Affaire T-263/07

République d’Estonie

contre

Commission des Communautés européennes

«Environnement — Directive 2003/87/CE — Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre — Plan national d’allocation de quotas d’émission pour l’Estonie pour la période allant de 2008 à 2012 — Compétences respectives des États membres et de la Commission — Égalité de traitement — Article 9, paragraphes 1 et 3, et article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/87»

Arrêt du Tribunal (septième chambre) du 23 septembre 2009   II ‐ 3468

Sommaire de l’arrêt

1. Recours en annulation – Objet – Annulation partielle

   (Art. 230 CE)

2. Droit communautaire – Principes – Principe de subsidiarité

   (Art. 5, al. 2, CE, 174 CE à 176 CE, 211 CE, 226 CE et 249, al. 3, CE)

3. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, 5e considérant, art. 1er, 9, § 1 et 3, 10, 11, § 2, et annexe III)

4. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art 9, § 1 et 3, 11, § 2, et annexe III)

5. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87; décision de la Commission 2006/780, art. 3, § 1 et 2)

1.  L’annulation partielle d’un acte communautaire n’est possible que dans la mesure où les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte. Il n’est pas satisfait à cette exigence de séparabilité lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci.

   (cf. point 28)

2.  Dans le cadre de la transposition ou de la mise en œuvre d’une directive dans le domaine de l’environnement, lorsque la directive en cause ne prescrit pas la forme et les moyens pour atteindre un résultat particulier, la liberté d’action de l’État membre quant au choix des formes et des moyens appropriés pour l’obtention dudit résultat reste, en principe, complète. En l’absence de règle communautaire prescrivant, de manière claire et précise, la forme et les moyens devant être employés par l’État membre, il incombe à la Commission, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de contrôle, en vertu notamment des articles 211 CE et 226 CE, de démontrer, à suffisance de droit, que les instruments utilisés par l’État membre à ce titre sont contraires au droit communautaire.

   Une application rigoureuse de ces principes est primordiale pour assurer le respect du principe de subsidiarité consacré à l’article 5, deuxième alinéa, CE, principe qui s’impose aux institutions communautaires dans l’exercice de leurs fonctions réglementaires. Aux termes de ce principe, la Communauté européenne n’intervient, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. Dès lors, dans un domaine tel que celui de l’environnement, régi par les articles 174 CE à 176 CE, dans lequel les compétences de la Communauté et des États membres sont partagées, la charge de la preuve incombe à la Communauté, c’est-à-dire à la Commission, à laquelle il revient de démontrer dans quelle mesure les compétences de l’État membre et, partant, sa marge de manœuvre, sont limitées.

   (cf. points 51, 52)

3.  Il découle de l’article 9, paragraphes 1 et 3, de la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, ainsi que de l’article 11, paragraphe 2, de celle-ci que l’État membre est seul compétent, d’une part, pour élaborer le plan national d’allocation (PNA) par lequel il propose d’atteindre les objectifs définis par la directive en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre, ce qu’il notifie à la Commission, et, d’autre part, pour prendre des décisions finales fixant la quantité totale de quotas qu’il allouera pour chaque période de cinq ans, et la répartition de cette quantité parmi les opérateurs économiques. Dans l’exercice de ces compétences, l’État membre dispose donc d’une certaine marge de manœuvre pour choisir les mesures qu’il considère les mieux adaptées pour atteindre, dans le contexte spécifique du marché énergétique national, le résultat prescrit par ladite directive.

   En revanche, la Commission est dotée d’un pouvoir de contrôle du PNA, au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87. Ainsi, la Commission est habilitée à vérifier la conformité du PNA notifié par l’État membre avec les critères énoncés à l’annexe III et les dispositions de l’article 10 de ladite directive et de rejeter ce plan pour cause d’incompatibilité avec ces critères et ces dispositions, par décision motivée. Il ressort également dudit article 9, paragraphe 3, que, en cas de rejet du PNA, l’État membre ne peut prendre une décision au titre de son article 11, paragraphe 2, que si les modifications du plan proposées par l’État membre à la suite du refus ont été acceptées par la Commission.

