Vers un nouveau cadre financier 2007 - 2013

La Commission européenne présente ses propositions pour le prochain cadre financier de l'Union européenne, qui doivent définir les objectifs et les moyens budgétaires à donner à l'Union européenne pour la période 2007-2013. L'activité de l'UE, selon ce cadre, doit se concentrer en priorité sur les objectifs de compétitivité et de cohésion, du développement durable, de la citoyenneté européenne et de l'action extérieure de l'Union. L'adaptation des ressources aux objectifs, les instruments, la gouvernance et le système de financement font également partie des deux communications des 10 février et 14 juillet 2004.

ACTES

Communication de la Commission, du 10 février 2004, « Construire notre avenir commun, défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie - 2007-2013 » [COM(2004) 101 final - Non publié au Journal officiel]

Communication de la Commission, du 14 juillet 2004, « Perspectives financières 2007- 2013 » [COM (2004) 487 - Non publié au Journal officiel]

SYNTHÈSE

La première communication de la Commission lance le débat sur les objectifs et les moyens budgétaires à donner à l'Union pour la période 2007-2013. Il s'agit des quatrièmes perspectives financières, après le paquet Delors I (1988-1992), le paquet Delors II (1993-1999) et l' Agenda 2000 (2000-2006), dans le cadre duquel un nouvel accord interinstitutionnel a été adopté en 1999.

La seconde communication propose un ensemble d'actions détaillées et s'accompagne des propositions législatives y afférentes qui seront négociées par le Conseil des ministres et le Parlement européen. La Commission se réjouit du consensus politique sur les domaines d'action, proposés dans la communication de février, tels que l'emploi, le développement durable, la sécurité et un rôle effectif de l'UE dans le monde, et fait un appel à la concrétisation de ces objectifs à travers le financement des actions. Suite à la demande du Conseil européen de juin 2004, la Commission analyse la valeur ajoutée de ses propositions et la considère démontrée sur la base de trois critères:

• efficacité: certains résultats ne peuvent être obtenus que par une action au niveau de l'UE;
• efficience: meilleur rapport qualité-prix de l'action européenne;
• synergie: l'action de l'UE stimule, complète et lance des actions.

Le document développe ensuite des propositions rubrique par rubrique.

Le nombre de rubriques des perspectives financières, qui sont des grandes catégories de dépenses, est de cinq au lieu des huit actuelles. Cela devrait rendre le système moins rigide et permettre une utilisation plus efficace des ressources. Ces rubriques, dont le total des crédits d'engagement s'élève à 1025 milliards d'euros entre 2007 et 2013, sont les suivantes:

• croissance durable. Celle-ci est divisée en deux composantes:

- compétitivité pour la croissance et l'emploi;

- cohésion à l'appui de la croissance et de l'emploi;

• développement durable et protection des ressources naturelles;
• citoyenneté, liberté, sécurité et justice;
• l'Union européenne en tant que partenaire mondial: cette rubrique regroupe toutes les actions extérieures, y compris les instruments de pré adhésion, l'intégration du fonds européen de développement (FED) dans le budget de l'Union, et les réserves actuelles destinées à l'aide d'urgence et à la garantie de prêts;
• administration: cette rubrique comprend les dépenses des institutions autres que la Commission, les retraites et les écoles européennes. Fait nouveau, les dépenses administratives de la Commission sont directement prises en compte dans les rubriques opérationnelles correspondantes et non sous cette rubrique.

Le total des crédits de paiements pendant la même période s'élève à environ 929 milliards d'euros.

La Commission suggère également qu'à partir de 2013, les perspectives financières soient établies pour une durée de 5 ans, ce qui serait plus en accord avec le rythme institutionnel (le mandat de la Commission et du Parlement européen est de 5 ans).

L'intégration du fonds de solidarité dans le cadre financier est également proposée (sous la rubrique 3 - citoyenneté, liberté, sécurité et justice).

