’a pas pour effet de rendre inexistantes les positions communes adoptées avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Bien que le contexte juridique entourant ces deux catégories d’actes juridiques ne soit pas identique, les positions communes qui n’ont pas été abrogées, annulées ou modifiées après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne peuvent être considérées comme correspondant, aux fins de la mise en œuvre de l’article 215 TFUE, aux décisions adoptées conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE auxquelles ledit article fait référence.

   (cf. points 107-110)