La réforme de la politique structurelle

La construction européenne a pour effet la création d'un ensemble d'États qui entretiennent des liens économiques étroits et règlent ensemble des questions d'intérêt commun. Toutefois, le concept d'intégration de l'Union européenne ne peut être considéré comme crédible, qu'à condition de maintenir entre ces États une cohésion économique et sociale suffisante.

Dans cette perspective, les dispositions contenues dans le paquet Agenda 2000 relative à la politique structurelle, ont pour objectif de répondre à un double défi :

• d'une part, améliorer l'efficacité des instruments de la politique structurelle en vue de réaliser l'objectif de cohésion économique et sociale;
• d'autre part, assurer la pérennité de la politique structurelle dans le cadre des futurs élargissements aux pays d'Europe centrale et orientale.

La mise en place d'un développement harmonieux faisait partie dès 1957 des objectifs de la Communauté économique européenne. À l'origine, l'instauration du marché commun devait permettre d'assurer le développement des États membres et de combler les écarts de développement entre certaines régions. Le traité prévoyait la création d'un Fonds social européen (FSE), destiné à promouvoir l'emploi et à favoriser la mobilité des travailleurs au sein du territoire communautaire. En raison de l'existence d'une forte croissance et d'un faible niveau de chômage dans les années 50 et 60, le rôle de ce Fonds était à cette époque restreint.

La crise économique de 1973 et les restructurations économiques qui ont suivi ont mis en lumière des écarts de développement entre certains États membres. Ces disparités entre régions se sont notamment accrues à la suite de l'adhésion du Royaume-Uni et de l'Irlande, puis par la suite de la Grèce, du Portugal et de l'Espagne.

Dès lors, la nécessité de mettre en place une véritable politique structurelle, afin de réduire les écarts de développement et de niveau de vie, est devenue indispensable. En plus de l'action du Fonds social européen, d'autres Fonds dits "structurels" ont été mis en place au fil des années avec pour chacun des objectifs ciblés. Ainsi, la Communauté a créé le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) relatif au financement de la politique agricole commune, le Fonds européen de développement régional (FEDER) dont les aides concernent spécifiquement les régions en retard de développement, ainsi que l' Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

À côté des Fonds structurels, il existe aussi depuis 1993 un Fonds de cohésion. Ce fonds finance des infrastructures de transport et d'environnement dans les États membres dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est inférieur à 90% de l'Union (Espagne, Grèce, Irlande, Portugal).

Le concept de cohésion économique a été introduit par l'Acte unique européen (1986) et depuis le Traité sur l'Union (1992), il constitue un des trois piliers de la Communauté européenne, au même titre que le marché unique et l'Union économique européenne. L'effort de cohésion est encore aujourd'hui une priorité, qui se traduit sur le plan budgétaire: la politique structurelle représente le deuxième secteur de dépenses de l'Union après la politique agricole commune.

Grâce aux actions structurelles et à l'adoption de programmes macroéconomiques nationaux visant à remplir les critères établis pour l'Union économique et monétaire, on peut constater, depuis près de dix ans, une convergence nette des économies entre les pays membres. Ainsi, les quatre pays les plus pauvres de l'Union (Espagne, Portugal, Grèce et Irlande) ont amélioré leur situation économique, et l'exemple le plus probant est sans nul doute l'Irlande, dont le PIB par habitant est passé de 64% de la moyenne communautaire en 1983 à presque 90% en 1995 et à 118% en 2001. Ces succès à l'échelle nationale ne doivent toutefois pas faire oublier la persistance, voire l'accroissement dans certains cas d'écarts de niveaux de vie entre certaines régions de l'Union.

Prolongeant les éléments de la politique structurelle existante, la réforme de 1999 vise à:

• améliorer l'efficacité des instruments structurels en renforçant la concentration au moyen d'une réduction des objectifs de la politique structurelle et des initiatives communautaires, en améliorant la gestion et en clarifiant le partage des responsabilités entre les divers intervenants (A);
• maintenir le niveau budgétaire de la cohésion économique et sociale (B);
• étendre l'effort de cohésion régionale aux futurs pays membres (C).

RENFORCER L'EFFICACITÉ DES INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE STRUCTURELLE

Les Fonds structurels

La réglementation relative aux Fonds structurels repose sur un règlement portant dispositions générales sur les Fonds structurels, auquel s'ajoute des règlements spécifiques par Fonds.