La flexibilité tient une place importante et s'articule autour de trois mécanismes:

- la procédure de révision des plafonds de dépenses, qui existe déjà dans le cadre actuel;

- une nouvelle « flexibilité en matière de réaffectation » qui permettrait à l'autorité budgétaire de réaffecter des crédits, dans certaines limites, entre postes de dépenses;

- un « fonds d'ajustement à la croissance » (à inclure dans le volet sur la croissance durable) qui permettrait d'ajuster plus rapidement les dépenses par rapport aux changements éventuels dans l'application de la feuille de route sur le développement durable. Ce fonds doté de 1 milliard d'euros pourrait en outre être augmenté des montants des deux instruments de cohésion non utilisés au bout de deux ans, à hauteur de 1 milliard d'euros supplémentaire.

Priorités du cadre financier 2007-2013

Tenant compte du fait que les performances économiques européennes récentes ont été médiocres, la Commission propose que l'Union concentre son action sur trois grandes priorités:

• favoriser le développement durable, qui nécessite l'achèvement du marché intérieur et la mobilisation des différentes politiques (économiques, sociales et environnementales), et qui regroupe les objectifs de compétitivité, de cohésion et de conservation et gestion des ressources naturelles;
• donner tout son sens au concept de citoyenneté européenne, par l'achèvement d'un espace de liberté, de justice et de sécurité et à l'accès aux biens publics élémentaires ;
• promouvoir un rôle cohérent pour l'Europe en tant que partenaire mondial.

En matière de développement durable, la Commission rappelle que la compétitivité et la cohésion se renforcent mutuellement. Pour atteindre ce développement, il est nécessaire que l'Union devienne une économie dynamique fondée sur la connaissance et tournée vers la croissance, qu'il y ait une plus grande cohésion, que l'agriculture soit plus compétitive, le développement rural plus consolidé, les stocks de poissons exploités d'une façon durable et que l'environnement voit sa qualité préservée.

La composante compétitivité au service de la croissance et de l'emploi, avec 133 milliards d'euros, comprend les objectifs suivants:

• promouvoir la compétitivité des entreprises au sein d'un marché unique pleinement intégré, et notamment: la compétitivité de l'industrie, l'esprit d'entreprise, le développement des petites entreprises, le potentiel innovateur, la société d'innovation, l'investissement dans les technologies de l'information pour les services publics et les technologies éco-efficaces;
• intensifier et améliorer la recherche et le développement technologique européens, en vue d'aménager un « espace européen de la recherche », et d'atteindre 1% du produit intérieur brut (PIB) de financement public en 2010. L'aide financière pour les chercheurs indépendants, les partenariats, la mise en réseau des laboratoires, la coordination des programmes et politiques en sont les éléments essentiels. Les secteurs prioritaires sont ceux de l'espace et de la sécurité;
• interconnecter l'Europe via les réseaux communautaires. Le coût de leur encombrement est évalué à 1% du PIB, et de meilleures interconnexions offriraient un potentiel supplémentaire de 0,23% du PIB. Le coût de l'ensemble est évalué à 600 milliards d'euros. Il existe une liste de 26 projets prioritaires d'ici à 2020 dont le coût s'élève à 220 milliards d'euros. Les déboursements les plus importants interviendront dans la période 2007-2013;
• améliorer la qualité de l'enseignement et de la formation, notamment en mettant l'accent sur la mobilité: l'objectif est que 3 millions d'universitaires en profitent d'ici à 2010; que 150000 stagiaires professionnels participent annuellement à des actions de mobilité d'ici 2013; que 10% de la population scolaire participe à des actions de mobilité pendant toute la durée du programme et que 50000 adultes participent à des actions d'apprentissage tout au long de la vie;
• réaliser l'agenda pour la politique sociale. Cet agenda, qui fait partie intégrante de la stratégie de Lisbonne, combine législation, méthode ouverte de coordination et dialogue social.

Pour atteindre ces objectifs, la Commission propose de créer un progamme-cadre unique dans le domaine de la compétitivité et de l'innovation dans le marché unique. La recherche et le développement technologique d'un côté, et le développement durable des réseaux de transport et d'énergie transeuropéens de l'autre font chacun l'objet d'un instrument spécifique. Dans le cadre de l'éducation et de la formation, un programme unique succédera aux programmes actuels et mettra l'accent sur la mobilité. Enfin, la Commission suggère d'autres actions à mener telles que la gestion des changements ayant des conséquences sociales grâce au programme « progress ».