   Dans l’exercice de son pouvoir de contrôle du PNA, la Commission jouit d’une marge d’appréciation dans la mesure où ce contrôle l’amène à opérer ses propres évaluations économiques et écologiques complexes au regard de l’objectif général de réduction des émissions de gaz à effet de serre au moyen d’un système d’échange de quotas économiquement efficace et performant. Il s’ensuit que, dans le cadre de son contrôle de légalité à cet égard, le juge communautaire exerce un contrôle complet quant à la bonne application par la Commission des règles de droit pertinentes. En revanche, le Tribunal ne saurait se substituer à la Commission lorsque celle-ci doit effectuer, dans ce contexte, des appréciations économiques et écologiques complexes. À ce titre, le Tribunal est tenu de se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir, si l’autorité compétente n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation et si les garanties procédurales, qui revêtent une importance d’autant plus fondamentale dans ce contexte, ont été pleinement respectées.

   Dans le cadre de ses appréciations de la question de savoir si les PNA des divers États membres sont compatibles avec les critères de l’annexe III de la directive, il est loisible à la Commission de choisir un point commun de comparaison. Elle peut notamment élaborer et utiliser son propre modèle économique et écologique et dispose, à cet égard, d’une marge d’appréciation, de sorte que l’utilisation d’un tel point de référence commun dans une décision de rejet d’un PNA ne pourrait être contestée qu’au motif qu’elle serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

   En revanche, en précisant une quantité spécifique de quotas, dont tout dépassement est considéré incompatible avec les critères établis par la directive 2003/87, et en rejetant le plan national d’un État membre dans la mesure où la quantité totale de quotas qui y est proposée dépasse ce seuil, la Commission a excédé les limites du pouvoir de contrôle qu’il lui appartient d’exercer au titre de l’article 9, paragraphes 1 et 3, ainsi que de l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive. En effet, par l’imposition, dans le dispositif d’une décision de rejet d’un PNA, d’une limite spécifique, calculée sur la base de son propre modèle économique et de son propre choix de données, pour la quantité totale de quotas qu’un État membre est en droit de fixer, la Commission se substitue, en pratique, à l’État membre aux fins de la fixation de cette quantité totale. Une telle disposition est susceptible d’obliger l’État membre à modifier son PNA pour que la quantité totale de quotas corresponde exactement à la limite indiquée par la Commission dans la décision de rejet. Dans un tel cas, l’État membre est tenu de fixer une quantité totale égale ou inférieure à la limite indiquée par la Commission, sous peine de se retrouver dans l’impossibilité d’adopter une décision conformément audit article 11, paragraphe 2.

   Une telle décision de rejet prive d’effet utile ledit article 11, paragraphe 2, dans la mesure où cette disposition prévoit qu’il appartient à l’État membre, et non à la Commission, de décider de la quantité totale de quotas qu’il allouera.

   (cf. points 53-55, 60, 63-65)

4.  L’invocation du principe d’égalité de traitement ne saurait modifier la répartition des compétences prévue par la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, entre la Commission et les États membres, aux termes de laquelle ces derniers sont compétents pour élaborer un plan national d’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre (PNA) et pour prendre une décision finale sur la quantité totale de quotas à allouer.

   Ainsi, dans le cadre de l’examen d’un recours introduit par un État membre contre une décision de la Commission concernant un PNA, doit être rejeté l’argument de la Commission selon lequel l’utilisation des données et du modèle qu’elle avait retenus dans la décision était justifiée par la nécessité d’apprécier chaque PNA par référence aux mêmes chiffres et paramètres d’analyse, afin de respecter les exigences du principe d’égalité de traitement.

   (cf. points 87, 88)

5.  Parmi les garanties conférées par l’ordre juridique communautaire dans les procédures administratives figure notamment le principe de bonne administration, auquel se rattache l’obligation pour l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce.

   En l’absence d’explications précises relatives aux lacunes que présenterait le plan national d’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre (PNA) adopté par un État membre conformément à la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61, ou aux erreurs prétendument commises par ledit État membre dans ce plan, la Commission n’a pas établi que les calculs contenus dans ledit plan étaient entachés d’une erreur. N’ayant dès lors pas examiné de manière adéquate le PNA présenté par l’État membre en cause, et notamment ses annexes 1 et 3, dans le cadre de son appréciation de la question de savoir si les réserves prévues à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision 2006/780, en vue d’éviter le double comptage des réductions des émissions de gaz à effet de serre au titre du système communautaire d’échange de quotas d’émission pour les activités de projets relevant du protocole de Kyoto conformément à la directive 2003/87, étaient incluses dans la quantité totale de quotas proposée, la Commission a violé le principe de bonne administration.

   (cf. points 99, 111, 112)