Une politique globale de l'UE contre la corruption

Cette communication fait le point sur les progrès de l'Union européenne (UE) en matière de lutte contre la corruption et indique également les améliorations nécessaires pour lui donner un nouvel élan. Le but est de réduire toute sorte de corruption, à tous les niveaux, dans tous les pays et instituions de l'UE et même ailleurs. Le texte cherche aussi à définir les domaines où l'UE pourrait être un acteur bien placé pour prendre des initiatives contre la corruption.

ACTE

Communication de la Commission, du 28 mai 2003, sur une politique globale de l'UE contre la corruption [COM(2003) 317 final - Non publié au Journal Officiel]

SYNTHÈSE

La présente communication reprend la définition de la corruption faite par le programme mondial contre la corruption des Nations unies qui la définit comme un « abus de pouvoir au profit d'un gain personnel ». Dans sa conclusion, elle énonce les principaux éléments d'une future politique anticorruption de l'UE:

• un engagement politique fort au niveau le plus élevé;
• la surveillance et le renforcement de la mise en œuvre des instruments anticorruption. La Commission conseille la Communauté européenne (CE) d'adhérer aux conventions contre la corruption du Conseil de l'Europe et de participer au groupe d'États contre la corruption (GRECO);
• le développement et l'amélioration des outils d'investigation et l'affectation de davantage de personnel spécialisé;
• le redoublement d'efforts dans la lutte contre la corruption qui porte atteinte aux intérêts financiers de la CE;
• l'élaboration de normes d'intégrité communes pour les administrations publiques ;
• le soutien du secteur privé pour le renforcement de l'intégrité et de la responsabilité ;
• le renforcement de la lutte contre la corruption politique et le financement illicite des partenaires sociaux et d'autres groupes d'intérêt;
• le traitement des problèmes liés à la corruption dans les dialogues avec les pays tiers, adhérents et candidats;
• le maintien de la lutte contre la corruption en tant que partie intégrante de la politique extérieure et commerciale de l'UE.

Tous ces éléments sont repris et complétés dans les différents points de la communication. Après un premier point sur l'historique et un deuxième sur la terminologie, un troisième point met l'accent sur un des éléments principaux: la priorité de l'engagement politique. La communication affirme qu'une détermination politique claire et une position univoque des États membres et de l'UE donnerait un signal clair aux représentants d'autres pays.

Ensuite, la communication exprime la nécessité de développer une culture anticorruption dans les institutions de l'UE. Elle passe en revue les initiatives de la commission dans le domaine, notamment la création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF). Elle fait en outre référence au guide pratique de bonne gestion financière et aux mesures internes instaurées à la Commission. En 2002, l'Office d'investigation et de discipline (IDOC) a été créé et la Commission suggère qu'un mémorandum d'accord organise sa relation avec l'OLAF.

Donner effet aux instruments de droit pénal

Ce point rappelle le besoin de convenir de définitions, d'incriminations et de sanctions communes et d'une politique communautaire multidisciplinaire. Il reprend quelques éléments principaux, tels que le besoin de ratifier les instruments anticorruption européens et internationaux, le contrôle de la mise en œuvre des instruments anticorruption et la lutte contre la corruption dans le secteur privé.

En ce qui concerne le contrôle de la mise en œuvre, la Commission signale qu'une fois les instruments communautaires mis en œuvre, le rapprochement des dispositions pénales doit être réalisé. En outre, elle affirme que l'évaluation par les pairs est nécessaire si on veut prouver l'efficacité des efforts internationaux. Le texte met aussi l'accent sur le manque de véritables mécanismes de suivi ou d'évaluation comparables au GRECO, groupe qui veille à la mise en œuvre des mesures contre la corruption du Conseil de l'Europe. Cependant, la Commission estime qu'au stade actuel il n'est pas souhaitable de mettre en place un mécanisme d'évaluation et de contrôle propre à l'UE, et ce à fin d'éviter les doubles emplois.

Bien que les deux conventions (civile et pénale) sur la corruption du Conseil de l'Europe ainsi que les statuts du GRECO prévoient des clauses d'adhésion spécifiques pour la Communauté européenne, cette adhésion n'a pas encore eu lieu. La Commission est en train de la préparer. Si la participation au GRECO n'est pas considérée comme une option viable, la possibilité de mettre en place un mécanisme communautaire séparé d'évaluation serait considérée.