D'une manière générale, la réforme de 1999 est caractérisée par un approfondissement de la concentration des aides, mais aussi par un mouvement pour la simplification et la décentralisation de leur gestion. En contrepartie, la réforme établit un partage plus clair des responsabilités et une application renforcée du principe de subsidiarité.

L'approfondissement de la concentration s'est traduit par une réduction du nombre d'objectifs de 7 à 3 objectifs prioritaires:

• L' Objectif 1 vise à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne. Ce nouvel objectif concerne également les régions ultrapériphériques (DOM français, les Açores, Madère et les îles Canaries) ainsi que les zones visées par l'ancien objectif 6 créé à la suite de l'acte d'adhésion de l'Autriche, la Finlande et la Suède. Comme c'était le cas précédemment, les 2/3 des actions des Fonds structurels sont prises au titre de l'objectif 1. Près de 20% de la population totale de l'Union devrait être affectée par les mesures prises dans le cadre de cet objectif.
• L' Objectif 2 contribue à soutenir la reconversion économique et sociale des régions en difficultés structurelles autres que celles éligibles au nouvel Objectif 1. Cet objectif rassemble les anciens objectifs 2 et 5b et d'autres zones confrontées à un problème de diversification économique; globalement, il concerne donc les zones en mutation économique, les zones rurales en déclin, les zones en crise dépendantes de la pêche et les quartiers urbains en difficulté. Au maximum 18% de la population de l'Union doit être couverte par cet objectif.
• L' Objectif 3 rassemble toutes les actions en faveur du développement des ressources humaines hors des régions éligibles à l'Objectif 1. Cet objectif reprend les anciens objectifs 3 et 4. Il constitue le cadre de référence de l'ensemble des mesures prises au titre du nouveau titre sur l'emploi du Traité d'Amsterdam et de la stratégie européenne pour l'emploi.

Un régime transitoire a été mis en place pour les régions qui ont été éligibles aux Objectifs 1, 2 ou 5 b entre 1994 et 1999, mais qui ne seront plus éligibles aux Objectifs 1 ou 2 entre 2000 et 2006.

En outre, les nouveaux règlements prévoient une réduction du nombre des Initiatives communautaires de 13 à 4. Les nouvelles initiatives sont:

• INTERREG III dont l'objectif est de stimuler la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale;
• LEADER+ qui vise à promouvoir le développement rural au travers d'initiatives de groupes d'action locale;
• EQUAL qui prévoit le développement de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les inégalités de toute nature dans l'accès au marché du travail;
• URBAN II qui favorise la revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues en crise.

Dans le cadre de cette définition des objectifs et des initiatives communautaires, chacun des quatre Fonds structurels a une mission spécifique.

Le FEDER est destiné à réduire les déséquilibres entre les régions de la Communauté. Ce Fonds octroie des aides financières au développement des régions défavorisées. À ce titre, il intervient dans le cadre des nouveaux objectifs 1 et 2 et pour les initiatives INTERREG et URBAN. En termes de ressources financières, le FEDER est de loin le Fonds structurel le plus important.

Le FSE est le principal instrument de la politique sociale communautaire. Il soutient financièrement des actions en faveur de la formation, de la reconversion professionnelle et de la création d'emplois. L'accent est désormais mis sur l'amélioration du fonctionnement des marchés du travail ainsi que sur la réinsertion professionnelle des chômeurs. Il intervient dans les trois Objectifs mais son action vise prioritairement le nouvel Objectif 3. C'est aussi lui qui finance l'Initiative EQUAL. De plus, le nouveau règlement approfondit le rôle du FSE dans la politique sociale communautaire en le faisant participer aux actions entreprises en vertu de la stratégie européenne pour l'emploi et des lignes directrices pour les politiques de l'emploi.

La réforme de 1999 maintient la double filiation de l' IFOP avec la politique de développement régional et la politique commune de la pêche. Les actions structurelles en faveur du secteur de la pêche apparaissent comme un volet de la politique commune de la pêche, voire même comme un instrument au service d'une politique sectorielle.

Le FEOGA, est divisé en deux sections:

• la section "Garantie" a pour vocation principale de financer des dépenses découlant de la politique commune des marchés et des prix agricoles, les actions de développement rural qui accompagnent le soutien des marchés et les mesures rurales en dehors des régions de l'Objectif 1, des dépenses de certaines mesures vétérinaires ainsi que des actions d'information sur la PAC;
• la section "Orientation" vise à financer d'autres dépenses de développement rural qui ne sont pas financées par le FEOGA "Garantie", y compris l'initiative LEADER+.