La cohésion accrue au service de la croissance et de l'emploi, deuxième composante de la rubrique 1 et dotée d'environ 339 milliards d'euros entre 2007 et 2013, vise trois priorités:

• la convergence: les efforts doivent être concentrés dans les États membres et les régions les moins développés;
• la compétitivité régionale et l'emploi: cet objectif vise essentiellement les États membres et régions non concernés par la convergence, étant donné que des besoins significatifs persisteront;
• la coopération territoriale européenne à travers des programmes transfrontaliers et transnationaux.

La Commission propose également de renforcer les éléments qui contribuent à la valeur ajoutée de la politique de cohésion: la concentration des ressources sur l'investissement, le respect des règles relatives au marché unique, l'accent mis sur la création d'emplois dans de nouvelles activités, la contribution au partenariat et à la bonne gouvernance et l'effet d'entraînement (ceci découle des règles de cofinancement, qui dégagent des ressources supplémentaires pour des nouveaux investissements provenant de sources nationales publiques et privées).

Concernant la rubrique gestion durable et protection des ressources naturelles, un total de 405 milliards d'euros est prévu pour la période 2007-2013, dont 72% pour l'agriculture (301 milliards d'euros). La plupart des dépenses de cette rubrique découlent de la réforme de la politique agricole commune (PAC), de la future politique de développement rural après 2006 et de la nouvelle politique commune de la pêche (janvier 2003) pour lesquelles la Commission propose une simplification des dispositions et des structures de financement. Le domaine de l'environnement est aussi central et la Commission suggère d'accroître le financement dans ce domaine et d'établir un instrument permettant de prendre de mesures strictement environnementales (« Life+ »).

La rubrique citoyenneté, liberté, sécurité et justice verra sa part dans les perspectives financières augmenter au fil des années pour arriver à un total de 25 milliards d'euros pour la période.

Elle propose le renforcement de l'UE comme espace de liberté, de sécurité et de justice à travers une structure simplifiée basée sur trois programmes-cadres (« liberté de mouvement et la solidarité en matière de frontières extérieures, d'asile et d'immigration », « sécurité » et « justice et droits fondamentaux ») qui devraient remplacer la multitude d'instruments existants dans le domaine. La gestion des fonds serait majoritairement partagée avec les États membres. Dans le cadre du premier programme, la Commission propose de créer une Agence des frontières extérieures et espère la communitarisation d'Europol, d'Eurojust et du Collège européen de police.

Cette rubrique propose également des actions et des programmes pour l'accès aux biens et services de base et en faveur de la culture et la diversité européennes, ainsi que la création d'un dispositif de solidarité et de réaction rapide.

Sous la rubrique l'Union européenne en tant que partenaire mondial, l'accent est mis sur la nécessité d'atteindre un poids politique cohérent avec le poids économique de l'Union, afin que, dans son voisinage et au-delà, l'UE agisse non seulement dans les sphères économique et politique mais aussi en vue de la stabilité, la prévention des conflits et la maîtrise des crises. En tant que partenaire de développement durable, l'UE est appelée à lutter contre la pauvreté, poursuivre les objectifs de développement du millénaire fixés par l'Organisation des nations unies (ONU) et favoriser des positions communes, qui donneront cohérence aux négociations multilatérales. En tant qu'acteur mondial, elle doit veiller à un multilatéralisme efficace et contribuer à la sécurité de la région. La cohérence dans des relations bilatérales ou dans les institutions internationales devrait également être améliorée, notamment par la mise en place d'un cadre politique unique et d'une programmation unique par pays partenaire et par politique thématique, ainsi que d'une politique commune de développement. Cette rubrique est dotée de 95 milliards d'euros.

La Commission propose pour cette rubrique une simplification radicale des instruments, avec une politique basée sur la cohérence et la primauté des résultats en vue de l'allocation des ressources. Dans la nouvelle architecture proposée, trois instruments soutiennent directement des politiques extérieures spécifiques: l'instrument de pré-adhésion (IPA), qui remplacera les instruments existants dans ce domaine; l'instrument européen de voisinage et de partenariat (ENPI), qui complétera ceux existants et un nouvel instrument « coopération au développement et coopération économique ».