La lutte contre la corruption dans le secteur privé est un autre point traité. Une action commune, qui veut ériger en infractions pénales les actes de corruption, a été adoptée en 1998. En 2002, le Danemark a soumis une initiative pour l'adoption d'une décision-cadre plus contraignante sur le même sujet. La Commission se félicite de cette initiative, puisqu'elle réussit à conférer le même degré de protection juridique contre le même comportement corruptif indépendamment qu'il s'agit du secteur public ou privé.

Dans le domaine de la coopération judiciaire et policière dans l'UE, plusieurs améliorations ont eu lieu:

• le réseau de coopération judiciaire EUROJUST, dont la compétence couvre notamment la fraude, la corruption, le blanchiment d'argent et la participation à une organisation criminelle, a été instituée en 2002;
• l' office européen de police (Europol) a vu son mandat étendu;
• la Commission a proposé qu'un procureur financier européen soit établi pour traiter les actes de corruption qui portent atteinte aux intérêts financiers de la Communauté ;
• la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen, appliquée depuis le 1er janvier 2004, est un facteur clé puisqu'elle facilite la remise du suspect aux autorités judiciaires de l'État requérant;
• la deuxième directive sur le blanchiment de capitaux adoptée en 2001 (voir les mesures ultérieures dans la fiche relative au blanchiment d'argent, directive 2001/97/CE) inclut la corruption dans la catégorie d'infraction grave, ce qui augmente les obligations des États membres lors de son traitement;
• à présent, deux propositions pour des nouveaux actes législatifs concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel des produits de la corruption ainsi que la facilitation de la confiscation de ces produits sont devant le Conseil.

Pour la Commission, néanmoins, le principal problème continue d'être la mise en œuvre de la législation, car il faudrait accorder davantage d'importance à la prévention, à l'instruction, à la poursuite et au jugement des actes de corruption. Elle fait un appel aux États membres pour introduire des normes communes concernant la collecte des preuves, la confiscation des produits, des techniques spéciales d'instruction et la protection des dénonciateurs, des victimes et des témoins. En outre, elle invite les États membres à instaurer, le cas échéant, des lignes directrices claires à l'intention du personnel des administrations publiques.

Les autorités anticorruption doivent être indépendantes, autonomes et disposer des moyens efficaces pour rassembler les preuves et protéger ceux qui les aident à lutter contre la corruption. Il convient d'encourager la coopération entre agences et les enquêtes conjointes.

Prévention de la corruption - marché unique et d'autres politiques internes

La Commission veut centrer les initiatives sur les mesures préventives à fin d'éviter les conflits d'intérêt et d'instaurer des vérifications et des contrôles systématiques. À ce sujet, elle fait appel à un renforcement de l'intégrité dans le secteur publique, recommandant d'engager un dialogue approfondi sur les normes minimums et les indicateurs de références. D'autre part, elle s'engage à examiner la question de la passation des marchés publics à la lumière de l'application des nouvelles règles et souligne le fait que les pots-de-vin ne soient plus fiscalement déductibles.

Afin de renforcer l'intégrité dans le secteur privé, la Commission invite les associations professionnelles des notaires, avocats, comptables, contrôleurs et conseillers fiscaux à continuer à renforcer leurs régimes déontologiques. En outre, dans le but de renforcer également la responsabilité des entreprises, soit auteur soit victime de corruption, elle encourage les sociétés, d'une part, à mettre en œuvre des normes comptables modernes et à adopter des systèmes d'audit interne et codes de conduit adéquats, et de l'autre, à disposer de règles claires de dénonciation. La sensibilisation doit être accrue dans l'ensemble du secteur privé, et la Commission entend continuer de stimuler le dialogue entre les secteurs public et privé par des initiatives telles que le forum européen sur la prévention du crime organisé.

Par ailleurs, le contrôle légal des comptes fera l'objet d'une communication de la Commission exposant les priorités politiques futures dans ce domaine. Bien qu'en 2002 l'UE ait adopté un règlement sur l'obligation d'élaborer les états financiers consolidés conformément aux normes comptables internationales et ait publié des recommandations sur l'indépendance du contrôleur légal de comptes, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de normes de contrôle harmonisées dans l'UE.