La nouvelle réglementation rationalise et simplifie la politique de développement rural aux niveaux:

• des mesures de développement rural éligibles (mesures d'accompagnement telles que les mesures agro-environnementales, soutien aux producteurs pour les départs en préretraite, et mesures de modernisation et de diversification des exploitations agricoles telles que les investissements dans les exploitations agricoles, l'installation de jeunes agriculteurs, l'aide complémentaire à la sylviculture etc.);
• de la programmation dans le cadre des actions au titre des objectifs 1 et 2, et des nouveaux programmes de développement rural;
• des sources de financement qui sont à la charge du FEOGA, section "Orientation" ou "Garantie", suivant le contexte régional dans lequel s'inscrit la mesure.

Le Fonds de cohésion

Dans le cadre de la réforme de la politique structurelle communautaire, ce Fonds est maintenu et il concerne toujours l'environnement et des infrastructures de transport. Mais quelques changements sont apportés en vue de simplifier son fonctionnement et de renforcer le rôle des États membres dans le contrôle financier.

La conditionnalité des financements du Fonds de Cohésion au respect des critères macro-économiques a été quelque peu modifiée. Désormais, si le critère de déficit public n'est pas respecté, il n'en résulte pas la suspension des financements, ce qui était le cas précédemment.

Par ailleurs, les nouvelles dispositions sur le financement des projets encouragent le recours au financement privé complémentaire, ainsi qu'une meilleure application du principe de "pollueur-payeur".

Il sera procédé à mi-parcours (en 2003) à une vérification d'éligibilité en fonction du critère de 90% du PNB. Dans le cas où un État membre ne serait plus éligible, les ressources allouées au Fonds de cohésion seront diminuées en conséquence.

POURSUITE DE L'EFFORT FINANCIER EN FAVEUR DE LA COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

En raison du maintien de l'effort de cohésion économique et sociale en tant qu'objectif prioritaire de l'Union, l'Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, du 6 mai 1999, sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire sur les perspectives financières de 2000-2006 prévoit le maintien de l'effort financier en faveur de la cohésion économique et sociale à 0,46% du PNB de l'UE pour la période 2000 -2006 (comme c'était le cas pour la période 1993-1999).

Le niveau global de la dotation des Fonds structurels et du Fonds de cohésion s'élève au total à 213 milliards d'euros suivant la ventilation par année suivante :

(en millions d'euros - prix de 1999)

Dotation des Fonds structurels

Pour les Fonds structurels, y compris le soutien transitoire, les initiatives communautaires et les actions innovatrices, la dotation s'élève à 195 milliards d'euros.

La répartition entre les trois objectifs est la suivante:

• 69,7% de la dotation globale pour l'objectif 1, soit 135,9 milliards d'euros;
• 11,5% de la dotation globale pour l'objectif 2, soit 22,5 milliards d'euros;
• 12,3% de la dotation globale pour l'objectif 3, soit 24,05 milliards d'euros;
• 0,5% de la dotation globale pour l'IFOP en dehors de l'Objectif 1, soit 1,1 milliard d'euros.

Le solde est consacré aux initiatives communautaires (5,35%) et aux actions innovantes et aux mesures d'assistance technique (0,65%).

Dotation du Fonds de cohésion

Le niveau global des ressources disponibles pour des engagements au titre du Fonds de cohésion s'élève à 18 milliards d'euros pour la période 2000-2006.

L'EXTENSION DE LA POLITIQUE STRUCTURELLE AUX FUTURS ÉTATS MEMBRES

Le défi de l'élargissement de l'Union à plusieurs États d'Europe centrale et orientale (PECO) et à Chypre posera des problèmes très importants pour la cohésion économique et sociale eu égard au retard de développement considérable des régions de ces pays par rapport aux quinze États membres actuels. En effet, l'élargissement ajoutera à l'hétérogénéité de l'Union, ce qui soulèvera certains problèmes d'ajustement sectoriel et régional et demandera une préparation adéquate.

Plusieurs conditions doivent être réunies pour garantir une mise en œuvre efficace de la politique structurelle dans le cadre de l'élargissement. Pour réussir ce processus, les pays candidats doivent disposer de temps pour s'adapter au fonctionnement des actions structurelles. Il est donc nécessaire de renforcer la stratégie de pré-adhésion de manière à ce que, à partir de l'an 2000, une aide de préadhésion soit en vigueur.