Dans le but de faire face aux crises , la Commission propose trois autres instruments: l'instrument d'aide humanitaire, l'assistance macro-financière (AMF) et l'instrument de stabilité. Ce dernier servirait à faire face aux défis transfrontaliers tels que la sécurité nucléaire, l'assistance électorale et le développement d'une capacité de maintien de la paix.

Le tableau reproduit ci-dessous correspond au cadre financier 2007 - 2013 tel que proposé par la Commission dans le document COM (2004) 498 final le 14 juillet 2004.

Cadre financier 2007 - 2013

En millions d'euros à prix 2004

Note: Les dépenses 2006 dans le cadre des perspectives financières actuelles ont été ventilées selon la nouvelle nomenclature proposée à des fins de référence et pour faciliter les comparaisons. Les dépenses comprennent les montants correspondants à l'instrument de solidarité (961 millions d'euros à prix 2004) et au FED (estimés à 3 milliards d'euros), respectivement.

(a) Incluant les dépenses pour l'instrument de Solidarité (961 millions d'euros à pris 2004) à partir de 2006. Cependant, les paiements correspondants sont uniquement calculés à partir de 2007.

(b) L'intégration du FED dans le budget de l'UE devrait prendre effet en 2008. Les engagements pour 2006 et 2007 sont inclus à des fins de comparaison uniquement. Les paiements pour engagements avant 2008 ne sont pas pris en compte dans les montants des paiements.

(c) Incluant les dépenses administratives des instituions autres que la Commission, les retraites et les écoles européennes. Les dépenses administratives de la Commission sont intégrées dans les quatre premières rubriques de dépenses.

(d) Montants prévues dans la position commune de l'Union européenne en vue de la Conférence d'adhésion avec la Bulgarie (CONF-BG-27/04).

Adapter les ressources aux objectifs

La communication explique également les contraintes du budget et en particulier les engagements déjà pris qui ne peuvent être ignorés, tels que les aides directes pour l'agriculture (fixées jusqu'en 2013), la politique de cohésion pour l'Union élargie, l'élargissement futur à la Roumanie et la Bulgarie et les stratégies de Lisbonne et de Göteborg. Tous ces engagements ne pourront pas être respectés si le budget dispose de ressources inférieures à celles de la période actuelle. En effet, le plafond des crédits d'engagement représentera 1,11% du revenu national brut (RNB) de l'UE en 2006. Si l'on ajoute les engagements au titre du 9ème FED, qui représentent en moyenne 0,03% du RNB, un plafond d'environ 1% du RNB ne serait pas suffisant et impliquerait certains arbitrages.

La Commission estime que l'importance des enjeux identifiés justifie un accroissement du budget, mais qu'il est possible d'établir un programme crédible et qui réponde aux besoins de l'Union avec un plafond global des ressources propres à 1,24% du RNB.

Le plafonnement des transferts financiers à 4% du RNB de l'état concerné pour la politique de cohésion est maintenu et les montants transférés aux nouveaux instruments de développement rural et de la pêche restent inclus dans le calcul.

Instruments et gouvernance

Le succès des politiques dépend de l'efficacité de leurs instruments. C'est pourquoi la Commission rappelle les principes directeurs d'une bonne répartition des tâches: concentration des ressources, cohérence entre les objectifs et partenariat avec tous les acteurs concernés.

La simplification des instruments constitue un élément crucial de la communication, grâce à l'élaboration d'une feuille de route globale avec les buts, objectifs, instruments, indicateurs et un calendrier contraignant. Cette simplification tiendra compte de la cohérence, de la dimension politique du projet et du principe de proportionnalité. La Commission propose ainsi d'appliquer un seul instrument par domaine (un seul fonds par programme) et d'étudier des alternatives à la gestion directe en interne. L'annexe 1 du document contient une approche globale en matière de gouvernance administrative.

Le système de financement

La structure des ressources propres et la correction des déséquilibres budgétaires sont traités dans ce point.