Les organes et les organismes de caractère particulier se situant à l'interface du secteur public et du secteur privé, par exemple les partis politiques, les syndicats, etc. trouvent aussi leur place dans cette communication. La Commission encourage l'élaboration d'une étude pour analyser la nature de ces liens. Elle fait ressortir la transparence comme seule solution pour éviter des potentiels conflits d'intérêts dans le cadre du financement des partenaires sociaux et des groupes d'intérêt ainsi que des dépenses électorales. Sur la base de l'étude proposée, la Commission envisage de faire des propositions pour des meilleures pratiques en termes de transparence.

Aspects extérieurs

Pour encourager les politiques anticorruption des dix nouveaux États membres de l'UE, des pays candidats et des autres pays tiers, la Commission a établi dix principes généraux qui se trouvent en annexe à la communication. Elle propose également une intensification des efforts pour étendre la stratégie globale anticorruption à tous ces pays, avec le défi d'une mise en œuvre effective. Une meilleure coordination pourrait être acquise avec une unité ou un organe anticorruption unique, suggestion faite par la Commission à plusieurs reprises. Une amélioration de la formation et la spécialisation dans ce domaine est également jugée convenable, ainsi qu'un renforcement général des institutions nationales.

Dans sa lutte contre la corruption et dans le cadre de la nouvelle politique de voisinage, l'UE étudie les possibilités d'intensifier la coopération judiciaire et policière ainsi que le développement de l'entraide judiciaire avec ses pays voisins.

En ce qui concerne les accords de coopération et les programmes d'aide extérieure, la Commission réexamine son accord-cadre, ses accords spécifiques de financement et les documents d'appels d'offres pour y insérer des clauses relatives à la corruption. Ceci a été fait pour l'accord de partenariat ACP-UE, signé à Cotonou en 2000.

Dans le domaine de la politique commerciale, des études ont démontré que la corruption peut être combattue avec des conditions des marchés ouvertes, transparentes et concurrentielle, et ainsi, la Commission travaille en cette direction. En outre, elle préconise l'extension à d'autres parties de l'OMC de l'accord sur les marchés publics et s'est également engagée dans la négociation d'un accord multilatéral sur la transparence de ces marchés.

La Commission invite finalement les États membres à surveiller la mise en œuvre des clauses anticorruption pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien officiel, conformément à la « déclaration d'action » de l'OCDE révisée en 2003.

Historique

Dans le but de faire réduire la corruption a tous les niveaux, l'UE a rédigé plusieurs documents sur ce sujet:

• l'article 29 du traité sur l'UE mentionne la prévention de la corruption et la lutte contre ce phénomène comme un des objectifs permettant la création et la préservation d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice;
• le programme d'action relatif à la criminalité organisé de 1997 plaide en faveur d'une politique anticorruption globale, basée sur les mesures préventives;
• la première communication sur une politique anticorruption de l'Union suggère l'interdiction de la déductibilité fiscale des pots-de-vin, des règles pour la passation des marchés publics, l'introduction des normes comptables et de contrôle de comptes, ainsi que des mesures en relation avec l'aide et l'assistance extérieures;
• le plan d'action du Conseil de Vienne de 1998 et le Conseil européen de Tampere en 1999 mettent également l'accent sur la corruption comme un secteur d'importance particulière où des actions sont requises;
• la stratégie du millénaire sur la prévention et le contrôle de la criminalité de 2000 réitère la nécessité d'un rapprochement des législations nationales et le développement d'une politique communautaire multidisciplinaire en même temps qu'elle incite à la ratification des instruments juridiques anticorruption de l'UE et du Conseil de l'Europe;
• la communication sur la lutte antifraude, qui vise à la création d'une approche stratégique globale.

L'UE a aussi établi ses propres instruments pour lutter contre la corruption, tels que:

• les deux conventions relatives à la protection d'intérêts financiers des Communautés européennes et à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des États membres;
• l' Office européen de lutte antifraude (OLAF), créé en 1999, avec des pouvoirs d'enquête interinstitutionnels.

Ils existent également les instruments d'autres organismes internationaux, auxquels la Commission recommande d'adhérer. Le but est de tenir compte des activités qui ont déjà été menées pour éviter les chevauchements et de promouvoir un degré de coercition équivalent dans les organismes internationaux pour les mesures existant déjà au sein de l'UE. Ce sont l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), le Conseil de l'Europe et les Nations unies qui ont déjà élaboré leurs propres conventions sur la corruption:

• la convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions internationales;
• la convention pénale sur la corruption du Conseil de l'Europe;
• la convention civile sur la corruption du Conseil de l'Europe;
• la convention des Nations unies contre la corruption.

Dernière modification le: 12.07.2005