À ce titre, divers instruments vont intervenir. Tout d'abord, le programme Phare, visant à aider les pays d'Europe centrale et orientale, a fait l'objet d'une réorientation et dispose désormais de 10,92 milliards d'euros pour l'aide de préadhésion entre 2000 et 2006. L' ISPA (instrument structurel de pré-adhésion) finance des projets dans les secteurs de l'environnement et des transports et dispose de 7,28 milliards d'euros. SAPARD, un autre instrument financier pour l'agriculture, dispose quant à lui de 3,64 milliards d'euros.

Après l'adhésion, les programmes des Fonds structurels et les projets du Fonds de cohésion remplaceront l'aide de préadhésion en tenant compte de la capacité d'absorption de chaque pays.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 6 septembre 2004, sur les responsabilités respectives des États membres et de la Commission dans la gestion partagée des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. Situation actuelle et perspectives pour la nouvelle période de programmation après 2006. [COM(2004) 580 final - Non publié au Journal officiel].

Cette communication répond à l'engagement pris par la Commission dans la «Synthèse des rapports annuels d'activité 2002 des directions générales et services» d'effectuer une analyse juridique des responsabilités de la Commission et des États membres pour la gestion partagée du budget des Communautés européennes, et de clarifier les procédures à travers lesquelles la Commission, en coopération avec les États membres, peut s'acquitter de sa responsabilité générale d'exécution du budget.

Dans sa première partie (Titre II), la communication donne l'interprétation de la Commission sur la réglementation en vigueur dans le domaine des Fonds structurels et du Fonds de cohésion afin de clarifier les responsabilités de chaque acteur de la gestion partagée. La Commission considère que la réglementation en vigueur permet de concilier, d'une part, les obligations lui incombant en matière d'exécution du budget et, d'autre part, la particularité de la politique de cohésion de l'Union et de son système de gestion qui, en vertu des règlements du Conseil, confère aux États membres en premier ressort la responsabilité de la gestion, du suivi et du contrôle financier quotidien des ressources des Fonds. L'architecture existante prévoit les modalités à travers lesquelles pour s'acquitter de sa responsabilité générale, la Commission s'assure de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle. Si, par la suite, le travail d'audit de la Commission devait identifier des déficiences dans les systèmes d'audit et de contrôle, le risque de dépenses irrégulières serait déterminé et les corrections financières appropriées seraient appliquées. Les mesures entreprises par la Commission pour se conformer à ces dispositions sont décrites par la présente communication.

Le second objectif de cette communication (Titre III) consiste à spécifier quelles sont les orientations générales qui ont guidé la Commission dans la préparation de ses propositions législatives, adoptées le 14 juillet 2004 et visant la période 2007-2013, l'objectif étant d'augmenter la cohérence, la complémentarité et l'efficacité de l'architecture globale du système de mise en oeuvre, y compris la clarification des obligations de coopération qui incombent aux États membres et les conséquences pour ces derniers du non-respect des règles.

Proposition de règlement du Conseil, du 14 juillet 2004, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion [COM(2004) 492 final - Non publié au Journal officiel].

En juillet 2004, la Commission a présenté un paquet de propositions concernant la réforme de la politique régionale, réforme qui devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2007. Les bases de la réforme se trouvent dans ce document sur les dispositions générales, qui est accompagné d'autres documents spécifiques sur les Fonds structurels - le Fonds européen de développement régional (FEDER), et le Fonds social européen (FSE) et le nouveau groupement européen de coopération transfrontalière.

La Commission propose que les actions se concentrent dans un nombre limité des priorités communautaires, reflétant les agendas de Lisbonne (emploi) et Göteborg (environnement). Pour les programmes opérationnels, une liste limitée de thèmes clés a été élaborée: innovation, économie de la connaissance, environnement, prévention des risques, accessibilité et services d'intérêt économique général. Les principes clés restent la programmation, le partenariat, le cofinancement et l'évaluation.

L'objectif est de renforcer la cohésion économique et sociale pour favoriser un développement harmonieux, équilibré et durable de la Communauté. L'action communautaire vise à répondre aux défis liés aux disparités économiques, sociales et territoriales, à l'accélération des restructurations économiques et au vieillissement de la population.

La principale nouveauté arrive au niveau des objectifs. Les objectifs 1, 2 et 3 disparaissent pour laisser la place à trois nouveaux axes: "Convergence", "Compétitivité régionale et emploi" et "Coopération territoriale".

Dernière modification le: 19.07.2005