Concernant le système des ressources propres, la Commission prend note des critiques formulées telles que l'opacité ou la complexité, mais rappelle son bon fonctionnement d'un point de vue financier, puisque ce système a atteint son objectif principal qui est d'assurer la stabilité des ressources. À son avis, une ressource fiscale visible, payable par les citoyens de l'UE et/ou les opérateurs économiques, pourrait remplacer en partie les contributions RNB. Trois hypothèses sont présentées pour le futur, même si la Commission ne devrait pas proposer une nouvelle ressource propre dans le cadre des perspectives financières 2007-2013:

• un impôt sur les revenus des sociétés;
• une ressource TVA authentique;
• une imposition des produits énergétiques.

La Commission précise également que la pression fiscale sur les citoyens ne se verrait pas augmentée.

Pour corriger les déséquilibres budgétaires, la Commission propose enfin un mécanisme de correction généralisée qui viserait à corriger les contributions nettes supérieures à un certain seuil prédéterminé de « solidarité financière » appropriée, défini en pourcentage du RNB, en fonction de la prospérité relative des Etats membres.

ACTES LIÉS

Document de travail de la Commission du 14 juillet 2004 « Proposition en vue du renouvellement de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire » [COM(2004) 498 final - Non publié au Journal officiel]

Ce document de travail vise à servir de base pour les négociations entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission afin d'élaborer des règles communes concernant la gestion du cadre financier pluriannuel et la procédure budgétaire annuelle. Il propose de maintenir les principes fondamentaux existants relatifs à la discipline budgétaire, en particulier la structure du cadre financier en grandes catégories de dépenses (appelées « rubriques »), la définition de montants maximaux (appelés « plafonds ») pour chaque rubrique en crédits d'engagement ainsi que la définition d'un plafond annuel en crédits de paiement.

Tenant compte de l'expérience acquise au cours des cadres financiers précédents, la Commission propose également des aménagements en matière de flexibilité, de transparence et de collaboration interinstitutionnelle, tels que l'incorporation du Fonds européen de développement et un nouveau Fonds de solidarité et de réaction rapide dans le cadre financier, alors que ces instruments, pourtant gérés au niveau de l'Union européenne, se trouvent aujourd'hui en dehors d' Agenda 2000 .

Résolution du Parlement européen, du 22 avril 2004, sur la communication de la Commission "Construire notre avenir commun - défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie - 2007-2013" - [A5-0268/2004 - Non publié au Journal officiel].

Cette résolution présente les priorités politiques du Parlement européen pour le cadre financier 2007-2013.

Rapport d'analyse de la présidence irlandaise, du 7 juin 2004, sur le cadre financier 2007-2013 soumis au Conseil européen de Bruxelles du 17-18 juin (10219/04).

Ce Conseil européen a suggéré au Conseil de poursuivre les travaux relatifs au cadre financier 2007-2013 sur les aspects identifiés dans le rapport de la présidence irlandaise: la fixation plus rigoureuse des priorités, le niveau des dépenses requises et une analyse de la valeur ajoutée des dépenses de l'Union.

Rapports sur l'état des travaux du Conseil des ministres: 13120/04 du 7 octobre (pdf ), 12087/04 du 3 septembre (pdf ), 11607/04 du 19 juillet (pdf ).

Le financement de l'Union européenne: Rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres - [COM (2004) 505 final - Volume I - Non publié au Journal officiel]

Le financement de l'Union européenne: Rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres - ANNEXE TECHNIQUE - [COM (2004) 505 final - Volume II - Non publié au Journal officiel]

Proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres - Proposition de règlement du Conseil définissant les modalités de correction des déséquilibres budgétaires conformémént aux articles 4 et 5 de la décision du Conseil du (…) relative au système des ressources propres des Communautés européennes [COM (2004) 501 final - Non publié au Journal officiel]

Rapport de progrès de la présidence néerlandaise du 14 décembre 2004, sur le cadre financier 2007 - 2013, soumis au Conseil européen de Bruxelles le 16 et 17 décembre 2004 [PDF ] (16105/04)

Dernière modification le: 19.09.2005